义务教育演变为公益事业
不可否认，义务教育会为参与各方带来利益，否则义务教育就不会普及。古人有言：“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。”[50]公益是义务教育得以践行的根本原因。所谓公益，是指公共利益。在此，我们认为辨明公共利益的内涵对理解义务教育的社会作用尤为重要。简言之，公共利益是个人利益的集合。但是，现今社会日益复杂的利益纠葛让公共利益越来越不能予以简单的解释了。
1.公益的形式判断标准
德国学者对“公共”进行研究之后提出了地域基础论、某圈子之人论和不确定多数人论三种观点[51]。地域基础论的代表人物是罗厚德。他认为公益是“相对空间内关系人数的大多数人”的利益，这个空间以“地域”为基础，多以行政区域为单位。在这一区域内，少数人的利益必须屈服于大多数人的“平均利益”之下。某圈子之人论对公共所作出的判断标准为：凡具有非隔离性（不具有排他性，或具有开放性）且成员在数量上占据多数的群体的利益为公共利益。所谓某圈子之人，是指由一范围狭窄的团体（如家庭、家族、某特定组织或特定机关之雇员等）。这种观点以受益人的多寡作为判断公益的基础。不确定多数人论的代表人物是纽曼。他认为公益是一个不确定多数人的利益，只要受益人是大多数（“不确定数目”）即属公益。
2.公益的内容判断标准
公益是利益的一种。所谓利益，是指某个特定的客体对主体存在具有的意义或价值。霍尔巴赫认为，“利益就是每个人看作是对自己的幸福所不可少的东西”[52]。由此，我们判断利益具有主客观两种表现形式，即已然的客观事实和潜在的主观倾向。利益主体有个体和群体之分。爱尔维修把利益分为三类：个人利益、小集团利益和公共利益[53]。不同的利益主体之间存在着不同的利益关系。从根本上说，利益包括利益自我实现要求与社会实现途径之间的矛盾、利益形式的主观性和利益内容的客观性之间的矛盾、利益的目标性与手段性之间的矛盾、利益的具体有限性和利益发展无限性之间的矛盾。我们必然面临如何建立、调整和维持利益分配秩序的问题。随着不同利益的分化组合，统治阶级为了调整阶级之间的利益关系，实现个体、群体以及公共利益之间的平衡，必然会建立一套依靠国家强权（公共权力）推行的社会规范。从广义上讲，这些规范就是公共政策。所以，公共政策的实质是对社会资源的分配和利益关系的调整。
3.义务教育是公益事业
按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条的规定，所谓公益事业是指以非营利为本质特征的公共事务，其目的是通过提供非营利性的公共服务实现公共利益。由于利益作为一个关系观念，是主体对客体之于自身需要是否满足的一种价值判断。因主体和需求的不同会造成利益外延的不确定性。公共则更是难以界定，本研究认为是单个自然人的某种行为之于其他自然人无法回避的时空领域。公共利益就是自然人在一定时空之内的行为对其他自然人所造成的客观的利他影响。很显然，如果没有主体之间的利益冲突就没有公共利益之争，所以认为“公共利益是发生冲突的合法需求中需要由公共权力来维护的、具有压倒性正义优势的一方需求”[54]是具有很强的实践意义的。代表公共权力的是政府，而政府本身就是公共组织，所以政府任何行为都是对公共利益的调整。
但是，国家从来不是慈善组织，而是集团利益的较量场所。韦伯和马克思都倾向于把国家视为以强权为特征的暴力机构[55]，不管是维持社会生活秩序还是干涉生产活动，其主要精力是维护自身统治的合法性。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，实行社会主义制度。因此，所谓通过维护公共利益即是在将公共利益作为工具来实现工农阶级的阶级利益，进而维护我党统治的合法性。《教育法》第八条规定教育活动必须符合国家和社会的公共利益；《民办教育促进法》第三条规定“民办教育事业属于公益性事业”；新《义务教育法》在对义务教育下定义时也明确规定义务教育是公益事业。因此，义务教育是以维护工农阶级子弟为主的适龄学生受教育权的一种制度性安排。
4.免费义务教育下的利益格局
免费是统治集团与被统治集团之间为义务教育强制性制度变迁妥协的产物。统治集团期望通过免费提高统治机器的效率，被统治集团希望通过免费减少自身负担的教育成本来增加收益。免费实在是因为统治集团出于对政权的生存竞争需要，对内提升自身统治形象，增强自身合法性的一种方式。教廷和德国通过免费面向底层人民普及基础教育，就等于在给底层人民提供向上的社会流动机会的同时还承担了运行这种流动政策体制的成本，义务教育体制在免费政策的刺激下高效建立也算实现了政策目标。也可以说，义务教育乃统治集团实行的强制性制度变迁，因为是面向绝大多数被统治集团，所以才具备了普及的必要。然而，普及对于义务教育来讲，只是在受教育对象拓展为全体公民时才是必要条件；免费政策的实行则使义务教育普及成为可能，从而使全体公民都成为受教育者。如果没有免费政策，义务教育仍然会有普及的一天，只是需要公民在尝到统治阶级所设计的体制分配机制下的甜头后才逐渐变为诱发性制度变迁。然而，德国以邦国国王们为代表的统治集团为巩固自身统治，排挤其他政治势力，发展经济而施行了义务教育免费政策。至于现代社会，接受义务教育被视为人权的一部分。政府分享人民的教育权是以承担相应的学位供给为前提条件的。
