义务教育制度初步探索
义务教育对于中国而言是舶来品，但兴起原因和德国之历史处境有些类似。对外遭受西方列强铁蹄践踏，丧权辱国；对内政权岌岌可危，风雨飘摇。清政府为挽救自身存在的合法性，亦在教育领域有所动作。民国政府视教育为救亡图存、兴政立国之大计之一，进行了比较完善的制度设计。他们所兴之强迫教育种种措施影响力持续数十年，制度设计中有的原则至今依然在施行[1]。
1.清末时期引进义务教育
1840年鸦片战争使中国从封建社会逐渐沦为半殖民地半封建社会。这一历史变局迫使清政府打开国门看世界，无数先贤为救国保种经历了艰苦卓绝的探索。在教育领域，建立现代学校制度替代科举制成为清政府的自救措施。不过，清政府并没有施行具有强制性的义务教育，即使后来提出强迫教育，也只是力促学校教育普及。
（1）戊戌变法倡新式学校树办学新风
戊戌变法本是资产阶级君主立宪派掀起的政治改良运动，主张“远学德国，近学日本”。在教育领域，为了培养大批具有近现代科学素养的人才，君主立宪派主张废科举，倡新学，实行义务教育并力促普及。1895年，康有为联合各省在京举人签名的奏疏中指出：“……尝考泰西之所以富强，不在炮械军兵，而在穷理劝学。彼自七八岁人皆入学，有不学者责其父母，故乡塾甚多。”[2]梁启超在《教育政策私议》中指出：“然遍观各国小学，皆行义务教育（原文为学）。义务教育者何？凡及年者皆不可逃之谓也。故各国之兴小学，无不以国家之力干涉之，盖非若此则所谓义务者必不能普及也。”[3]1898年，光绪帝颁布了维新诏令，在兴办近现代学校方面做出了一系列探索。比如废科举的八股取士制度，改试时务策论；设立京师大学堂兼中央教育行政管理机关；命令各地官员将大小书院、空闲的民间祠庙改为高等、中等和小学堂等。虽然维新变法失败，但教育领域的做法却保留了下来，为后世兴办新式学校的历史潮流开了个头，初步奠定了我国近代教育的行政和学校制度[4]。
（2）义务教育观念得到官方确认
统治者意识到义务教育关涉到立国之基，并将其纳入政策体系。首先是受教育对象为初等小学堂适龄儿童，从统治阶级拓展到全体国民。梁启超在维新变法时介绍西方义务教育时说：“各国小学皆行义务教育。义务者：其一，则及年之子弟皆有不得不入学之义务也；其二，则团体之市民皆有不得不担任学费之义务也。”[5]可以说，他当时所倡导的人人都应受义务教育的观念迅速被官方认可。在受教育对象、入学年龄及修业年限方面，1902年颁布的《钦定小学堂章程》有相应规定，“儿童自六岁起受蒙学四年，十岁入寻常小学堂修业三年。俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此七年教育”[6]。1903年《奏定学堂章程》对义务教育的认识有了进一步深化：“外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育；除残疾、有事故外，不入学者罪其家长。中国创办伊始，各地官绅务当竭力劝勉……初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令凡小儿及就学之年不入学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本全在于此。”[7]在1906年到1907年预备立宪之际，清政府正式在各省施行强迫教育，以图通过普及的基础教育来实现宪政所需国民之资格。一方面要求各省广设学校（劝学所）提供基础教育之学位，另一方面要求“幼童七岁须令入学”，“幼童及岁，不令入学者，罪其父兄”[8]。因为入学年龄很小，长途跋涉上学多有不便，于是就近入学原则确立。“蒙学碍难设立寄宿舍，其办法宜设多所，散布各地，俾儿童得就近入学。”[9]清政府试图普及初等小学教育，因为“初等小学为养成国民道德之初基，开知识谋生计之根本”[10]。
