义务教育成本分担模式探讨
义务教育收费与免费，归根到底是义务教育成本分担模式的问题。“义务教育是公益事业”的观念是政府由无限政府向有限政府、管理型政府向服务型政府转型过程中“公共”被人们所认识和理解的产物。特别是二战前后西方福利国家的兴起，人们渴望国家能更多地提供社会公共服务；紧接着在20世纪60年代，公共产品理论兴起，强调公共服务的共享性、统一性和均等性。这有助于反思我国义务教育成本分担模式。
1.义务教育是公共产品吗
（1）公共产品
公共产品（Public Goods）是由美国经济学家萨米尔森（Paul A.Samuelson）等人提出的与私人产品（Private Goods）相对应的一种产品。公共产品之所以产生，是因为有些种类的产品会使消费后的收益社会化，即全体社会成员都会享受这种产品带来的好处。在以市场供给为资源配置方式的情况下，这类产品由于生产成本很高，或者利润率太低，或者排他成本很高，以营利为目的的私人部门不愿意提供；只能由私人部门之外的部门提供，比如政府和非营利性组织。和私人产品比较，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性三大特征。换言之，公共产品“为全社会消费，利益为社会共同享有，不具排他性，即某人消费该种产品并不妨碍其他人对该种产品的消费”[19]。受益的非排他性是公共产品的本质特征。而私人产品则是在消费时具有竞争性，排他成本很低，效益为个体所独自享有，能够在市场机制下取得有效配置的产品。在实际生活中，介于私人产品和公共产品之间的是准公共产品，又称混合产品、拥挤性的公共产品、半公共产品。这类产品具有很强的外部效益，效益为全社会所享有，但由于生产成本高，或利润率太低，或排他成本低的原因，只能通过社会不同部门的合作实现供给。不管是哪类产品，都以实物和服务两种形态存在。
公共产品理论是经济学家们对产品性质的理想分类进行的抽象描述，只能看见生产者和消费者的抽象存在，而不能体现更深层次社会互动的形式，不是对现实世界的真实描述。人们理所当然地认为最重要的公共产品投资主体是政府，而政府本身就是一个政治学术语，因此我们有必要从政治学的角度考察公共产品在利益协调过程中的作用，考察不同性质的国家满足公众需求时提供公共产品的不同实现路径。
国家从来不是慈善组织。其主要精力是维护自身统治的合法性，不管是维持社会生活秩序还是干涉生产活动。西方讨论公共产品是建立在以宪政为基础的资本主义国家中的市民社会上的。市民社会有着清晰的私人领域和公共领域的界限。人们通过在后者中讨论如何调整公共关系来实现公共利益的问题，形成公众舆论。哈贝马斯认为公共领域是指从市民社会产生的社会与政府之间的公共空间，具有鲜明的政治批判功能，其产生的公共舆论是政治系统合法性的渊源。公民是通过批判性公共领域产生的公众舆论来迫使政府对公共产品进行投资。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是宪法确立的议行合一的人民代表大会制度。议行合一的特征是要求人们实现自身利益必须参与到国家为管理各种事务搭建的体制内部去。可以说，我国的公共领域是一个管理型公共领域，坚持民主集中制，强调行动比空谈更有力量。
（2）义务教育是准公共产品
所谓准公共产品，又称私人产品和公共产品的混合产品。我们知道，公共产品具有共享性、统一性和均等性，生产和消费不能分开。实际上，谈论公共产品必须有前置的集体概念，即公共产品是针对某一特殊的集体而言的。“公共产品意味着资源的集体运用，它的成本要由集体中的成员共同承担，它的收益也要由集体中的成员共同分享。”[20]因此，对于集体成员之外的主体而言，集体内部的公共产品变成了私人产品，想要获得服务就得付出成本。我们知道，义务教育具有很强的正外部性，即义务教育为个人实现利益时也为社会带来好处，而且无法排查那些没有为义务教育付费的人享受义务教育培养的受教育者在社会活动中为他人带来的福利。但是，接受教育的机会的分配过程中的排他成本却比较低，可以被分割成一个一个的学位供给形式。由于学位供给数量是有限的，而且我国义务教育制度在设计之初就被定位为地方政府提供的地方性服务，所以让外来人口子女与当地人口子女接受同等条件的义务教育，对当地人而言很明显是不公平的。如果要求接受义务教育的人数超出学位供给的数量，则会使义务教育这一公益事业产生拥挤效应。所谓义务教育供求中的拥挤效应，是指在学位供给大于需求的时候，增加的受教育者数量不会使举办义务教育的成本上升，即边际成本为0；但是需求一旦大于供给，多增加学位会使当地政府付出更多的成本，使当地政府具有了排他的意愿。事实上，地区之间、城乡之间正是通过户籍制度来实现低成本排他的。所以，我们可以认为在现行体制下，义务教育因其公益性被定位为准公共产品，是地方性的公共产品。尽管这种地方性的公共产品在全国范围，乃至世界范围内具有溢出效应，义务教育要成为全国性的公共产品需要有更大的集体来承担它的办学成本。
