（二）具体目标
城市是资源聚集地，也是义务教育优质资源集中之地。在城市中，人们对接受义务教育的需求并不仅仅停留于有学上，对义务教育有需求的社会群体也不局限于市民，免费政策实施必然触及中国当前社会矛盾冲突的方方面面。
1.免除义务教育适龄学生的杂费
2008年的《通知》规定：“从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。”虽然《通知》强调的免费对象是公办学校学生，但同时也指出“接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助”。实际上，此前有的地方政府在具体操作时，已将“接受政府委托、承担义务教育任务”明确为“民办学校以协议形式接受市或城区人民政府委托，按一定的比例或数额接收学校周边或居民小区内本市城区户籍和外来务工人员的适龄儿童少年（以下简称地段生）入学，接受规定年限的义务教育，并按照公办学校地段生的收费标准收取学生就读费用”[8]。因此，我们可以将免费对象框定为义务教育阶段受到政府财政支持的在校学生。《通知》中所言“免除学杂费”实际上只是免除杂费。学费在1986年《义务教育法》颁布和执行时就已经在第十条的规定中予以免除[9]，在1992年颁布的《义务教育实施细则》第十七条规定可以收取杂费。“中小学的杂费，是学生在校期间学习、生活所必需的公共性的杂项费用。高级中学的学费，是学生在校期间所需的部分培养费用。”[10]免费对象是城市里公立学校和接受政府委托的民办学校中的义务教育阶段在校学生。免费额度为“一费制”中杂费收取金额。“一费制”是为规范地方政府和学校（尤其是农村地区）乱收费问题而产生的治理措施。2001年5月国务院《关于基础教育改革和发展的决定》指出，“在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定杂费、书本费标准的‘一费制’收费制度”。“一费制”在相关政策中不断得到调整和规范，比如财政部、教育部联合发出的《关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作 确保学校正常运转有关问题的通知》、《关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段试行“一费制”收费制度的通知》等。
2.切实解决随迁子女的就学问题
随迁子女具有中国公民的法律地位，享有宪法规定的受教育权，理所应当接受免费义务教育。《通知》明确规定：“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决。”这一政策延续了十余年来中央政府解决随迁子女接受义务教育的就学问题的一贯思路。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》为巩固义务教育成果，首次明确了对流动人口随迁子女的就学问题的解决思路：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》在强调促进城乡教育协调发展时重申了“两为主”原则，以“保障进城务工就业农民子女接受义务教育”。2003年国务院办公厅颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》、2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》都强调了这一原则。
至2006年新《义务教育法》颁布，“二为主”原则成为“就近入学”原则的有机组成部分：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”至此，“二为主”原则基本上实现了从政策到法律的转变，成为对地方政府的硬要求。地方政府必须在学校布局调整、教育经费统筹等方面做出系统性的制度安排。将随迁子女的义务教育纳入公共教育体系，免除到公立学校就读的随迁儿童的学杂费和借读费，须按生均公用经费标准向学校足额拨付教育经费等成为地方各级人民政府重要工作内容。城市中义务教育阶段学位供给不足的，要按照随迁儿童的数量、分布和变化趋势进行合理的学校布局，增强政府对所辖区域的教育资源统筹力度，确保随迁子女接受城市免费义务教育。
3.照顾城市居民中弱势群体的子女
享受最低生活保障政策的城市家庭子女可以获得免费教科书，家庭经济困难的寄宿学生可以获得生活补助。提供免费教科书的政策也是从2001年开始探索的，其最初的免费对象是“国家扶贫开发工作重点县中，到2000年底未普及初等教育县的全部农村小学生和未通过国家基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲验收县农村初中学生中家庭经济困难的学生，以及特殊教育学校（特教班）的学生”[11]。在2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中提出“享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受‘两免一补’政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”。“两免一补”政策是一项以“补短板”或“弱势补偿”为价值导向的政策，在设计和执行农村免费义务教育的政策时已经将城市中享受最低生活保障政策家庭的子女纳入免费对象的范围。2008年，《通知》将免杂费的对象扩展到所有义务教育阶段在校学生时，面向弱势群体的“两免一补”变为“一免一补”，即免除书本费和补助生活费。《通知》规定：“对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。”
4.强化省级统筹，加强预算管理
