义务教育收费原因分析
义务教育学位供给不足是我国长期以来教育领域存在的主要问题。在政府财力有限、财权事权不对等和财政开支有所倾斜的情况下，“人民教育人民办”是一种无奈的选择。
1.穷国办大教育
改革开放开始时，中国约有10亿人，是世界上人口最多的国家；同时，中国长期以来文化落后，人才匮乏的状态并未改变，社会发展对受教育水平的提高需求迫切。但是，当时的教育基础极为薄弱，而财政也根本无力支撑如此大规模的学校教育。“以占世界1%的教育经费承担了世界23%的受教育人口，导致了诸多矛盾，如受教育人口日益增多与教育资源短缺的矛盾，群众日益增长的教育需求与家庭支付能力有限的矛盾，进而使教育陷入欲扩大规模而又无力扩大、欲满足群众教育需求而又不能加重群众教育负担的状态。”[1]一方面需求极为迫切，另一方面供给严重不足，怎么办？中央政府决定从初等教育入手，先普及小学教育，通过政策允许的方式将兴学的权力下放到基层，充分发挥群众自治组织的办学能动性。政府还积极搭建教育促进社会阶层流动的渠道，将达到一定程度的受教育者纳入“干部体系”，给予优厚的政治和经济待遇。“抓两头，带中间”，这种做法唤醒了民众延续上千年的“学而优则仕”的传统观念。“村村办小学，公社办中学”，因陋就简，掀起了浩浩荡荡的办学热潮。不过，那时候追求的是“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌板凳”，以便教学工作能正常开展。
建立完整统一的学制是当时政府教育事业工作的燃眉之急。办教育，首先要有学制。但是，当时中国的学制比较混乱，既有五四制，也有六三制。普及教育需统一学制。1980年中共中央、国务院颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》中明确指出小学教育是整个教育的基础，“中小学学制，准备逐步改为十二年制”，“教育部应尽快提出学制改革方案，确定统一的基本学制”。
中央对不同地区的基础教育发展分类对待。中国地域广阔且差异极大。中央强调分类对待，差别要求：“根据各地区经济、文化基础和其他条件的不同，由各省、自治区、直辖市进行分区规划，提出不同要求。”[2]在实施义务教育的步骤和普及程度时，全国分为三个地区，第一类地区是经济、文化比较发达的地区，要求在1990年左右基本实现九年制义务教育。第二类地区是经济、文化中等发展程度的地区，要求在1990年左右普及初等义务教育，在1995年左右实现九年制义务教育。第三类地区是经济、文化不发达的地区，争取在2000年大体实现普及初等义务教育[3]。大体上，中央政府要求经济比较发达、教育基础较好的地区尽快普及义务教育；其他地区的普及教育可以适当延长年限，最贫困的地区由国家包下来，实行免费教育。
为了满足经济建设的需求，政府建立重点学校体系。新中国成立以来，我国一直实行“重点学校”制度，在教育经费、行政、人事等方面对重点学校予以政策倾斜，建立起国家级、部委级、省市级、地市级、县区级等不同层级的重点学校。1949年以后，计划经济体制下的中国提出用有限的教育资源重点办好若干所中小学，培养社会精英。1953年，国务院发布了《关于整顿和改进小学教育的指示》，要求“今后应首先着重办好城市小学、工矿区小学、乡村完全小学和中心小学”。同年教育部又确定了194所全国重点中学，约占当时全国中学总数的4.4%。教育部于1978年颁布《关于办好一批重点中小学试行方案》，要求在大中城市的市和区县两级举办重点学校，择优录取新生，并对重点校的教育经费、师资条件等大力支持[4]。采取这一措施的目的，许多领导人都说明过。周恩来曾在二届全国人大一次会议上说：“在各级全日制学校中，应该把提高教学质量作为一个经常的基本任务，而且首先集中较大力量办好一批重点学校，以使国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化事业的提高。抓住重点，带动一般，是符合教育事业发展规律的。”[5]邓小平提出，“办教育要两条腿走路，既要注意普及，又要注意提高。要办好重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学”[6]，“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设，尽快提高它们的教学水平和教学质量”[7]。领导人的意见迅速通过政府颁布的具有法律效力的文件予以确认和落实。1978年1月，经国务院批准，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学的试行方案》；1980年10月，教育部颁发《关于分期分批办好重点中学的决定》；1983年8月，教育部在《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》中，重申了办好重点中学的必要性。1953年，全国确定的重点中学共194所，占全国中学的4.4%。其具体分布是：北京20所，江苏14所，天津、上海、四川、安徽、福建各10所，其他各省、自治区分别为1～9所[8]。至1963年9月，全国27个省、市、自治区确定的重点中学共487所，占公办中学总数的3.1%；重点小学共3 071所，占公办小学总数的7%[9]。1995年，国家教委发出的《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》提出“于1997年前后，分三批评估验收1000所左右示范性高中，并予以公布”[10]。中央领导人提出这一重点学校制度建设的意见是从宏观的大局看待人才培养的，但在微观上为地方的优势阶层，比如国家和社会管理人员、经理人员、部分专业技术人员、部分个体户安排自己的子女接受高质量的基础教育提供了政策便利。“各取所需”，这一政策的执行是高效率的和长期的。