义务教育发展至今，其义务主体已经拓展到家长、政府、社会其他组织，所享受权利的主体是义务教育阶段的适龄儿童。我们必须明确家长的教育权对于政府和社会其他组织的优先性。目前，家长行使教育权的自由还没有得到有效保障。从法理上讲，家长教育权的行使具有公益性，国家对家长教育权的干预必须基于保障公益的前提。在国家与家长的关系中，国家对家长的义务规定明确，而且在教育的相关法律中规定了适龄儿童接受义务教育的权利被家长侵害时，国家将追究家长责任，对适龄儿童施与救济的条件和途径。但是，国家没有提供相对满意的义务教育服务时，家长则缺少相应的维权途径和法律救济途径。与其说法律在保证国家对适龄儿童接受义务教育时维护的是适龄儿童利益，还不如说其维护的是国家利益。如何防止国家不作为或滥用、侵害适龄儿童的受教育权、家长的教育权是更为急迫的问题。从消极的一面来说，国家应当对家长行使教育权施加最少的干预，只有在适龄儿童的受教育权受到损害或家长行使教育权对其他主体的教育利益造成事实上的妨碍时才对其施加干预。当家长无法为子女提供比较满意的教育条件时，国家出面兴办公共教育体系，实施义务教育在一定程度上是对家长的教育权的保障。如果没有国家提供的义务教育，很多适龄儿童将无法接受到适应现代生活条件所需的知识、文化，其日后参与社会生活的能力和机会都会受到威胁。为了防止这种困境出现，家长和适龄儿童都需要参与到义务教育中去。但这并非否定家长的教育权利，而是作为补救措施出现的。
【注释】
[1]比如就近入学、捐资助学等原则。
[2]舒新城.中国近代教育史资料（下册）［M］.北京：人民教育出版社，1961：918.
[3]舒新城.中国近代教育史资料（下册）［M］.北京：人民教育出版社，1961：950.
[4]李晓燕.教育法学［M］.北京：高等教育出版社，2006：127.
[5]舒新城.中国近代教育史资料（下册）［M］.北京：人民教育出版社，1961：950.
[6]陈鹏，林玲.中国义务教育法制百年历程之反思［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2007（02）：93－98.
[7]陈鹏，林玲.中国义务教育法制百年历程之反思［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2007（02）：93－98.
[8]清政府学部咨行各省强迫教育章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：542.
[9]清政府钦定蒙学堂章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：537.
[10]清政府学部奏酌拟变通初等小学章程折［A］//熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究.武汉：华中师范大学出版社，1998：8.
[11]清政府钦定小学堂章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：535.
[12]清政府钦定小学堂章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：535.
[13]清政府奏定初等小学堂章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：539.
[14]清政府奏定初等小学堂章程［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：539.
[15]《强迫教育章程》的内容为：“一、广设劝学所；二、各省城须设蒙学一百处，学额以五千名为率；三、各省州县须设蒙学四十处，学额以二千名为率；四、各村须设蒙学一处，学额以四十名为率，如零星小数，合数村为一处亦可；五、幼童至七岁须令入学；六、凡有绅董热心提倡多设学堂者，分别给奖；七、幼童及岁，不令入学者，罪其父兄；八、以学堂之多寡，喧劝学员之功过；九、各府厅州县长官不认真督率办理，徒以敷衍了事者，查实议处；十、各学设定后，每二年由提学使考验一次。”吴德刚.中国义务教育研究［M］.北京：教育科学出版社，2011：24.
[16]李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践［M］.武汉：华中师范大学出版社，2010：31.
[17]中国社科院近代史所，等.孙中山全集（第一卷）［M］.北京：中华书局，1985：2.