义务教育免费政策“雷声大，雨点小”。受封建办学传统的影响，教育筹资一般都是自筹，清政府不会对教育进行大规模的投资。义务教育要在初等教育普及，这种依靠政府投资的筹资模式根本就是杯水车薪。清末政府根本没有多少钱来办义务教育，在设计义务教育成本分担之初就主张政府、社会、家庭共担。虽然办学经费极为紧张，但规定“所有官立学堂，五年之内暂不征收束脩。以后征收，寻常小学堂每月每人不得过银钱三角”[11]，强调“官设初等小学堂，永不令学生补贴学费，以便贫民，庶可期教育之广及”[12]。所需办学经费由地方政府府、厅、州、县之各城镇自行筹措，可公款设立，亦可捐款设立，一乡一校，不仿照外国施行强迫教育，以官绅劝勉为主[13]。此外，为预防办学乱收费，学部特颁布《京外各学堂征收学费章程》，规定“初等小学堂征收学费，每学生每月至多不得过银圆三角，并得体察地方情形暂时酌量免收”[14]。1906年批复的《奏定劝学所章程》中规定：“考查迎神赛会演戏之存款。绅富出资建学，为禀请地方官奖励。酌量各地情形，令学生交纳学费。”
改革教育行政管理机构。1906年清政府在中央设立学部，统辖全国教育事业。该部仿照外务部、商部、巡警部等新生组织机构，分曹隶事，建立近代教育行政管理科层制。学部的最高长官为尚书，副职有左右侍郎各一人；学部内分为五司，有总务司、专门司、普通司、实业司、会计司；司下又分设二至三科，科设员外郎和主事，办理科务。该部虽随清政府一起灭亡，但其在明确教育宗旨、建立学制体系、拟定教育政策、制定教育规章、推进教育事业方面所做的努力影响至今。在基础教育方面，除上文已经提及的内容外，首推《强迫教育章程》[15]，此外还出台了一些相关政策。比如，奏准《各项学堂招考限制章程》，体现“兴学宜因势利导，求学宜由浅入深”统筹教育之办法；服务“预备立宪，维新图治”执政需要，在奏报规划《预备立宪分年筹备事宜》中强调“普通教育、专门教育为国家根本之计，宪政切要之图”；因时、因地制宜，批准兴办各式学堂，通过改良私塾普及教育，尤重师范教育和女子教育等。地方教育行政管理部门根据学部奏请，裁撤各省学政，改设提学使司，统辖全省学务；在各厅、州、县建立劝学所，管辖本地学务；在村推举学董，负责就地筹集款项，推动了初等教育的普及。
除普及初等义务教育之外，清廷所做之事还有不少。1909年，清廷批准学部颁发《简易识字学塾章程》，要求各地举办简易识字学塾，免费进行扫盲教育，以弥补初等小学义务教育之不足。1911年，清廷在京召开全国教育会议，明确提出《试办义务教育章程案》等，规定义务教育为小学4年[16]。不过，清末政府风雨飘摇，虽试图改革，但无力阻挡革命浪潮，这些方针政策绝大多数沦为一纸空文。
2.民国时期义务教育发展
国民党占领大陆期间，国家积贫积弱，社会分裂动荡，民族内外交困。义务教育的发展体现出较强的历史惯性。尽管义务教育在历届政府的法律法规中有所强调（甚至在宪法中强调），但是缺少良好的外部实施条件，这些规定多数仅起到了“构想”的作用。
（1）孙中山为义务教育免费定调
孙中山目睹清末社会困厄的惨状，认为教育在培养人才方面具有奠基性作用，尤其是基础教育，故倡导在基础教育阶段施行免费教育。他曾在1890年的《致郑藻如书》中指出：“远观历代，横览九州，人才之盛衰，风俗之淳靡，实观教化。教之有道，则人才济济，风俗丕丕，而国以强；否则凡此。”[17]因此，他将教育作为政治的一部分加以看待，强调必须铲除封建教育残余，以教育平等为指导原则建立新的教育制度。他主张“平等、博爱、自由”，“凡为社会之人，无论贫贱，皆可入公共学校。不特不取学膳等费，即衣、书籍，公家任其费用”。他在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中，规定将“厉行教育普及”作为一个重要的“对内政策”。又在《地方自治开始实行法》中规定：“凡在自治州区域之少年男女，皆有受教育之权利。学费、书籍以及学童之衣食，当由公家供给。”
（2）国统区义务教育制度建设
1912年，中华民国成立。孙中山任命蔡元培为教育总长，并成立教育部。1912年7月10日至8月10日，蔡元培在南京主持召开了全国临时教育会议，并颁布了《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》。这是中国资产阶级首次以中央政府名义发布的教育文件。《普通教育暂行课程标准》具体规定了中小学设置科目、各科教学时数及教学计划等。这次会议提出了比较完整的教育改革方案，主要有确定国民教育宗旨，制定学制系统和新的课程标准[18]。
