乱收费现象原因分析
义务教育收费管理政策的不清晰及执行过程的混乱严重地损害了受教育者的利益，也玷污了教育的社会形象。义务教育阶段学校乱收费的主要原因是经费不足、政策本身的不周密且执行走样，次要原因是私利驱动。具体来讲，主要有以下几个方面：
1.义务教育收费管理政策对收费项目表述不清
长期以来，国家颁布的各项法规和政策都强调了义务教育免收学费，但对于要收取什么样的费用一直处于模糊和不清晰的状态。
义务教育收费政策不规范的一个突出的表现就是关于杂费的收取问题。要不要收取杂费，如何收取杂费？在《义务教育法》颁布后很长一段时间内，这个问题一直没有一个明确的答案。对于中小学存在收取杂费的事实，政府采取的是默许的态度。直到1992年，《义务教育法实施细则》才正式作出义务教育学校可以收取杂费的规定。但国家颁布的各种教育法律和文件并没有对杂费和学费之间的区别作出说明，这样杂费事实上就演变成了学费。究竟什么是杂费呢？1989年国家教委、国家物价局、财政部制定的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》指出：“中小学的杂费，是学生在校期间学习、生活所必需的公共性的杂项费用。”这是国家出台的文件中少有的对杂费概念的解释，这一解释让人费解也缺乏现实的指导性。由于没有对杂费及收取标准进行清晰的界定，中小学的乱收费现象便顺理成章地出现了。
除了杂费之外，义务教育还可以收取哪些费用？国家颁布的法律和政策对此也语焉不详。1996年国家教委、国家计委、财政部颁发的《义务教育学校收费管理暂行办法》第九条规定：“义务教育阶段除收取杂费、借读费外，未经财政部、国家计委、国家教委联合批准或省级人民政府批准，不得再向学生收取任何费用。对超出规定的收费，学生有权拒交。”这一规定明确了杂费和借读费的问题，但是经财政部、国家计委、国家教委联合批准或省级人民政府批准的项目还有哪些仍不得而知。事实上，义务教育学校的实际收费项目可谓五花八门，遭到教育部明令禁止的收费项目达几十项之多。
2.义务教育收费管理政策滞后于教育实践的步伐
我国专门颁布的义务教育收费政策并不多见，义务教育的收费管理规定主要是在各种治理教育乱收费的文件中体现出来的，如关于借读费收取及使用问题就是在国家一次次颁布的治理教育乱收费的文件中逐渐明晰的。由于治理教育乱收费的文件是在社会已经出现群众反响很强烈的情况下出台的，其主要目的在于对不合理收费事实的纠正、整顿和规范，它是在教育乱收费的事实发生之后形成的。这样一来，散落在治理教育乱收费的文件中义务教育收费相关规定也就明显滞后于现实的教育实践。由于缺乏前瞻性和系统性，义务教育收费政策就无法对现实的学校收费行为进行有效的指导。例如，自1978年中小学就存在择校乱收费的现象，但直到1995年国家才出台禁止择校收费的文件，治理择校乱收费问题才正式进入政策议程，这明显滞后于择校发展步伐。
除滞后性之外，义务教育择校收费政策还存在前后要求不统一的问题。1995年国家颁布文件禁止择校收费，而1997年国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》则为择校收费行为松绑，允许少数义务教育阶段公办学校在近期内招收“择校生”，招收“择校生”的收入为国家所有。这一松绑使中小学的择校行为公开化、普遍化，无疑也为后来择校乱收费的治理增加了难度。
3.义务教育收费管理政策执行过程严重失真
在义务教育收费管理过程中，政策的执行是其中关键的环节。这就像美国行政学者G.艾利森所说的那样：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[6]我国义务教育学校之所以收费混乱，其中一个重要的原因就是义务教育收费管理政策执行过程严重失真。
