城市义务教育免费政策得到较好执行
1.免费政策的思路逐渐明晰
整顿乱收费过程中出现了由治标转向治本的趋势。不管何种原因，教育经费紧缺是教育系统长期面临的困难。在筹集办学经费的过程中，乱收费现象泛滥。其中，义务教育阶段先后推行的收费卡制、一费制和“两免一补”政策反映了这一趋势。20世纪90年代初在全国范围内开始治理“三乱”（乱收费、乱罚款和乱摊派）。北京市推出义务教育收费卡制度，将收费项目、性质、金额都印在收费卡上，简称收费卡制度。然而，乱象仍存。在世纪之交，教育部、财政部、国家计委联合推出“一费制”，虽出台之初是面向农村贫困地区，但施行之后逐步扩大到全国，收费秩序得到了极大规范。“三农”问题成为社会问题之后，国务院办公厅在2005年2月18日转发的《财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见》中规定：“对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行‘两免一补’（免书本费、免杂费，补助寄宿生生活费）政策。”在2005年12月24日颁布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中规定：“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。”随后财政部、教育部在2006年1月19日印发了《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》，将免除杂费的范围拓展至全国农村义务教育阶段学校。2008年8月12日颁行的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中，免除杂费对象拓展至全国义务教育阶段学校。
在实现该转变的过程中，教育经费结构及其管理制度也逐渐发生相应变化。在明确基础教育由地方政府负责之后，筹资倾向由大力倡导社会集资办学转向明确政府财政供给责任，并逐步提高了经费统筹的政府级别。其中，农村教育所需经费从最初主要由乡镇和村共同负担，县适当支持过渡到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》在明确以县为主的前提下提出，“省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”。2003年颁行的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中再一次强调，“省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度”。2005年以后中央政府先后按比例承担了义务教育部分区域的经费，比如农村杂费减免时所需资金“中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定”，基建与维护费用中西部“由中央和地方按照5∶5比例共同承担”，东部自行承担，中央“给予适当奖励”[19]。2008年免除城市地区杂费的时候直接规定“免除城市义务教育阶段学生学杂费所需资金由省级人民政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排”，“中央财政对已经整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份，从免除之日起，按照免除学杂费资金的一定比例，安排奖励资金”[20]，总体呈现出“逐步集中，权责相宜，分步实施，分类免费”的局面。
2.免费义务教育经费较好落实
按照2008年的《通知》规定，城市义务教育免费政策所需资金“由省级人民政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排”。换言之，城市义务教育免费政策所需资金由地方政府承担，明确了省级政府的资金统筹责任，而中央政府则是以奖励为主。“省级人民政府要制订切实可行的实施方案，确定省级及以下各级财政的经费分担责任，落实所需资金。在确定资金分担办法时，要充分考虑不同城市经济发展水平和财力状况，对财力薄弱地区，省级财政要加大转移支付力度，确保资金落实到位。”[21]各省充分重视，纷纷加强省级财政的统筹力度，使免费工作得到顺利推进。“河南、广西做到了‘省拿大头’，辽宁、河南城市免杂费资金全部由省、市两级财政承担，区级不承担；湖南、贵州对于财政相对困难地区，省级财政承担了60%的资金。地方资金中，省、市两级资金占72%。”[22]课题组调研情况表明，广东中山城市义务教育免除学杂费后的经费保障主要依靠市级及以下层级的地方政府，省政府配套资金占免费金额的10%，市政府与区（镇）政府再以6∶4的份额配套所需资金。大体上，中部地区同沿海地区一样，县区一级政府筹集主要资金，本级资金同上级配套资金分担比大约为7∶3。不过，湖南怀化通道县本级财政与上级财政分担比为3∶7。然而，西部有所不同，广西桂林市级财政与上级财政的分担比为5∶1，而陕西西安雁塔区为3∶7。