[18]毛礼锐，沈灌群.中国教育通史［M］.济南：山东教育出版社，1987：349.
[19]王献玲.中国教育史［M］.郑州：郑州大学出版社，2011：257.
[20]李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践［M］.武汉：华中师范大学出版社，2010：32.
[21]温辉.受教育权入宪研究［M］.北京：北京大学出版社，2003：64.
[22]李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践［M］.武汉：华中师范大学出版社，2010：32.
[23]中华民国政府教育部公布小学校令［A］//中华民国史档案资料汇编（第三辑）.南京：江苏古籍出版社，1991：446.
[24]中华民国教育部拟具义务教育施行程序呈请核示施行并批令（第33号）［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：556.
[25]国民政府第一期实施义务教育办法大纲（教育部第467号训令）［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：566.
[26]中华民国宪法草案［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：565.
[27]中华苏维埃共和国法律文件选编［Z］.南京：江苏人民出版社，1984：8.
[28]张挚，曾维才，等.苏区教育星火燎原红土地［N］.中国教育报，2011－5－24（第1版）.
[29]苏维埃学校建设决议案［J］.江西教育，1981（09）：45－46.
[30]1934年，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布了《小学教员优待条例》。《条例》规定：小学教员与苏维埃政府工作人员同等享受代耕，其生活费、减纳土地税、医疗等都与苏维埃政府工作人员一样。对工作成绩显著的教员和学校实行奖励，乡苏维埃要发动群众帮助教员家属工作。中央教育人民委员部还颁布了《红色教员联合会暂行章程》，进一步表明党和苏维埃政府对教师的关心、支持与尊重。张挚，曾维才，等.苏区教育星火燎原红土地［N］.中国教育报，2011－5－24（第1版）.
[31]吴德刚.革命根据地义务教育举要［A］//纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集（11）——中国革命根据地教育史研究，2009：672－674.
[32]吴德刚.促进教育公平成为国家基本教育政策的重大意义［N］.中国教育报，2010－12－13（第3版）.
[33]熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究［M］.武汉：华中师范大学出版社，1998：9.
[34]“乡苏政府主席不能看公文、书报、信件，乡苏政权就要落在秘书之手；一般群众不能看标语、传单、布告，不能理解党的方针政策，就不能很好地完成政府布置的各项工作任务；红军指挥员和战斗员不识字，就必然影响到部队的训练，影响政治水平和战斗力的提高。”张挚，曾维才，等.苏区教育星火燎原红土地［N］.中国教育报，2011－5－24（第1版）.
[35]张挚，曾维才，等.苏区教育星火燎原红土地［N］.中国教育报，2011－5－24（第1版）.
[36]政务院关于改革学制的决定［A］//义务教育法规文献汇编.北京：中国社会出版社，1998：3.
[37]《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》（中发〔1980〕84号）。
[38]《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日，第一章第十九条。
[39]［德］莱辛（G.E.Lessing）.论人类的教育——莱辛政治哲学文选［M］.朱雁冰，译.北京：华夏出版社，2008：102.
[40]温辉.受教育权入宪研究［M］.北京：北京大学出版社，2003：1.
[41]卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，2003：108.
[42]李晓燕.教育法学［M］.北京：高等教育出版社，2006：329.
[43]2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正。
[44]《教育法》第四十九条 未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导。
[45]《中华人民共和国义务教育法》2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订。
[46]2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正。
[47]《中华人民共和国教育法》，1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过。
[48]［法］米歇尔.福柯.规训与惩罚［M］.刘北成，杨远婴，译.北京：生活.读书.新知三联书店，1999：193.
[49]《中华人民共和国义务教育法》，2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订。
[50]《管子.禁藏》。
[51]吴高盛.公共利益的界定与法律规制研究［M］.北京：中国民主法制出版社，2009：21.
[52]［法］霍尔巴赫.自然的体系（上卷）［M］.管士滨，译.北京：商务印书馆，1964：271.
[53]北京大学哲学系.十八世纪法国哲学［M］.北京：商务印书馆，1963：520－521.
[54]刘太刚.公共利益法治论——基于需求溢出理论的分析［J］.法学家，2011（06）：1－14，174.
[55]韦伯认为，国家是“以暴力维持对一定领土及其居民的有序支配”的政治共同体（马克思.韦伯.经济与社会（第二卷上册）［M］.阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010：1036），“它（国家——作者注）被视为物理暴力的全部正当性来源”（马克思.韦伯.经济与社会（第二卷上册）［M］.阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010：1044）。马克思主义政治学说认为，国家是暴力机器，是一个阶级用来镇压另一个阶级的有组织形式的暴力。