义务教育收费管理政策执行失真首先表现为政策被象征性执行，执行主体只做表面文章，没有具体措施，执行过程看似轰轰烈烈，实际上并无成效。例如关于进城务工人员子女的教育问题，2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》就提出了“以流入地政府管理为主，以全日制公立学校接收为主”的政策。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》对“两为主”政策再次进行了强调。从表面上看，“两为主”政策得到了地方政府的拥护和支持，实际上很多地方在落实这项政策时大多采取的是一种敷衍的态度。一个普遍的做法就是对进城务工人员子女进入公办学校就读设置过高的门槛和条件要求，从而使“两为主”政策形同虚设。
其次，义务教育收费管理政策执行失真还表现为政策被替换性执行。面对中小学乱收费问题，国家有关部门多次出台政策进行治理，并且使用的措词一次比一次严厉，如“坚决制止”、“坚决纠正”、“坚决落实”、“进一步加强”、“进一步做好”、“全面实施”等。事实上，中小学乱收费并没有随着治理政策的出台而消失，一个重要的变化就是禁止收费的项目以其他名目出现。地方政府和学校的“上有政策，下有对策”的做法，使国家义务教育收费管理政策在执行过程中严重扭曲变形。
4.义务教育收费管理政策缺乏全局性考虑
我国义务教育收费管理政策的制定和实施是一种自上而下的模式。中央政府以下发文件的方式要求地方政府遵照执行，地方政府再据此逐级传达要求。由于缺乏全局性考虑，很多管理政策并没有辅之以配套性措施，加上政策执行手段单一、问责机制不健全等因素的影响，很多政策在执行中流于形式，政策的实施效果大打折扣。例如义务教育的“一费制”收费办法，其实施的初衷是规范中小学收费管理，治理教育乱收费，减轻学生家长的经济负担。然而由于生均公用经费基本标准和财政预算内生均公用经费拨款标准的制定和落实没有及时到位，“一费制”的推行在一些地方出现了教育经费缺口扩大，学校运转困难的现象。一些学校为了维持正常运转，不得不违规收取借读费、择校费、赞助费，开办各种补习班、实验班、特长班、兴趣班，借此维持生计。这些做法，造成“一费制”政策执行走样，使社会对推行“一费制”收费办法产生误解，并加重了家庭的经济负担。由于缺乏教育经费投入的全局性和整体性考虑，“一费制”必然会回到原来“多费制”。这就像有的学者评论的那样：“现在的‘一费制’只是治标之策，它只解决了教育支出在农民和地方政府间分配的问题，没有解决中央和地方间分配的问题；只解决了减轻农民的负担问题，没有解决农民负担减轻后学校的运转问题。”[7]事实上，如果政府教育经费投入跟不上，想让“一费制”来承担规范教育收费管理，减轻家庭经济负担的愿望只会化作泡影。
5.免费政策出台快，配套资金跟进慢
有的校领导在访谈时告诉课题组成员：“国家免费政策出台得很快，可是一免之后资金保障不足，学校得到的补偿标准很低，学校想要维持运转很困难。尽管教育经费由政府兜底了，但是政府财政本身就比较困难，顶多逐年增加。在免费之前和免费之后学校运转经费的差额怎么办？如果是举债，欠下的债务怎么办？你说呢？没钱引发的问题太多！”
（1）学杂费占学校经费来源比例小