建立重点学校体系，一方面在客观上起到了创造经验、典型示范和以点带面的作用，另一方面也确定了追求效率的非均衡发展策略。在这一系列政策的引导下，“重点学校”取得了新时期竞争的首发优势，为我国教育的发展作出了重要贡献。但与此同时，也为随后而来的高额“赞助费”、“择校费”等市场化的择校行为埋下了伏笔。
2.地方办基础教育
在新中国成立以后，发展基础教育的任务一直归属地方政府。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。为什么交给地方？很大程度是源于农村中小学承担的教育任务太重而中央财政无力担负。“据1985年统计，县以下（含县）农村小学在校学生约占全国小学生总数的92%，中学在校生约占全国中学生总数的82%。同时，由于受经济发展水平的制约，目前我国农村基础教育与城市相比还很落后。”[11]在当时广大农村并未受市场经济主导的条件下，人口流动量极小，基础教育被认为是地方事业，“担负着为地方培养和输送劳动后辈力量的重要任务”[12]。
中央政府对地方的教育领导管理体制有过指导。在财政方面实行省级和县级两级财政和转移支付制度。其要求各省、自治区、直辖市党委和政府对辖区内普通教育的发展和年度计划、事业经费、基建投资、人员编制等统筹安排，组织实施。“今后普通教育要由省、自治区、直辖市带帽下达到县，专款专用，严禁挪用。”[13]实际上，如果加上中央一级财政的支持，当初设想的教育财政级数为“中央—省—县”三级财政。为了加强领导，中央要求“省、地、县党委和政府主要负责人要亲自关心教育工作”，切实承担起对基础教育的举办责任。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求在管理体制方面要简政放权，把发展基础教育的责任交给地方。“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”[14]为了保障义务教育经费持续且稳定地增长，经费的保障措施由“两个增长”变为“三个增长”，即“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长”变为“保证义务教育的财政拨款增长，高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长”。此外，还要求地方教育经费优先考虑义务教育，将一定比例的地方机动财力用于义务教育，乡镇的财政收入主要用于义务教育，各地征收的教育事业附加费主要用于义务教育，倡导社会各界捐资助学。中央财政对经济困难地区给予补助，主要是基建投资和事业费[15]。
义务教育筹资政策留缺口。从1980年教育财政的设计来看，基础教育下放到地方实际上是“省级统筹，以县为主”的两级财政，中央一级财政对落后地区给予扶持。但是，在实际操作过程中，三级财政遭遇了五级政府的尴尬。三级财政要求县级政府统筹县域内的基础教育发展，但办学权直接下放到了村和街道。如果将民众自治组织村委会和居委会视为一级财政的话，实际上三级财政的设想面临的是“中央—省—地市—区县—乡镇—居委会村委会”六级。事实上，允许义务教育阶段学校收取杂费在筹资的管理上还增加了学校一级。换言之，有财权的只有三级，而实际上在做事和收钱花钱的却有七级。由于管理的混乱，教育财政的收支缺少有效监控。这种权责极不统一且混乱的情况为后来理顺义务教育公共财政的收支埋下了隐患，比如乱收费、乱摊派、乱集资等。这些隐患在市场经济体制大体建立和1994年分税制改革之后纷纷爆发。此前按照财权事权的分配是沿着“发包制”的思路处理的[16]。但是，分税制改革之后，中央政府从地方原有收入的增量中拿走了大部分[17]，财力大大增强。省级政府依葫芦画瓢，加大对地市一级的财政占有比例；地市则加大对县级财政的占有比例；县级财政则取走乡镇的财政收入，越往下越穷。最终出现了中央财政能力大增，省级财政平稳，地市趋弱，县乡只能举债保运转的局面。
这种情况在中西部以农业为主的区县问题尤为严重。“1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次‘普查’，结果也表明全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就‘吃’完了2003年的财政预算。2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇看，有各种债务的乡镇占82%，有的县（市、区）乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。而据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。”[18]