（3）全国性的义务教育政策是公共产品
义务教育政策调整义务教育主体间的关系，而这种关系是公共关系，具有很强的正外部效应，对提高全国人民的文化素质具有重要意义，进而对稳定社会秩序，促进社会经济发展，改善社会成员的生活方式具有基础性的作用。所以，有关义务教育的政策均是公共政策。所谓公共政策，是指“国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式以及采取的一般步骤和具体措施”[21]。狭义上的政策指的就是公共政策，而广义上的政策则是指“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”[22]。刘复兴就认为教育政策是公共政策的一部分，是由“政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策”[23]。然而，有学者认为政策主体并不局限于国家、政党。詹姆斯.安德森（James E.Anderson）认为，政策主体可以分为官方主体和非官方主体，官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民[24]。根据我国的政策制定过程的实际情况，我们认为政党、国家在符号意义上赋予了政策以法律效力，但本质上仍是各方利益相关者博弈的结果。我们可以认为政策的决策主体是国家、政府，而在政策制定和执行的过程中，利益相关者仍然能通过各种方式对政策结果施加影响，所以官方主体和非官方主体都是政策主体。
义务教育在《宪法》中有明确规定，“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”；在《宪法》之下，还有《教育法》、《义务教育法》等在全国范围内有效的法律。教育法律调整的是教育活动中主体间的法律关系。教育方针则是“国家和政党在一定历史阶段提出的教育工作发展的总方向，是教育基本政策的总概括”[25]。二者都可以被认为是广义上的教育政策。教育政策包含教育法律法规、教育方针。本书认为，凡涉及调整教育活动中主体间利益关系的政策都是广义上的教育政策；狭义上的教育政策则是专门指行政机关为调整教育主体间的利益关系而制定的具有法律效力的文件。孙绵涛在对教育政策的主体、客体、表征和发生作用的方式进行分析后认为，“教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定时期，为了实现一定的教育目标和任务而平衡各方利益、协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”[26]。可见，孙绵涛也认为政策的外延是涵盖教育法律和教育方针的。以上是从静态上观察的结论。如果从动态上考察，教育政策则还应包括政策文本在执行过程中不同利益相关者围绕政策文本调整利益关系，为争取各自自身利益而展开的活动。教育政策本质上调整的是不同社会群体之间的教育利益关系，属于公共政策的有机组成部分。其实质是面向全社会对教育价值进行分配的行为，其结果具有权威性[27]。
2.义务教育的供给模式
将义务教育视为公益事业并不意味着无利可图。通常，义务教育可以分为政府供给模式、市场供给模式和第三部门供给模式三种。在义务教育普及的过程中，我们可以清晰地观察到“政府办学为主，多元办学为辅”的学位供给格局。即使义务教育免收学杂费，在城市中农民工子弟学校，民办小学、初中仍然存在收取学杂费的情况。我国的义务教育经费来源主要包括国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐集资办学经费、学杂费和其他教育经费。
（1）政府供给模式
在中国，政府是一个集合概念，由上而下可以分为中央政府、省级政府、地市级政府、区县政府和乡镇政府五级。当前政府举办义务教育是“分级管理，以县为主”的体制，政府层级已经由乡镇一级上升为区县一级。我们说，哪一级政府办学就花哪一级政府的钱。从总体来讲，我国的义务教育主要是由县级政府举办的。由政府举办义务教育必然要花费公共财政，在义务教育成本分担方面，中央和地方所占比例极不对称。1993年分税制改革后，我国中央和地方的财政收入呈现中央比重略高于地方的格局；此后，二者相差极大值约为10%（见图2.1）。与此同时，中央的财政支出比重一路走低，从1980年前后的50%左右一直降到2010年的20%以下；与之对应，地方财政支出比重则从50%左右缓慢上升至80%以上（见图2.1）。中央和地方的收支比重产生了背离，出现财权与事权不对等的情况，这也是这些年财政赤字不断扩大的重要原因之一。在教育部门，2002年以后中央的教育经费支出长期仅占教育总支出和地方教育支出的6%左右。虽前文已经提到，但二者支出比重差距经图2.2放大之后更为直观。