一般而言，义务教育阶段公立学校的经费来源主要是财政拨款、事业收入、服务性收费和其他收入。学费、杂费、书本费属于事业收入范畴，这一部分在目前学校收入中所占的比例并不高。雷万鹏和谢瑶在2007年城市义务教育免费之前调查过杂费所占学校收入比例。在其调查的武汉6所样本学校中，学杂费收入占学校总收入的比例在3.6%和6.2%之间波动，平均为5.1%[8]。当政府推行免收学杂费的政策之后，严厉禁止学校擅自立项收费，多数地方增加收费项目需报市级或省级教育行政主管部门报批，学校办学主要经费转由政府财政部门划拨。这导致学校自筹资金的能力被严重削弱。以前依赖学校自筹经费解决的教师主要的福利待遇，如加班费、补课费、过节费、值周费、班主任津贴等经费项目并未纳入财政部门的统筹范围之内。这些林林总总的费用加在一起甚至比教师的基本工资还要高，在教师收入中所占比例甚高。而且，这些福利待遇的校际差别甚大。因此，学校都力争提高教师的福利待遇来吸引优质师资，以便进一步增强竞争力，获得更多的“其他收入”，比如赞助费。同时，必须指出的是能征收择校费、赞助费之类名目的城市公立义务教育阶段的学校毕竟是少数。它们不仅在城乡学校之间是佼佼者，在城市学校内部是软硬件优良的领跑者，而且受城市义务教育免费政策和绩效工资“负面影响”是最大的。
（2）学校经费资金缺口长期存在
在我们调查的17位学校校长中，有9位反映学校办学经费较为紧张，一位反映极其紧张，占到总数的近六成。这些经费缺口每年少则5万元到8万元，多则六七十万元，而且缺资金的学校一般都是长期的，达到5年或更多。一方面，短缺主要是由学校工作人员经费支出、建筑修缮、设备更新等办学所需的硬性支出造成的，也有的是由历史欠债造成的；另一方面，政府财政部门拨款不够学校正常开支而自筹能力又不足。在当地教育质量较高的学校主要通过赞助费、择校费等项目自筹一部分资金解决，但普通学校只能选择节省其他方面的开支，比如建筑修缮、设备更新等，有的学校甚至不得不通过降低教师待遇或挪用其他项目的资金来应对学校经费紧张的情况。民办学校负债运行的情况较为突出。民办学校理应受到的公平待遇，比如与公立学校一样接受来自政府财政部门按人头拨付的学生公用经费常常不能足额拨付，或被延迟拨付，影响学校正常运行。
6.各方对乱收费消极应对
乱收费之乱，不仅仅是项目收费本身很乱，而且是人们对收费是否合情合理，是否规范合法等方面的认识比较混乱。
（1）政府消极应对学校乱收费行为
在被问卷调查的920位家长中，有39.5%的家长表示收费后有发票，33.2%的家长表示收费结果有公示，22.5%的家长表示收费时学校会出示物价局或其他部门的相关文件通知。但在随后的访谈中，很多家长表示学校在收取赞助费、择校费、借读费一类的费用时，基本上都是黑账，没有收据却明码实价。家长交了此类钱之后，子女入学的官方程序才正式启动。在调查中我们发现，很多教育行政部门对此都选择睁一只眼闭一只眼，民不报就不追究的方式处理，有时即使是举报了，行政部门也同意调查了，但往往是不了了之（也有可能是调查结果没有向举报人通报）。然而，能收赞助费、择校费的学校毕竟是少数教育质量优秀的学校，多数学校要么收得少，要么只能向外来人员子女收取借读费，或者通过其他途径创收，比如门面出租等。通常政府有正式文件允许的代收费和服务费项目收费时较为正规。
（2）家长对乱收费现象选择默认或认为合理
大多数家长面对乱收费选择沉默。在乱收费面前出现一个特有的中国式现象：只有少数家长（7.5%）会直接找学校讨说法，大多数家长会选择找当地教育主管部门（62.1%）或其他行政部门（14.8%），也很少有人会选择诉诸媒体（6.5%）、网络（7.6%）。可以说，虽然多达76.9%的家长表示会向政府部门投诉，但是这部分家长中绝大多数会选择放弃投诉。换言之，绝少有家长会选择为乱收费现象出头，个中原因只能由读者自己去体会了。
一些家长愿意分担义务教育经费。从图4.2中，我们可以清晰地看到，一方面，大多数家长都意识到大多数收费项目不应由家庭承担，另一方面却又有约一半的家长认为作业本费、午餐费和保险费应该由家庭承担。同时，仍有20%左右的家长愿意交学费、杂费等费用。且不管是否合理，家长对义务教育阶段学校应不应该收费，收哪些项目的费用的认识意见并不统一。
图4.2 家长认为应当由家庭承担的经费项目的整体情况