城市公共安全与市民社会心态

城市公共安全与市民社会心态[1]

城市是人口、产业、财富高度聚集的地区，是现代经济社会活动最集中、最活跃的核心地域，是现代社会人们生活和生产的主要场所。随着我国城市化水平的逐步提高，城市的规模与数量都在快速增长，城市所聚集的人口和积累的财富使城市的重要性日趋明显。与此同时，也使其面临着空前的安全方面的挑战。自然灾害频度和强度的增加，各类事故的增长以及恐怖主义的威胁对城市预防灾害及应付突发事件的能力提出了新的要求。现代社会城市地位日益提高使得对城市公共安全的要求越来越高，同时人们对城市公共安全的研究也日益深入，苏联切尔诺贝利核事故、亚洲金融风暴、日本福岛核电站泄露事件、美国“9．11”事件都提醒人们，进行城市公共安全的研究是非常重要的。随着我国进入城市化快速发展阶段，城市公共安全成为越来越棘手的社会问题之一。

上海作为特大型国际化城市，近十年来人口、功能和城市规模急剧扩张和趋于复杂，城市运行和管理日趋开放，公共安全管理面临着巨大挑战。作为我国大城市发展的典型代表，对上海公共安全社会心理的调查和研究，不但有利于对本市公共安全管理提供第一手资料，也将对我国其他省市的城市管理提供借鉴作用。

本研究采用自行编制的“城市公共安全的社会调查问卷”，内容包括调查对象的个人及家庭基本信息、公共安全感的类型、来源、程度及公众的需求等；调查时间为2012年的9月20日—10月20日；调查对象以有本地户籍的居民为主，同时兼顾了部分外来常住人口（在上海居住半年以上）；考虑到样本的代表性，调查区域分布在黄浦区、普陀区、虹口区、徐汇区和松江区；共发放问卷1800份，有效问卷1793份。

一、城市公共安全心理的主要威胁源

根据公共安全管理理论，公共安全问题由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多重侧面所组成。现代国家安全观已经超出传统的军事和国防范畴，囊括了人们身体健康、生态环境、互联网络安全、生物物种安全、科学技术保密、矿产资源保护、国际贸易畅通、货币金融稳定、公众心理稳定等诸多方面。危害城市安全的因素主要可以归类为自然灾害、人为灾害、袭击破坏等三大类。城市自然灾害主要分地质性自然灾害、气候性自然灾害、复合性自然灾害3类，地质性自然灾害有地震、火山爆发、断层滑坡、地面塌陷等；气候性自然灾害有风灾、雪灾、雷击等；复合性自然灾害有海啸、泥石流等。人为灾害主要有火灾、有毒气体泄露、有毒液体泄露、核泄漏、光辐射、电波干扰、建筑物倒塌、交通事故、传染病等。袭击破坏主要有战争空袭、爆炸、谋杀、纵火、放毒、劫机以及破坏性的信息干扰、智能化犯罪等。本研究根据城市尤其是像上海这样的大城市所曾经经历或可能经历的公共安全威胁源进行分类，将之区分为传统型城市公共安全威胁源和非传统型城市公共安全威胁源。

（一）城市传统公共安全的威胁源

“城市传统公共安全”关注的是涉及公众最基本层面的公共安全问题，涵盖了日常生活中的衣食住行等基本领域。这些公共安全问题由来已久并将持续存在。我国城市传统公共安全的威胁源主要包括公共交通、食品药品、公共卫生、社会治安等。

1．公共交通。由公共交通引发的公共安全事故难以防范，这已成为当今世界各国公认的棘手问题之一，如东京地铁沙林毒气案、马德里火车连环爆炸案、伦敦地铁爆炸案、莫斯科地铁爆炸案等。

2．食品药品。食品药品安全是重大的民生问题和公共安全问题，关系到人民群众身体健康和社会和谐稳定。当前，我国正处于食品药品安全风险高发期和矛盾凸显期，食品药品安全事故和违法犯罪频发，形势严峻。

3．公共卫生。公共卫生是关系到公众健康的公共事业。因公共卫生而引发的公共安全事件包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

4．社会治安。社会治安是城市公共安全的重要基础，同时也是影响公众安全感的关键因素。当前我国城市社会治安依然存在许多潜在威胁，尤其是各类刑事犯罪。在各类刑事犯罪案件中，杀人犯罪在持续发生的基础上产生分化，“两抢”、“两盗”等侵财型犯罪比较突出。

（二）城市非传统公共安全的威胁源

非传统安全是相对于传统安全而言的，是一个泛化的概念。它是伴随着人类进入现代社会新阶段之后所涉及的安全问题，其内容涵盖人类健康、信息、生态等元素。就我国城市的非传统公共安全而言，其威胁源主要集中地体现于如下四个方面：