强调所需经费的统筹由省级人民政府负责，由其确定省及以下各级人民政府的分担责任，是为解决“钱由谁出”的问题。2001年财政部、教育部《关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作 确保学校正常运转有关问题的通知》强调：“根据省、自治区、直辖市财政、教育部门核定的标准和定额，县、乡两级人民政府要采取切实措施，确保农村中小学公用经费的投入”，“农村中小学公用经费除从杂费中开支外，其余不足部分，由县、乡两级人民政府在财政预算中予以安排”。2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》明确规定：“城市义务教育也应逐步完善经费保障机制，具体实施方式由地方确定，所需经费由地方政府承担。”2006年，《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》取消了乡镇控制教育财政经费的资格：“免学杂费补助资金由县级财政直接核拨同级教育行政部门或农村中小学校，不得下拨到乡镇。”随后，在2008年的《通知》中明确规定，“所需资金由省级人民政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排”，“要强化省级统筹，制定切实可行的实施方案，确定省和省以下各级人民政府的经费分担责任，落实所需资金”。经过一系列的文件规定，国家将承担义务教育经费的责任主体的政府层级逐渐由以县、乡两级政府为主提升到以省级政府为主。要求学校建立预算编制制度和预算资金支付管理制度，主要是预防出现各种挤占、截留、挪用义务教育经费的情况，解决“钱怎么花”的问题。这一做法也是21世纪初国家在逐步加大公共财政支付免费义务教育经费的力度时规范经费使用的主要解决思路。20世纪末，我国就已经开始探索如何倚仗制度加强中小学校财务的管理，先后有1997年的《中小学校财务制度》、1998年的《中小学校会计制度（试行）》等文件出台，要求建立以学校为基本单位的预算、会计制度。《通知》要求强化上述经费管理制度，并规定：“要加强预算管理，健全城市义务教育阶段学校预算编制制度和预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，确保资金的规范和有效使用。”
5.规范收费行为，建立收费制度
确定收费项目与金额的权力收归省级政府，明确收费的自愿、非营利和公示三大标准。向学生家长收取费用是分担办学成本的重要方式，但在收费过程中出现了乱收费的顽疾。1989年国家教委、国家物价局、财政部《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》中，明确了省级政府应在收费过程中起到监督和决策的作用。该《通知》规定：“杂费、学费标准和收取办法，由省、自治区、直辖市教育、物价、财政部门根据当地群众经济收入水平和承受能力，研究制定方案，报人民政府批准后执行，并报国家教育委员会、国家物价局、财政部备案”，“家庭经济困难的学生，可酌情减免学费、杂费。具体办法亦由省、自治区、直辖市有关部门制定”，“各省、自治区、直辖市人民政府要在今年7月以前对中小学现有收费项目、标准进行一次全面清理”等，强调省级政府的责任。国家教委在1991年印发的《关于坚决制止中小学乱收费的规定》中，再次明确了“杂费、学费的范围、标准和收取办法，由省、自治区、直辖市教育、物价、财政部门根据当地群众收入水平研究制定方案，报人民政府批准后执行”，“借读办法及收费标准由省、自治区、直辖市教育、物价部门制定”的做法，将主要会产生乱收费的项目决定权收归省级政府。1998年教育部办公厅在《关于进一步加强治理中小学乱收费工作的紧急通知》中明确收费要遵照“省立项目，省定标准”的要求进行。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和国家计委、教育部、财政部联合颁布的《关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段试行“一费制”收费制度的通知》中的相关规定进一步加大了中央政府的干涉力度。这两个文件将贫困农村地区的“一费制”收费项目的立项权力收归中央，确定收费标准的权力留在省级政府。2008年的《通知》规定：“省级人民政府要加强领导，明确责任，确保免除城市义务教育阶段学生学杂费工作落实到位”，“要规范城市义务教育阶段服务性收费和代收费”，“服务性收费、代收费的项目和标准要经省级人民政府审定；收费必须坚持学生自愿和非营利原则；严格执行教育收费公示制度”。同时，“免学杂费实施情况和学校公用经费安排情况，要向社会公布，接受社会监督”[12]。
6.促进教育均衡，保障教师待遇
目前，教育均衡发展是实现义务教育阶段教育平等的重要途径之一，也是促进社会公平，推进城乡二元结构向城市化、工业化转型的奠基工程。此已经成为共识。“地方各级人民政府要在全部免除城市义务教育阶段学生学杂费基础上，统筹规划，加大投入，逐步完善城市义务教育保障机制，促进义务教育均衡发展。”[13]均衡发展涉及城乡之间、城市内部的义务教育薄弱中小学在硬件、师资、生源、升学等一系列涉及办学行为的内容。因此，《通知》强调：“各地要进一步加大对农村义务教育的支持力度，经费投入要继续向农村倾斜”，“加大城市义务教育薄弱学校改造力度，缩小校际间差距”。为此，要逐步消除城乡二元体制下不同学校之间的办学差距：“要进一步完善相关制度，保障教师合法待遇，逐步做到同一区域内义务教育阶段学校之间教师平均工资水平大致相当”，“要制定城市义务教育阶段学校预算内生均公用经费基本标准，确保落实到位和逐步提高”，“要加大政府统筹力度，逐步使同一区域内义务教育阶段学校运转水平大致相当”[14]。这些规定的目的在于使城市里同一区域内的教师待遇、生均公用经费标准、学校办学水平大致处于同一水平，实为解决义务教育阶段择校问题的釜底抽薪的做法。这些具体做法主要是在农村地区将经费拨付到位，扫除基础设施的安全隐患，加强农村寄宿制学校建设，对农村中弱势群体的子女，如家庭贫困儿童、留守儿童等要予以照顾，确保农村教师待遇等；在城市地区，主要是“要在城镇化和城市建设规划中，统筹义务教育阶段学校用地和建设”，“要进一步扩大优质教育资源”。
当然，除以上所列具体目标之外，《通知》的政策目标具体为何还有更多的解读空间。