供求矛盾是流动儿童入学困难的主因
流动人口子女在入学方面遭遇的困难是由多种因素造成的，既有流动人口子女家庭本身的原因，也有流入地政府政策价值取向以及教育发展不均衡的原因。
1.流动人口对城市义务教育学位需求旺盛
流动人口对城市义务教育学位需求旺盛主要表现在三个方面：
（1）外来人员渴望分享城市里的优质教育资源
外来务工人员有旺盛的教育需求。农村义务教育先于城市免费曾吸引一部分流动儿童回流，但城市化和工业化、市场化的推进，加上城市义务教育免费、“两为主”等解决随迁子女入学的政策体系建立，流动人口子女异地就学的情况增多。
在外来务工人员的调查样本中，有85.5%的家长非常希望或比较希望让自己的孩子接受高质量的教育；有75%的家长非常希望或者比较希望自己的孩子能在城里接受教育；有81%的家长希望自己的孩子能与城里的孩子一样，接受同样的教育；有82.3%的家长希望自己的孩子能在城里的公立学校就读。
在此，需要说明的是，在选择根据自身家庭经济条件选择送孩子进什么样的学校就读时，有12.1%的家长选择了民办学校，5.6%的家长选择了农民工子弟学校。在访谈时，当被问及为什么选择后两类学校时，家长们的回答主要集中在三个方面：一是后两类学校接收生源非常灵活，孩子入学转学比较方便；二是后两类学校收费不贵，没有赞助费、择校费之类“高昂的”入学成本；三是后两类学校管理比较人性化，如果出现转学之类的情况，会按照就读时间在经费方面有所返还。
（2）未成年人在农村得不到有效监护
现在很多外来务工人员都是举家进城，呈现一种父母打工、孩子上学的常规模式。也有很多年轻夫妇在自己子女可以入学之前将其留在老家，主要由孩子的祖辈、亲戚抚养。可是，隔代抚养存在的溺爱有余、管束不足的情况也在留守儿童群体中普遍存在。如今在农村居住的主要是“三六九”，即主要是妇女、儿童和老人；其实很多年轻妇女已经和青壮年男人一样外出，只剩下老人和小孩在家里。因为文化水平、价值观念、生活习惯等方面的差异，以老人无原则的溺爱或无法管教孩子为特点的隔代抚养为农二代的子女成长带来困难。很多外来人员担心孩子在老家没有人看管会学坏（占外来务工人员样本的53.3%）。
在农村，教师对留守儿童的关注因为自身精力的原因显得有限，留守儿童出现问题又不能及时与父母沟通，而自身也不愿意承担无限责任，所以留守儿童的成长更多依赖于教师之外的因素，比如当地农村的社会风气、所托付的亲戚是否负责等。要么是孩子在老家无人管，要么是管不住，要么是不愿管，留守儿童的发展遭遇很多潜在的危险和困难。许多外出打工的父母担心孩子今后不能走上“正途”，哪怕多花点钱也要将孩子带在身边。整个外来务工人员样本中只有14个人（占总数的6.1%）认为将孩子带在身边可以省钱。换言之，93.9%的外来务工人员认为，将孩子带在身边会比孩子作为留守儿童花更多钱或花一样多的钱。
不仅如此，未成年人无独立生活能力，监护人带在身边可以亲自照顾（占外来务工人员样本的52.4%）。其实这个原因与老家无人可以照顾孩子有着直接的内在联系。在很大程度上，并不是无人可以照顾，而是别人照顾没有自己亲自照顾放心，毕竟孩子是自己的。如果将孩子无独立生活能力和老家无人可以照看孩子合并为家长要亲自抚养自己的孩子一个原因，那么就有82.1%外出务工人员出于这一原因将孩子带在身边。从广义上讲，上述“担心孩子在老家没有人看管会学坏”也可以被纳入孩子无独立生活能力且老家无人可以照顾孩子的范围。
（3）城乡之间教育发展水平绝对差距未缩小
农村义务教育免费政策并没有在实际上缩小城乡义务教育发展水平的鸿沟。虽然城乡之间的生均教育经费倍率从2006年小学1.11，初中1.17逐渐缩小为小学1.08，初中1.05，但是几十年里偏向城市的经费分配机制下城市义务教育阶段发展优势的积累，加速度只是在某种程度上因为农村义务教育免费有所放缓，但绝对差距并没有缩小。另外，地区之间、城乡之间的发展水平差异也特别大，这种城乡之间的差距进一步扩大，使外来务工人员希望融入城市生活，更希望子女可以与城市居民的子女站在同一起跑线上。外来务工人员将子女带在身边的重要原因就是城市学校教育质量更高，老师教得更好（占外来务工人员样本的63.3%）。
