择校原因分析
择校能够以各种各样的“变态”的形式出现,表面原因是政策目标与政策结果相背离,根本原因是供给不足和规则不公。
1.禁止择校的政策存在缺陷
很多地方政府为了应付上级检查只是敷衍地、象征性地做些表面工
作,而实际上为了自身利益有选择、替换性地执行政策,表面看似和政策一致,实际上“偷梁换柱”、“断章取义”等。政府、学校这种行为不但不能解决择校问题,反而导致择校问题进一步恶化,严重影响义务教育均衡发展。
(1)择校政策本身约束力有限。政策本身法律力度和效度不够,强制性弱。1996年我国开始出台“禁止择校”政策,表示坚决禁止招收“择校生”,然而在1997年到2000年这一阶段,我国政府由于财政负担、择校矛盾等原因,政策有所松绑,政府态度由“坚决禁止”转变为“争取实现”,在1997年、2000年和2010年出台的政策中的表达均是“用三年左右的时间”、“争取两三年内”、“力争经过3到5年的努力”,这在一定程度上降低了政策的威信力度,使政策缺乏强有力的强制性,给择校喘息的机会和规模扩大的可能。另外,政策目标由“全国范围内实现义务教育阶段免试、就近入学和不招‘择校生’及变相‘择校生’”[23]减缩到“使义务教育阶段择校乱收费不再成为群众反映强烈的问题”[24]。“禁止择校,制止各种形式的‘择校生’”转变成了“治理择校乱收费”,并且允许少数地区的公办学校招收择校生,严重削弱了政策的执行力度和法律力度。
(2)择校政策滞后于现实且缺乏针对性。我国择校现象在新中国成立后开始出现,但是治理择校却是在1995年才进入政策议程。纵观我国出台的择校政策,其价值取向基本定在治理“择校乱收费”上,将“择校”问题看作是“择校乱收费”问题。然而择校问题不仅仅是“择校乱收费”问题,它已经演变成更为复杂的问题,治理择校乱收费治标不治本。虽然后来出台的政策转向关注义务教育均衡发展,触及教育公平,但是政策的基调始终没有发生很大的变化。虽然政府年年出台禁止择校的政策,在工作任务、措施方面做了明确的规定,然而整体上变动不大,工作任务都定在“经费保证机制”上、“学校收费标准”上、“改制学校清理规范”上,措施都集中在“政策宣传”、“学校代收费管理”、监督和评估等方面,这些措施仅仅是在宏观上笼统地制定,并没有根据每年、每个地方的择校具体问题制定配套的政策措施,因此没有形成系统的、完善的和可行性高的解决方案,从而使政策无法达到应有的效果。
2.义务教育资源不均衡,优质教育资源短缺
教育资源不均衡、教育经费不足引起教育资源尤其是优质教育资源短缺,不能满足人们日益增长的对优质教育资源的需求之间的矛盾是择校产生的根本原因。我国教育经费在三级教育上的分配比例失衡,初级教育最少,中等教育次之,从而导致义务教育经费短缺,无法引进优质教育资源,发展优质教育。而且新中国成立以来一直实行“重点学校”制度,在教育经费、行政、人事等方面对重点学校予以政策倾斜,建立起国家级、部委级、省市级、地市级、县区级等不同层级的重点学校。1949年以后,计划经济体制下的中国提出用有限的教育资源重点办好若干所中小学,培养社会精英。1953年,国务院发布了《关于整顿和改进小学教育的指示》,要求“今后应首先着重办好城市小学、工矿区小学、乡村完全小学和中心小学”。同年教育部通过《关于改进和发展中学教育的指示》,确定全国重点中学194所,约占当时全国中学总数的4.4%。教育部于1978年颁布《关于办好一批重点中小学试行方案》,要求在大中城市的市和区县两级举办重点学校,择优录取新生,并对重点校的教育经费、师资条件等大力支持。实施重点学校制度,在经费、师资、生源和优惠政策等方面向重点学校倾斜,再加上重点学校自身优势吸引了许多优秀生源,从而增强了学校的实力。这严重导致了义务教育资源分配不均衡,择校政策在这种利益不均的格局下,无法起到实质性的作用,禁止择校的政策实际上难以执行。
3.错误的人才观念加剧了现实的择校行为
当前大到社会、某些学校,小到某些老师、家长、学生,其观念都走入了一个误区:考高分、上好大学的学生才是人才,学生只有上好学校,将来才能成才,才是社会需要的人才。这种错误的人才观念加剧了择校行为,产生了“择校热”,并且使人们抵触禁止择校的政策,因此也成了相关择校政策顺利实施的重大阻力。这与升学考试承载的人才选拔机制、就业前景、生活质量有联系,但限于论述主题,此处不予论述。
4.根本原因是供给不足和规则不公
择校行为的根本原因是教育投资长期不足,教育供给不能满足人们追求优质教育的需要。之所以长期投入不足,一方面存在制度上的原因,即城乡分割、重点学校体制、义务教育举办权力下放至地方政府;另一方面社会结构调整落后于经济结构调整,地方政府主要精力集中于经济发展,对科教文卫不够重视。我国虽呼吁学生学业负担太重,优质教育资源供给却不足,欠缺系统的、公平公正的升学机制。
关于择校的原因分析已经太多,在此不再赘述。