1．金融安全。金融是现代经济的核心，金融安全直接关系经济社会发展全局。其中，金融犯罪是威胁金融安全的首要因素。

2．生态环境。生态安全指的是人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受生态威胁的状态。

3．私人信息。电话号码、家庭住址、身份证号码、银行卡号码等个人信息，属于隐私范畴，随着各种病毒在因特网的泛滥，上述这些个人信息安全都受到威胁。结果很可能是严重制约了社会信息的自由流动。这都是城市公共安全的潜在威胁源。

4．群体事件。群体事件是指在一定的社会背景下结合并具有一定组织规模的群体，为了共同的利益或需要（主要是经济利益），采取围攻、静坐、游行、聚会和暴力等方式对抗党政机关、破坏社会公共财物、危害干群人身和财产安全、干扰社会秩序的事件。

二、城市公共安全中的突出问题

随着党的十八大成功召开，“提高民众幸福感”成为中国经济发展的目标。中共中央总书记习近平则在首次面对媒体时就回应了民众对幸福的追求。他说，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境……人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。根据社会心理学，民众的幸福感是以安全感为基础的，没有安全感，幸福感无处扎根。2013年12月10日，韩正在《解放日报》的撰文中指出，“上海的安全有序是管出来的不是喊出来的，群众的安全感、满意度是检验我们工作的根本标准”。城市公共安全是城市市民和城市管理者都十分关心的问题。而民众的真实感受更能更加直接地反映出上海的城市安全状况，也能为城市管理者的工作提供参考。

1．66％的公众表示生活在上海，“很有安全感”或“比较有安全感”

调查表明，上海公众城市公共安全感平均得分为3．04（SD＝0．73），总体上处于中等水平。其中，公众安全感从高到低分别为社会治安安全（M＝3．27， SD＝0．92）、群体事件安全（M＝3．24，SD＝0．88）、生态环境安全（M＝3．12， SD＝0．92）、公共交通安全（M＝3．08，SD＝0．96）、公共卫生安全（M＝3．07， SD＝0．92）、金融安全（M＝3．06，SD＝0．89）、私人信息安全（M＝2．77，SD＝0．99）、食品药品安全（M＝2．61，SD＝1．00），从中可以看出，上海公众在社会治安和群体事件方面最有安全感，而在私人信息和食品药品方面最缺乏安全感。尽管公众对社会治安和群体事件的安全感最高，却并不一定认为他们是最不迫切需要解决的公共安全问题。在迫切性上，公众的排序依次为食品药品安全、公共交通安全、社会治安安全、私人信息安全、公共卫生安全、生态环境安全、金融安全和群体事件安全。从中可以看出，上海公众对食品药品最缺乏安全感，也最急切需要解决；而社会治安是安全感最高，但却仍然认为需要急切解决的公共安全问题（迫切性排第三）。

2．公共交通：“司机疲劳驾驶问题”是公众担心最多的问题，其次为“地铁超载问题”和“出租车黑车问题”

本次调查涉及了近几年城市公共交通安全方面发生过的主要问题，包括“公交超载问题”、“地铁超载问题”、“出租车黑车问题”、“私家车飙车超速问题”、“校车超载问题”、“司机疲劳驾驶问题”和“信号设备故障问题”等。结果发现，有19．7％的公众表示最担心“公交超载问题”，21．0％的公众最担心“地铁超载问题”，20．0％的公众最担心“出租车黑车问题”，18．7％的公众最担心“私家车飙车超速问题”，9．8％的公众最担心“校车超载问题”，38．5％的公众最担心“司机疲劳驾驶问题”，15．7％的公众最担心“信号设备故障问题”。

3．食品安全：“地沟油问题”、“食品添加剂问题”和“食品假冒问题”是当前上海公众最为担心的食品安全问题

在食品安全方面，本次调查主要涉及了近几年我国曾经发生过的重大安全事件，包括“地沟油问题”、“食品添加剂问题”、“过期食品问题”、“食品成分不明问题”、“食品假冒问题和注水肉”、“病害肉问题”等。结果发现，43．9％的公众担心“地沟油问题”，35．8％的公众担心“食品添加剂问题”，17．0％的公众担心“过期食品问题”，15．2％的公众担心“食品成分不明问题”，22．8％的公众担心“食品假冒问题”，17．8％的公众担心“注水肉、病害肉问题”，还有1．5％的公众担心“其他”食品安全问题。

4．医疗安全：上海公众最担心的医疗安全问题依次为“出售假劣药物问题”、“医生让病人多做检查问题”和“医生开贵药、多开药问题”

