完善义务教育收费管理政策

义务教育收费管理政策无法对中小学收费行为进行有效的监管和约束，因而教育乱收费一直成为社会高度关注、群众反映强烈的焦点问题。虽然教育主管部门三令五申、年年强调，但乱收费现象仍然屡禁不止。教育乱收费行为扭曲了义务教育的本质，加重了家庭经济负担，损害了教育公平，滋生了教育腐败，败坏了社会风气，加剧了社会矛盾。完善义务教育收费管理政策，规范义务教育收费行为，让义务教育回归公益性的本质，便成为现实义务教育管理的首要内容。

1.从救急转向治本

如何完善义务教育收费管理政策是一个值得深思的问题，因为义务教育收费管理政策的完善并不是一种技术层面的修修补补，而是一种思想和制度上的变革。另外，完善义务教育收费管理政策并不是为了“好看”而是为了“有用”，要能够解决复杂多变的现实教育问题。如果从数量上讲，无论是国家还是地方出台的各种治理教育乱收费的文件可谓是不计其数，但这对于问题的解决却效用有限。这是因为很多政策的执行缺乏有效的监督和评估，监督环节缺位和执行过程虚弱使政策无法实现预期的效果。除此之外，一个更为深层的原因是这些政策坚持的都是一种“头痛医头、脚痛医脚”的治理模式，很多文件和政策都是一种应急之作。由于没有触及问题的实质与核心，政府颁布的各种文件最后大多成为一纸空文，各种一开始振聋发聩的批评和告诫最后都变得悄无声息了。这样看来，完善义务教育收费管理政策除了要健全政策体系之外，一个更为重要的方面是使义务教育收费管理政策能够触及教育收费问题的根本，能够化解深层次的矛盾。否则，即使是建构一个包含政策制定、政策执行、政策评估和政策监控的义务教育收费管理政策体系也无济于事。

2.强化政府的经费责任

义务教育收费问题实质上是义务教育投资管理体制问题的反映和体现，健全和完善义务教育收费管理政策就不能不涉及对义务教育投资管理体制的反思和变革。长期以来，我国义务教育实行的是地方负责、分级管理、多渠道筹措教育经费的投资管理体制。地方负责、分级管理明确的是义务教育经费在政府之间的分担模式，即地方政府是实施义务教育的主体，承担主要的教育经费投资责任。多渠道筹资明确的是义务教育经费在政府和社会力量之间的分担模式。由于地方政府财力有限，这种体制的运行便形成了“人民教育人民办”的格局。不可否认，这种“依靠人民办教育”的模式在国家财政困难的情况下，对于义务教育普及来说可谓是功不可没。但随着国家财力的大力增强以及人们对高质量教育需求的日益增加，这种投资管理体制暴露的问题越来越多，引发的社会矛盾也越来越尖锐，招致的批评也越来越激烈。这是因为，“在义务教育阶段，如果过多强调‘多渠道筹资’，必然会削弱政府作为主渠道的作用，导致政府责任的转嫁。更为严重的是，它的实施并没有有效缓解义务教育资源短缺的矛盾并促进义务教育的发展，却伴随受教育者负担加重，特别是农民子女的教育负担加重、地区间义务教育不平衡加剧等不良后果”^[23]。因此，要改变义务教育收费混乱的状况必须调整义务教育投资管理体制。

义务教育投资管理体制改革的方向是强化义务教育的政府责任，加大政府的财政投入力度。作为一种公共产品，义务教育是一种提高国民文化素质的基础性教育，它理应由政府来提供，政府应该成为义务教育投资的主渠道。过分强调多渠道筹资、社会力量办学必然导致政府投资渠道的削弱，义务教育最终演变为学生及家庭单方面的义务。虽然目前国家实行了义务教育免收学杂费的政策，但由于政府教育投入短缺，加上教育收费已经形成了一个庞大的利益链，现实的义务教育乱收费完全冲淡了免费政策所营造的教育环境。义务教育的公平和公益性就在各种乱收费侵袭下消亡殆尽。因此，让义务教育真正成为一种公益性事业，必须加大政府的财政投入，完善政府的公共财政体制。

3.提高投入主体的政府层级

除了要强化政府的责任之外，义务教育投资管理体制改革还要提高政府公共投资主体的重心。自2001年以来，我国义务教育实行的是“以县为主”的投资管理体制。与过去以乡镇为主的投资管理体制相比，“以县为主”对于加强义务教育管理、提高教育经费投入、减轻家庭负担等方面收到了一定的效果。但经过10多年的运行，“以县为主”的管理模式在制度设计上存在的投资主体重心偏低、各级政府责任不清的问题逐渐暴露出来。为此，必须建立新的义务教育经费分担体制。这种新的经费分担体制重点要强化中央和省级政府的投资责任，让中央和省级政府成为义务教育最主要的经费承担者。鉴于中央政府和地方政府是一种“委托—代理”关系，应逐渐过渡到中央政府为投资者和监督者，地方政府为代理者和执行者的角色。只有如此，才能解决因地方政府教育投入不足而引发的教育乱收费问题。只有如此，地方政府在面对因利益驱使而产生的教育乱收费问题时，才会认真遵照上级政府的指示，真正担负起治理责任。