（一）研究对象

在我国，城市是一个模糊概念。它既可以是行政单位，也可以是一定空间内的资源聚集之地。国务院《通知》中的城市是指地级市及以上城市共287个城市（见表3.1）。不过，若按大农村小城市的划分方法，城市只包括地级市、省会、首都和直辖市；若按小农村大城市的划分方法，县城（部分乡镇）也被纳入城市范畴。温家宝在2008年的国务院政府工作报告中指出，面向农村地区实施的“两免一补”政策将使1.5亿学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益；在2009年作报告时该政策已经覆盖全国城乡。中国新闻网指出：“免除城市义务教育阶段学杂费将惠及全国2.59万所城市中小学的2821万学生。”^[15]2008年我国有义务教育阶段在校生15916.48万人，中小学校共35.88万所。城市免费政策惠及对象仅占总样本的17.72%和7.22%。但是，在287个城市中的小学学生人数就有约2800万人（见表3.2），2008年城市义务教育免杂费的群体为2400万人^[16]。显然宣传中所言的惠及“学生”主要是拥有城市户籍的义务教育阶段的在校学生，而以随迁子女为主的边缘群体没有纳入统计范围。按照《2011年中国人口年鉴》中的数据，2010年借读培训的城市暂住人口中有4228986人，县暂住人口有555375人；暂住人口中“其他”一项在2010年城市为11100038人，县为818517人。这部分人中数量不确定但很大的一部分是随迁子女的义务教育适龄儿童。

表3.1　我国地级以上城市数　　（单位：座）

数据来源：《中国城市年鉴》。

表3.2　城市中小学生在校学生数　　（单位：万人）

数据来源：《中国城市年鉴》。

截至2010年底，全国设市城市（包括直辖市、地级市、县级市）共有657个^[17]。实际情形要比这些复杂一些，尽管此处的城市指的都是在行政上设了市级行政单位的城市，并未包括县城，但是我们还是将县城纳入了整个调研的总样本中。之所以如此，主要原因有两个：第一，地方政府在落实免费政策时存在“节奏”不一致的情况。如有的区县在农村义务教育免费时就“抢跑”，将城市义务教育的学杂费也免除了。而有的则是在城市义务教育免费政策出台之后才在县城推行义务教育免费政策。在实际操作过程中，也的确存在地方政府进行选择性理解或解读的情况^[18]。第二，城乡间义务教育需要区域统筹，均衡发展。《通知》明确要求“在免除城市义务教育阶段学生学杂费的同时，各地要进一步加大对农村义务教育的支持力度，经费投入要继续向农村倾斜，重点落实好农村义务教育经费保障机制改革的各项政策”，“加大政府统筹力度，逐步使同一区域内义务教育阶段学校运转水平相当”。实际上，在城乡之间进行区域统筹，推动义务教育均衡发展，促进教育公平是城市免费政策极为重要的政策目标。留守儿童和流动人口是一个硬币的两面，是在城乡之间转换的“不确定群体”，是义务教育发展过程中资源配置必然要解决的问题。