图2.1 中央与地方的财政收支比重
图2.2 教育支出情况
目前，义务教育投资已经不具有显性营利作用。初等、中等和高等三级教育中，由于高等教育培养的是直接进入生产活动中的劳动力，且高等教育经费中有很大一部分科研资金直接进入了生产领域，所以高等教育的投资回报的直接收益率是最高的。而初等教育和中等教育对经济增长的直接影响不显著。有学者将2000年到2007年全国的三十个省的教育支出与经济数据进行参数分析之后认为，“从全国的范围来看，初级教育挤占了其他教育经费，在国家财力一定的情况下，初级教育增加投入，限制了其他教育的投入，反而对GDP的增长产生了负作用”[28]。不过，也有学者通过采用菲尔德模型对教育和经济发展的贡献进行计量分析之后指出，传统意义上的教育投资率实际上反映的是个人收益与成本的比率，不能反映教育的外溢利益，各国政府都对教育给予补贴是因为教育尽管只占经济总体很小的一部分，却展现出强大的影响力（当然，至今没有非常确切的资料能够显示教育到底有多强大）。但是，教育并不是以营利为目的的社会活动，尤其是义务教育；同时，教育却是一个劳动力高度密集的活动，“生产率”比其他生产部门要低得多。如果说我们将县视作一个具有理性能力的市场主体的话，那么投资义务教育是不划算的。“据统计数据显示，2006年没达到《教育法》规定的教育投入增长的12个省份里，西部省份只有4个，2008年预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长幅度超过10%的，全国有10个省区，西部占了6个。”[29]不过，这些省份的产业经济并没有实现同期增长，所以地方政府投资义务教育的动力很微弱。
（2）市场供给模式
教育产业化是教育供给市场化的代名词。在世界范围内，有很多国家和地区的教育部门都向私人开放，允许私人资本以营利为目的进入，比如美国。改革开放之后，因教育供给不足而探索多元筹资体系时民办教育兴起。但是，在我国教育被定位为公益事业，或者非营利性事业。在具有颁发学历学位资质的学校教育中，特别是在基础教育阶段，以营利为目的的办学活动是坚决禁止的。我国《民办教育促进法》明确规定：“民办教育事业属于公益性事业”，“出资人可以从办学结余汇总取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定”。所以，我国参与普通教育的民办学校是可以盈利的，但判断到底是否营利还需要进一步的监管措施出台。总之，在我国义务教育阶段，以获取利润为直接目的的学位供给是明令禁止的。
（3）第三部门供给模式
所谓第三部门，是指承担了政府和企业二者都“不愿做、做不好或不常做”的事情的处于政府和企业之间的社会组织。在中国，第三部门主要是指非营利性组织，包括民间组织、社会、民办非企业单位等。唐斌博士认为第三部门是“不以营利为目的，以志愿方式提供公共服务的社会独立机构或组织的集合”，具有“组织性、非营利性、独立性和以志愿方式提供公益”四大特点[30]。需指出的是，家庭、家族不能被视为第三部门。在义务教育学位供给紧缺的年代，包括普及过程中的希望工程和流动儿童在城市中接受义务教育的农民工子弟学校，第三部门都起到了非常重要的作用。
（4）不同供给模式的作用机制
将教育视为公益事业并不意味着无利可图。我们不允许损公肥私，不号召损己利人，但提倡公私利益相得益彰，共同发展。前文讲公共利益是自然人在一定时空之内的行为对其他自然人所造成的客观的利他影响。很明显，这是从结果的角度予以评价。同时，公共利益也是衡量私人利益取舍的权威工具。换言之，公利与私利，利己与利他是可以统一的。因此，政府在作为义务教育学位供给的绝对主力的同时，也应该允许其他部门适当参与，并以公平、公正、公开的正义原则建立规范的管理制度。而这种管理制度既是对有形的资源分配予以肯定，也是对无形的公共服务予以合法性确认。
在市场经济逻辑下，供给方主要是指政府部门、以私企为代表的第二部门和第三部门（通常指非营利性组织）。由于改革开放前的计划经济体制下我国政府与企业不分、社会与个人难分，义务教育的供给主体并没有明确的划分。1978年以后的经济体制改革过程中将绝大多数企业创办的中小学教育机构纳入行政部门管理，成为公立教育的一部分。而经历两次以效率为宗旨的重点学校体制建设后形成的重点学校体系给实现教育平等造成了很大困难。当前民办教育中义务教育阶段的学校势单力薄，很难享受与公立学校一样的待遇。由于制度建设未跟上，强调非营利性时常常受到各种掣肘，其生存的制度环境比较恶劣。经济体制改革的进一步深化需要政治体制改革，进行社会结构的调整也是广大民众的共识；教育行政效率低下为公共舆论所诟病。提高义务教育学位供给的效率，充分实现教育平等需要引入市场竞争机制，进一步深化教育改革，理顺行政部门与公立学校、民办学校之间的关系，将第三部门作为“鲶鱼”引进。