民办学校建立严格的准入制度
现行的学校教育是以学位为基本单位构建起来的，“谁消费谁付费”极容易实现，排他成本很低。所以，严格来说，教育属于公共服务，但并不是所谓的公共产品，也不是准公共产品，只是具有公共产品的外溢作用。义务教育因其强制性、普遍性和免费性而成为“公共产品”。民办学校参与学位供给已被实践证明是可行的。
1.明确“合理回报”的标准
为了确保教育的公益性，《教育法》明确规定了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。但我们知道，私人资本是以追逐利益为最高目标的，办学过程中经费的筹集主要是依靠注册资本、学费（培训费）、股份、债券、资产出让、贷款等途径，所有这些途径都是市场手段。实践证明，有很多民办学校都是“明修栈道，暗度陈仓”，用公益之名行营利之事。为此，《民办教育促进法》提出了“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必须费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定”。实际上，“合理回报”的意图是在保证公益性的前提下的优惠政策和奖励措施，吸引更多的民间资金进入教育领域。但在投资者那里，却变成了有限的“分红”[28]。面对这一矛盾，政府必须对民办学校的“合理回报”标准予以明确。
2.加大对民办学校的支持力度
民办教育虽然在义务教育学位供给的格局中处于补充地位，但在客观上也肩负起了实现义务教育公益性的责任。加上民办教育的“非营利性”，政府应果断对民办教育予以支持，特别是免费之后在经费上予以支持。民办学校收到政府为落实免费义务教育而拨付的资金之后，应主动从学生应缴纳的费用中扣除。早在2008年，江西就已经在这方面做出探索。该省在“全面免除了义务教育阶段公办学校学生学杂费，免费提供教科书……贫困家庭寄宿生生活费”的同时，“筹措资金7 000万元，对全省约20万名民办学校义务教育阶段学生学杂费进行补助，资金补助到学生个人；并免费提供教科书，通过全省统一采购后直接发给学生，让民办学校学生也享受到公共财政阳光的温暖”[29]。此举有利于进一步推进教育公平。我们在调研时发现部分地方政府工作人员担忧支持民办教育会引发人们对公共财政经费用途的质疑，江西省的做法已经给出了答案。
3.建立民办学校办学保障金制度
所谓保障金制度，主要是指为了确保学校在遭遇突发事件之后学校能够维持正常教学的储备资金。由于义务教育是基础教育，处于未成年人的社会化阶段，具有连续性、积累性等特征，保障金制度的建立有利于减小民办学校发生突发事件对学生受教育权造成的冲击。虽然《民办教育促进法》第57条规定：“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办教育终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”但这一规定缺乏可操作性。当民办学校面临无法继续办学的困境时，学生所承受的不仅是经济成本，还有机会成本。保障金制度的建立可以对学生进行补偿，将有效减少办学中断带来的风险。另外，保障金制度的建立还有助于确立“合理回报的标准”。我们认为，保障金制度可以有效维护“非营利”的法律要求。教育行政部门可以要求民办学校从每年的“盈余”中抽取一定数额存到固定账户，年复一年，将保障金以年为单位的定期利息作为举办者的“合理回报”。等保障金达到一定数额之后，再允许举办者从“盈余”中直接获得“合理回报”。
4.办学资格采取严格准则主义[30]
严格准则主义是指法律法规严格限定公司设立条件标准，设立人只要符合条件即可向政府部门登记成立公司法人，但加重设立人的法律责任和加强司法机关、行政主管机关对公司的监管。民办教育中，义务教育阶段的民办学校在供给义务教育学位时所牵涉到的是公民最基本的民生问题，所以教育行政部门在确立民办学校办学标准，审核与批准民办学校成为法人的过程中应提高对举办方的要求。而且，在程序上有必要确立由教育部门审核授予办学许可证的前置条件，然后才能到工商部门进行企业法人登记。
5.引入第三部门参与供给
所谓第三部门，通常是指在代表公权力的政府（第一部门）和以营利为目的的企业（第二部门）之外的社会组织[31]，包括“非营利组织”、“非政府组织”、“慈善组织”、“中介组织”、“志愿者组织”、“民间组织”、“公民社会组织”等，主要从事前两个部门不能做、不愿做或者做不好的事情，价值取向为服务于公共利益。虽然我国第三部门发育还很差，但是作为政府、企业“失灵”时的“替补”，具有服务功能、制约功能、整合功能、创新功能、教化功能[32]。当前，大中城市里以随迁子女和贫困家庭子女为代表的弱势群体存在与其他群体整合的难题，包括接受义务教育阶段小升初、中考、高考的升学、学位供给等。这些问题是不是可以由第三部门参与并积累经验？许多农民工子弟学校虽然在师资、硬件设施方面不具有办学所要求的起码条件，但是简单的取缔并不能根除这一社会矛盾。第三部门一方面可以作为机动力量参与义务教育阶段的学位供给，另一方面可以作为公立学校、民办学校之外的竞争者，提高整体上的学位供给效率。
此外，尽快从立法层面明确各级政府的投入责任、比值，颁布《学校法》、《教育经费法》将有助于从制度上解决城市义务教育免费政策执行中存在的问题。
【注释】
[1]岳伟，邹心胜.义务教育免费政策无法承受之重［J］.教育与经济，2011（02）：54－57.