在《通知》规定城市免杂费之后，为了免费政策能在各地得到较好落实，中央安排了奖励性资金。2008年享受免除杂费政策的城市义务教育适龄儿童为2400万人；中央财政按中西部地区50%的比例给予奖励性补助，对东部地区也根据其免除学杂费工作情况以及财力状况等因素给予奖励，中央财政为此下达奖励性资金31.2亿元；中央财政为接收进城农民工随迁子女的义务教育阶段学校安排了专项资金8.6亿元，用于改善办学条件[23]。2009年有2900多万城市义务教育阶段学生享受了免除学杂费政策，中央财政为此安排了资金31.7亿元。城乡免费义务教育全部实现。中央财政为引导和支持各地解决好880多万进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题安排了专项资金20亿元，用于接收农民工子女的城市学校补充公共经费和改善办学条件[24]。2010年约有2900万城市适龄儿童享受了免除杂费政策或相应补助；中央财政对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份安排了奖励资金33.6亿元[25]。
3.收费决策权力日益集中
1989年国家教委、国家物价局、财政部联合颁布的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》中首次明确了各方责任，规定“办好中小学教育，除国家各级财政逐步增加教育经费外，还要继续鼓励社会自愿捐资助学和群众集资办学，同时需要学生家长依照规定缴纳一定项目的费用”；强调杂费、学费、住读费等收费项目的清理由省级政府的教育、物价部门承担主要责任。国家教委在1991年颁布的《关于坚决纠正中小学乱收费的通知》中将中小学收费项目的立项权力收归省级人民政府，教育行政部门与财政、物价部门开会协商的结果作为意见由省级人民政府审核。但是，县级人民政府仍然有根据当地人民群众收入确立收费标准的权力。教育部办公厅在1998年颁布的《关于进一步加强治理中小学乱收费工作的紧急通知》中明确要求执行“省立项目，省定标准”，将制定收费标准的权力集中至省级行政部门。2001年5月29日，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，要“在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定杂费、书本费标准的‘一费制’收费制度；对其他地区，由省级人民政府按照国家有关规定，结合当地实际，确定本地区杂费、书本费的标准”。2001年11月16日，国家计委、教育部、财政部联合颁布的《关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段试行“一费制”收费制度的通知》中确定了贫困农村地区的“一费制”的收费项目与金额，将收费项目的立项权力收归中央，确定收费标准时省级政府部门参与并服从中央政府部门。2008年《通知》下发之后，省级地方政府在义务教育阶段收费项目和定价方面获得了实权。
4.各地积极减免和规范收费项目
课题组通过对调研情况进行整理后发现，在免费政策的具体执行过程中，不同地区、学校在免费的时间、金额等方面有很大的差异（见表3.9）。
表3.9 免费项目、时间、金额的情况一览
续表
（1）落实免费政策时间差异大
虽然我们的调查是针对城市义务教育的，但通过表3.9我们仍然能看到地方政府落实该政策时在时间上差异甚大：①落实最早的是内蒙古赤峰巴林右旗和云南临沧云县，早在2004年与2005年就实现了学杂费免费。其原因是中央政府对少数民族和边疆地区的优惠政策与财政转移支付的支持。②部分省市，如陕西西安、广东中山在实行农村义务教育学杂费免费政策时依赖地方财力和上级财政配套经费，一并施行了城市义务教育学杂费免费。③所有省市在2008年国务院出台城市义务教育阶段免费政策之后均施行面向城区学生的免费政策。④部分省市在落实农村义务教育免费政策时存在将城区一并纳入农村义务教育经费免费政策的情况，比如安徽云安寿县、湖北宜昌市长阳区和恩施州巴东县。在访谈时，我们发现这与地方教育行政主管部门选择性理解农村和城市有密切关联。当然，到了县一级之后，将县视为大农村所包含的范围之内也算合理，而且最终结果都是在基层实现了总量的增长。
（2）杂费免除金额不一
从表3.9中我们可以明显观察到不同地方的杂费免费金额不一，地区间的差别较大。根据调查结果，小学杂费极大值为680元，极小值为45元，均值约为225.9元，绝对值相差635元，前者约是后者的15.1倍；初中杂费极大值为1020元，极小值为90元，绝对值相差930元，前者约是后者的11.33倍。杂费免费金额的多少与地方经济实力密切相关，也与上级政府和中央政府的资金支持力度有关。地区间的差别还体现在当地消费水平上，即使是免费力度比较大的东部地区，由于地方消费水平较高，最初免费政策推行时由于缺少相应的配套财政措施，学校办学经费普遍存在紧张的问题。比如广东中山市虽然按人头在财政上予以了安排，但学校由于经费紧张，仍出现过向学生征收杂费差额的情况；不过这种行为后来被教育局发文禁止。
（3）收费趋于规范合理
各地在落实城市义务教育阶段免费政策时也有较大差异，有的免费项目较多，所有地方都免去了学杂费，绝大多数地方都免去了书本费。收费通过政策在制度上进一步得到完善。收费项目性质逐渐分化为服务性收费和代收费；收费立项须经财政部门、物价部门和教育部门共同协商确定；收费时出具收费公告且有收据；不少地方已经免去了借读费。同时，收费时“学生自愿和非营利”、“公正公开”的原则也逐渐明晰起来。不过，在调查中，我们访谈教育行政人员时被告知已经免去借读费，可是在访谈家长、教师和其他一些人时，普遍表示借读费仍在收取。借读费的收费名目有赞助费、建校费、借读费、择校费等。除借读费之外，还有一些服务性收费和代收费通过学校进行，服务性收费如住宿费、餐费、纯净水费等，代收费主要是作业本费、保险费、体检费、班费、公共洗浴费等。