在医疗安全方面，本次调查涉及了近几年我国经常发生过的重大安全事件，包括“出售假劣药物问题”、“夸大药物疗效问题”、“抗生素滥用问题”、“医生开贵药”、“多开药问题”、“医生让病人多做检查问题”等。结果发现，45．9％的公众担心“出售假劣药物问题”，18．6％的公众担心“夸大药物疗效问题”， 16．6％的公众担心“抗生素滥用问题”，23．7％的公众担心“医生开贵药、多开药问题”，28．3％的公众担心“医生让病人多做检查问题”，1．1％的公众担心“其他”医疗安全问题。

5．公共卫生：超过一半的上海公众对“传染性疾病的监控问题”抱有极大的担心，而对其他问题的担心相对而言要少很多

本次调查涉及了近几年我国公共卫生方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“传染性疾病的监控问题”、“妇幼保健问题、职业病预防问题”、“学校卫生问题”和“老年保健问题”等。结果发现，53．6％的公众担心“传染性疾病的监控问题”，14．5％的公众担心“妇幼保健问题”，15．2％的公众担心“职业病预防问题”，10．9％的公众担心“学校卫生问题”，19．4％的公众担心“老年保健问题”，2．6％的公众担心“其他”公共卫生安全问题。

6．社会治安：在各种各样的社会治安问题上，上海公众最为关注的是“制假贩假”、“抢劫”和“诈骗”三种

本次调查涉及了近几年我国在社会治安方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“制假贩假”、“卖淫嫖娼”、“诈骗”、“抢劫”、“盗窃”、“打架斗殴”、“聚众赌博”、“吸毒贩毒”等。结果发现，30．0％的公众担心“制假贩假”，8．5％的公众担心“卖淫嫖娼”，27．4％的公众担心“诈骗”，29．1％的公众担心“抢劫”， 17．0％的公众担心“盗窃”，6．6％的公众担心“打架斗殴”，5．8％的公众担心“聚众赌博”，18．5％的公众担心“吸毒贩毒”，2．0％的公众担心“其他”社会治安问题。

7．金融安全：物价、房价和通货膨胀是上海公众最为关注的问题。特别值得一提的是，这三个方面的关注比例都较高，接近甚至超过了一半人数

本次调查涉及了近几年我国在金融安全方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“通货膨胀问题”、“股市长期低迷问题”、“房价居高不下问题”、“物价飞涨问题”和“电信诈骗问题”等。结果发现，47．8％的公众担心“通货膨胀问题”，31．3％的公众担心“股市长期低迷问题”，49．0％的公众担心“房价居高不下问题”，64．6％的公众担心“物价飞涨问题”，24．1％的公众担心“电信诈骗问题”，1．1％的公众担心“其他”金融安全事件。

8．生态环境：“饮水质量问题”、“装修材料污染问题”和“工业污染问题”是上海公众最为担忧的生态环境问题

本次调查涉及了近几年我国在生态环境方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“装修材料污染问题”、“噪音污染问题”、“饮水质量问题”、“工业污染问题”和“极端天气问题”等。结果发现，51．5％的公众担心“装修材料污染问题”，43．5％的公众担心“噪音污染问题”，57．8％的公众担心“饮水质量问题”，47．2％的公众担心“工业污染问题”，25．1％的公众担心“极端天气问题”， 1．2％的公众担心“其他”生态环境问题。

9．私人信息：超过了七成的公众对“银行等机构泄露个人隐私”问题的担忧，超过四成公众担忧“网络信息安全问题”，担心“青少年浏览不良信息问题”的公众也超过了三成

本次调查涉及了近几年我国在私人信息方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“银行等机构泄露个人隐私”、“青少年浏览不良信息问题”、“计算机信息安全、网络信息安全问题”和“手机信息安全问题”等。结果发现，71．3％的公众担心“银行等机构泄露个人隐私”，36．4％的公众担心“青少年浏览不良信息问题”，19．5％的公众担心“计算机信息安全”，41．8％的公众担心“网络信息安全问题”，34．2％的公众担心“手机信息安全问题”，1．5％的公众担心“其他”私人信息安全问题。

10．群体性事件：公众担心的群体性事件主要来自政府政策与老百姓利益诉求的冲突

本次调查涉及了近几年我国在群体性事件方面曾经发生过的重大公共安全事件，包括“企业改制问题”、“拖欠工资问题、养老金问题”、“毕业生安置和分配问题”、“城市拆迁安置问题”和“市政管理、规划不合理问题”等。结果发现，16．8％的公众担心“企业改制问题”，29．1％的公众担心“拖欠工资问题”， 26．4％的公众担心“养老金问题”，12．3％的公众担心“毕业生安置和分配问题”，30．1％的公众担心“城市拆迁安置问题”，12．7％的公众担心“市政管理、规划不合理问题”，另外还有4．0％的公众担心其他群体性事件。