随后，民国政府建立学制、确定义务教育制度。1912年9月3日，临时政府教育部颁布了全国临时教育会议签订的“壬子癸丑学制”。此学制系列划分为三段四级。其中，初等教育段分为两级：初等小学校4年，视为义务教育，高等小学校3年。该学制明确规定“初等小学四年为义务教育”。1912年颁布的《小学校令》中规定：“小学校教育以留意儿童身心之发育，培养国民道德之基础，并授以生活所必需之知识技能为宗旨。”初等小学校的学习科目有：修身、国文、算术、手工、图画、唱歌、体操等7种，女子还加课缝纫一科；还规定不得对学生用体罚等[19]。“壬子癸丑学制”进一步贯彻了教育平等的原则，具有强烈的现代精神，起到了承上启下的作用，推动了民国初期学校教育的变革和发展。1921年10月，全国教育联合会发起新学制改革运动，提出“壬戌学制”，将延长义务教育的年限和规定入学年龄等方面的权限下放至地方政府。1922年，黎元洪以总统令颁布《学校系统改革案》，规定“义务教育年限暂定4年”。1923年在宪法的“教育专章草案”中又提出：“义务教育之学年，至少以6年为限……”[20]1928年5月，大学院在第一次全国教育会议制定了“戊辰学制”，规定儿童6岁入学，并将设立学校的权力下放至地方；在中央、省、县均设义务教育委员会，襄助教育行政机关计划及促进义务教育。1947年1月国民政府公布的《中华民国宪法》第160条规定：“6岁至12岁之学龄儿童一律接受基本教育”，等等。
1913年，国民党宪法会议制定的《中华民国天坛宪法（草案）》第19条明确规定“中华民国人依法律有受初等教育之义务”[21]，但是这个草案并没有来得及发挥它的真正作用，就被后来的袁世凯废除了。1915年2月，袁世凯政府以大总统令颁布了《特定教育纲要》，提出“实施义务教育。宜规划分年筹备办法，务使定期成功以谋教育之普及”。但与此同时，他还提出了试图恢复封建特权的双轨制教育，从而与义务教育的平等精神发生根本冲突。未及推行，袁世凯一命呜呼，军阀混战继续延续。他颁布的推行义务教育的规定也成为一纸空文。
国民政府试图义务教育免费。除孙中山先生提倡义务教育免费之外，在20世纪20年代至40年代，国民政府针对初等教育和义务教育方面颁布了一系列法令。如1923年的宪法“教育专章草案”中规定：“在义务教育年限内免纳学费……”1928年5月的《整理中国民国学校系统案》，决议厉行国民义务教育；1930年4月的《改进全国教育方案》中有《实施义务教育办法大纲》和《短期义务教育实施办法》；1935年颁布《全国义务教育委员会组织规程》，通过《实施义务教育暂行办法大纲》等；1937年7月颁布的《学龄儿童强迫入学暂行办法》确立劝告、榜示姓名、罚锾、征工等制裁措施；1940年3月公布《国民教育实施纲领》；1944年3月公布《国民学校法》；1946年1月公布《全国实施国民教育第二次五年计划》；1947年《中华民国宪法》规定“学龄儿童……免纳学费”等[22]。在义务教育阶段建立公费制度需建立教育计划，使物资与人事能够密切配合才得以施行。但因当时世事混乱，社会动荡，仅有极少数地方政府做得比较好。
民国兴办公立初等学校时在教育经费制度设计上沿用清政府的做法，由地方政府自行筹资兴办，“城镇、乡立小学校之经费，由城镇、乡或学校联合担任之”[23]。1913年，民国教育部颁布《中华民国政府教育部拟定强迫教育办法》，意图通过普及教育维护和巩固共和政体。但一直到1945年国民政府才颁布《国民政府强迫入学条例》，其间虽提出义务教育，但最终回归强迫教育，其中缘由值得思考。1915年，义务教育就正式出现在政府官文[24]中，强调政府首先应做到“学龄儿童人人有就学之地，然后再行颁布强迫条例”，试图通过义务教育普及国民教育。1920年，国民政府颁布《中华人民教育部订定分期筹办义务教育年限》通知，订出日程规划，欲在八年之内实现全民都受国民教育的愿望。国民政府采取了非常灵活的普及教育措施，一方面督促地方兴办公立小学，厉行正规义务教育；另一方面灵活处理其他类型的补习教育，学习量按学时计算，实行短期义务教育。在1932年的《国民政府第一期实施义务教育办法大纲》中对义务教育所需经费进行了较好的制度设计，直接推行以省为主的经费分担机制，县市可以向省政府申请补助经费，“县市长及公安局长均有协助实施义务教育之责任”[25]。至1936年公布的《中华民国宪法草案》中，确立了教育机会平等原则，学龄儿童上学和补习教育都不收学费，教育经费由政府筹集，最低限度“在中央为其预算总额之百分之十五，在省区及县市为其预算总额百分之三十，其以法律独立之教育基金，并予以保障”[26]。在宪法中列出条款规定和保障教育经费，可见政府重视程度之高。