[2]翟博.中国义务教育发展的新跨越［N］.中国教育报，2008－09－08（第1版）.
[3]汪明.实施免费义务教育的政策保障问题［J］.教育发展研究，2006（17）：35－37.
[4]中央教育科学研究所城市农民工子女义务教育问题研究课题组《城市农民工子女义务教育问题研究报告》。
[5]黄晓燕，王洁旋.义务教育全免费对农村教育影响的调查——以广东省揭阳市农村教育为例［J］.教育导刊，2010（02）：45－48.
[6]邬志辉.正确理解城市义务教育免费政策［J］.教育发展研究，2009（01）：50－53.
[7]雷丽珍.农村免费义务教育政策对不同目标群体的影响——基于广东省的调查［J］.教育科学，2009（05）：7－10.
[8]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995：56.
[9]Haveman，Robert H.and Barbara L.Wolfe.Schooling and Economic Wellbeing：The Role of Nonmarket Effects［J］.Journal of Human Resources，1984，19（3）：377－407.
[10]李晓燕.义务教育法律制度的理论与实践［M］.武汉：华中师范大学出版社，2010：45.
[11]中共十七届五中全会在京举行 胡锦涛作重要讲话［DB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/12985541.html，2010－10－9/2011－8－21.
[12]科学发展观核心是以人为本［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007－11/12/content＿7054717.htm，2007－11－12/2011－8－21.
[13]中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见［DB/OL］.http：//theory.people.com.cn/GB/17676089.html，2011－3－23/2012－6－16.
[14]预决算制度不改 职务腐败难除［N］.深圳晚报，2012－6－29（第A22版）.
[15]国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》［DB/OL］.http：//www.china.com.cn/renkou/2012－08/07/content＿26155072.htm，2012－8－7/2013－6－12.
[16]国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2012》［DB/OL］.http：//www.china.com.cn/renkou/2012－08/07/content＿26155072.htm，2012－8－7/2013－6－12.
[17]薛海平.美国义务教育阶段学校预算制度及其启示［J］.中国教育学刊，2011（03）：9－12.
[18]温家宝.公平正义比太阳还要光辉［EB/OL］.http：//www.chinadaily.com.cn/zgrbjx/2010－03/15/content＿9587976.htm，2010－3－15/2013－6－13.
[19]邵书龙.国家、教育分层与农民工子女社会流动：Contain机制下的阶层再生产［J］.青年研究，2010（03）：58－69，95.
[20]谢庆奎.中国政府的府际关系研究［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2000（01）：26－34.
[21]唐志军.地方政府竞争与中国经济增长［M］.北京：中国经济出版社，2011：4.
[22]教育部办公厅《关于教育电子政务建设的指导意见》（教信息厅〔2003〕1号）。
[23]陈玉云，葛大汇.“多渠道筹资”体制在义务教育阶段适用性的反思［J］.教育研究与实验，2004（03）：41－44.
[24]教育部、国家统计局、财政部《关于2006年全国教育经费执行情况统计公告》。
[25]教育部、国家统计局、财政部《关于2009年全国教育经费执行情况统计公告》。
[26]巫志刚.农村被撤并学校产权争议的类型、原因及其法律解决［J］.教育发展研究，2012（04）：48－52.
[27]李晓燕，杨慰萱.中日学生伤害事故学校责任赔偿第三人支付制度研究［J］.教育学术月刊，2012（02）：90－93.
[28]刘建银.民办学校产权问题研究：一个基于案例、理论和法律制度的综述［J］.教育科学，2006（06）：19－24.
[29]黄世贤.对民办学校义务教育阶段学生补助学杂费和免费提供教科书［DB/OL］.http：//www.jxf.gov.cn/JxfShowViews＿pid＿5ac1d90333ad1c2f0133af 26d3ff0059.shtml，2008－5－20/2013－5－23.
[30]巫志刚.我国营利性高等教育机构基本法律制度研究［D］.武汉：华中师范大学，2013：89.
[31]课题组认为，民办学校是否是“非营利”的还有待商榷；而农民工子弟学校提供的教育服务更接近志愿服务。
[32]赵敬丹.构建服务型政府进程中的第三部门发展研究［D］.长春：吉林大学，2009：39－41.