访谈中，有家长说：“农村义务教育免费看似免了一些钱……孩子上学要吃饭，搭车等，并没有节约多少钱。带着孩子到城里一所一般的学校都比农村的学校强，只要孩子能上到好一些的学校，出点钱就出点钱。”可以说，这位家长的看法很有代表性。城乡之间的差距越来越大，农村地区中小学布局调整力度日益加大，农村教育日益萎缩。究其根本是城里的师资比农村要好。在外来务工人员的眼中，师资好与不好的标准仍然以升学的难易程度为主要的评价标准。城里的师资好，那么升学就会相对容易些，两个方面合二为一，有93%的流动人员选择将子女带在身边。
此外，丰富孩子的阅历也是很多外来人口将子女带在身边的原因。有外来务工人员说：“娃儿呆在城里头，有个好成绩当然喜欢，但是不行也没得法。不过哪怕只是读个农民工子弟学校，见的世景儿要比在屋头的时候多得多，以后走南闯北更容易有门路。”的确，城市是一个地区的经济、政治和文化中心，资源相对集中且发展机会更多。在这样的环境中成长起来的“农三代”，更能适应现代城市生活而谋到一份不直接从事农活的职业。
2.城市义务教育学位供给存在制度性不足
这种不足不仅表现在流入地供给学位的积极性不高，而且体现在流出地与流入地缺少有效沟通协调，“两为主”政策缺少问责机制和监督机制。
（1）政府部门间信息共享效率低
人口流动是市场经济人口要素理性配置的必然现象。而我国政府对人口的管理模式主要采用的还是计划经济下的那一套。造成人口流动与管理最突出的矛盾就是民政部门、社会治安部门、教育行政部门和学校对本区或者市的人口结构状况，特别是外来人口流动规模与主要需求缺少有效互通。在具体决策和执行时各行其是，导致公共服务的供给效率低下。另外，由于信息共享效率低，外来人口对迁入地社会公共管理的各个方面缺少迅速且有效的理解，以至于在解决自身医疗、教育、住房等民生方面的重大问题时多数处于“试误”阶段，造成民力的较大浪费。
（2）相关政策缺少明晰且合理的配套操作方案
解决流动人口子女入学问题主要是依靠中央制定的基本政策，但中央政策是从全国的总体情况出发的，具有高度的概况性，缺乏可行的操作方案和落实细则。农民工子女教育问题的复杂性以及各级地方政府的实际情况不同，这又要求各地政府在具体执行时根据当地的实际情况制定具体可行的操作方案。以“两为主”政策为例，2003年9月，教育部等六部委联合制定的《关于进一步做好进城务工子女教育工作的意见》中只是提到“要对接收进城务工子女较多的学校给予补助”，然而“较多”是一个模糊的概念，在关于农民工子女接受义务教育的经费方面也未说明补助的出处和方法，更没有提出切实可行的补助标准。同时在《意见》中也提出要求流出地政府“积极配合”。应该如何“积极配合”并没有说明。在这条规定中也没有指明流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府各自的责任所在，所以在最核心的责任分担、协调管理等方面并没有做出明确的规定，这就使得在“两为主”政策执行的过程中出现推卸责任、互相扯皮的局面。
（3）“两为主”政策执行缺乏有效监督
政策有效监督的缺乏表现在：首先，政策执行主体责任追究的缺失。有的政策（如“两为主”政策）在制定时并没有涉及对政策目标未完成责任追究问题。即使经费拨付不到位也没有强制性的惩罚和约束制度；政策也没有明确不执行政策的后果。因此政策强制性的缺失必然会引起政策执行的随意性和扭曲、变形失真等现象。其次，责任追究缺乏相应的标准。一是在政策制定时存在很多责任模糊不清的现象，比如在政策中要求以流入地、公办学校为主，但是公办学校要以多少的比例进行接收？正是由于政策的欠操作性和模糊性，造成政策执行后就很难有一个合理统一的评价和监督标准。二是农民工子女流动性比较大。农民工家庭多以务工、经商为主，工作的性质决定了他们具有随时流动的可能，而作为农民工子女就形成了随父母随时“迁徙”的特点，并且对他们的流动方向、常住时间以及受教育情况很难进行统计，即使统计也会存在很大的信息误差，这也给政策的有效监督造成很大的困难。三是政策执行涉及的部门多。在政策执行的过程中，会涉及当地教育行政部门、公安部门、财政部门、发展改革部门、劳动保障部门、社区派出所等多个执行主体。但是在政策执行的权利和责任方面“两为主”政策并没有明确的说明，职责分配不清，出现“执行部门很多，但是无人负责”的现象；并且执行机构的复杂繁多，加之职责分配不清也导致不同部门缺乏有效的沟通和协调，信息不准确，出现政策执行的“真空地带”。这些都给政策监督带来很大的困难。