（3）苏区义务教育初步发展
苏区义务教育的落实原则是免费、义务和普及。
1927年，我党建立革命政权。我党在初步建立红色政权时，就曾大力推行义务教育免费政策。在“一苏大会”通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中明确规定：“中国苏维埃政权以保证工农劳苦民众有受教育的权利为目的。在进行国内革命战争所能做到的范围内，应开始实行完全免费的普及教育。”[27]苏区实施五年制义务教育，义务教育学校有劳动小学、列宁小学、红色小学；1934年2月统一改为列宁小学。学制实行三二分段，前三年为初级列宁小学，后两年为高级列宁小学。办学类型分全日制和半日制两种。其教育原则是教育和政治斗争相联系，教育与生产劳动相联系，发展儿童的创造性。
1930年8月，闽西苏维埃政府又明确规定：“凡六岁至十一岁的儿童，有必须受小学教育的权利和义务。”不但如此，在中央根据地苏维埃政权的教育事业建设过程中，苏区的社会成员在更大范围内享有了平等权利，包括平等的受教育权。其不仅涵盖了义务教育阶段的适龄儿童，而且突出了男女性别平等。1931年中华苏维埃第一届全国代表大会发表的《宣言》中明确宣布：“不论男子和女子，在社会、经济、政治和教育上，完全享有同等权利和义务。一切工农劳苦群众及其子弟，有享有国家免费教育之权，教育事业之权归苏维埃掌管。”[28]《苏维埃学校建设决议案》规定：“一切儿童自满七岁至十三岁，施以免费的强迫教育。”[29]除制定一系列政策文件外，苏区政府从1931年到1933年两年间，在中央人民委员会的39次常委会中，专门或作为一项议程研究教育工作的就有20次之多。在极端困难的情况下，苏维埃政府尽可能保证与增加教育事业的经费，教育经费支出占财政的20%～30%，给予教师、学校一系列优待和奖励政策[30]。
1939年1月，陕甘宁边区参议会首届会议通过了《抗战时期施政纲领》，正式规定“实行普及免费的儿童教育”。1940年3月29日，陕甘宁边区政府又公布了《实施普及义务教育暂行条例》，规定七岁至十三岁儿童，不分性别、成分，“均应一律就学，读毕小学课程”。该《条例》还规定：“应入学之儿童，家长不送其入学者，应先向家长进行说服教育。经说服无效者，得由当地政府强制执行之。”[31]1941年和1942年分别颁布了《小学贫寒儿童随学办法》和《贫苦学生补助课本的决定》。为了让更多的孩子接受教育，1942年12月，陕甘宁边区政府更明确提出：“义务教育就是每个国民所必须接受的最基本的教育，一方面每个人都有受这种教育的义务；另一方面，国家有使每个人能受到这种教育的义务。”边区政府还规定：“义务教育年限暂定为初级小学三年。”1944年4月，陕甘宁边区政府颁布《关于提倡研究范例及试行民办小学的指示信》，号召群众自己办学[32]。这极大地调动了群众办学的积极性，使抗日根据地的小学教育得到了迅速的发展。
不过，在义务教育功能设计（教育目标）方面，我党与国民政府不同。国民政府所办“义务教育既是精英教育的基础，也是国民素质、生计教育的基础”[33]。苏区政府有所不同：对外军事斗争居于首位，可多数指战员是文盲，对内社会治理极为重要，可多数干部是文盲[34]。所以，当时强调义务教育以培养干部为核心任务，培养目标是“训练参加苏维埃革命斗争新后代，并在苏维埃革命斗争中训练将来共产主义的建设者”[35]。在革命战争期间，这种强调实用的教育倾向既有助于高效地培养急需的人才，也有助于形成精诚团结的合作氛围，为扭转敌强我弱的斗争态势起着强大的支撑作用。此政策对我党后来制定教育政策影响很大。