三、城市公共安全心理的主要问题

目前，学术界与网络媒体对城市公共安全社会心理的论述，主要有四种观点：恐慌心理、弱势心理、从众心理和侥幸心理。

1．公众在突发公共安全事件之中和之后均存在恐慌心理(https://www.daowen.com)

由于当前社会大众的心态普遍浮躁、急功近利，无论是温州动车事故、桥梁坍塌事件、校车超载事故，还是塑化剂问题、瘦肉精事件、问题奶粉事件等，都反映出公众在公共安全事件中的不可预期和失控感，难免会产生恐慌心理。本次调查发现，关于“最近，北京特大暴雨致使79人丧生，您是否也担心上海会发生类似的灾害”一题，表示“非常担心”和“比较担心”的公众比例分别为9．45％和34．18％，表示“不太担心”和“从不担心”的比例分别为29．8％和5．43％，另有21．05％的公众表示“说不清楚”。尽管，2013年8月8日上海应对台风灾害，将预警级别提到了红色的最高级别，这一措施本身表明上海的相关政府部门高度重视之前发生在北京的暴雨灾害，但本次调查的公众中仍有超过四成的公众对类似的灾害存在疑虑。从中可以间接地看出，公众在突发的公共安全事件之中和之后都容易存在恐慌心理。

此外，本次调查发现，上海公众在金融安全方面也存在着某种恐慌心理，例如：超过三成的公众认为“没啥好的投资保值渠道”，并有部分（17．4％）公众认为未来上海房价将继续大幅上涨。

2．四成上海市民认为自己属于弱势群体

当前，无论是扛着编织袋进城的农民工、吃低保的城市居民、拿着简历在职场奔走的大学生还是月收入上万的白领、令人羡慕的公务员、医生、高校教师，纷纷以“弱势”自居；因为绝大部分人都遭遇过不公正对待，感觉自己“回天乏术”。本次调查发现，对于“您认为自己属于弱势群体吗”的回答，表示“非常弱势”和“比较弱势”的比例分别为7．22％和30．05％，表示“不太弱势”和“一点也不弱势”的比例分别为15．67％和4．68％，另有42．39％的公众表示“一般／说不清楚”。从中可以看出，仅有两成公众明确表示自己不属于弱势群体，而接近四成的公众则明确表示自己属于弱势群体，这反映出大多数公众的弱势心理。

3．多数市民存在着各种焦虑（如就业焦虑、身份焦虑、财富焦虑、婚姻焦虑等）

焦虑的传递性与感染性容易导致一些人也“随大流”地产生相同的心理感受。2011年3月15日，因为日本核电站泄漏事故，有谣言称日本核辐射会污染海水导致以后生产的盐都无法食用，而且吃含碘的食用盐可防核辐射，因此引起一些市民抢购食盐。“今天你买盐了吗？”“涨到5元一包了”“货架空了？！”……在路上、在超市里时不时能听到关于诸如此类的买盐对话；而在网络上也诞生了诸如“盐如玉”、“盐王爷”的热词。这一现象既是恐慌心理的体现，更是从众心理的体现。因为许多人并不确认这一消息的真实性，只是别人买了，那自己也“随大流”地买一些。然而，令人意外的是，本次调查中的结果也间接显示这一公众心理。在对“如果您发现一起交通事故中，有人受伤，您会如何反应”的回答中，表示“看其他人的反应，有人帮忙，自己也帮忙”和“上前帮忙时还号召其他人一起帮忙”的比例分别为19．47％和23．87％。其中，前者是典型的从众心理，后者则是非典型的心理，两者的共同之处在于，对自己的行为与他人行为的一致性的关注。因此，可以间接推论出超过四成的公众在突发的公共安全事件中可能会呈现出从众心理。

4．六成多上海市民心存“坏的”或“不好的”事不会发生在自己身上的侥幸心理

最后，侥幸心理，是指偶然地、意外地获得利益或躲过不幸，引申为人们贪求不止，企求非分、意外获得成功或免除灾害的心理活动，如侥幸过关、心存侥幸等，这是公共安全心理中常见的社会心理。通过公众在日常生活中的安全意识行为可以间接反映出许多公众存在着侥幸心理。本次调查表明，仅有32．5％的公众表示“总是”会“随身携带身份证件”，8．0％的公众表示“总是”会在“进入公共场所（如网吧、KTV等）时，先查看安全出口和绿色通道”，33．4％的公众表示“总是”会“离家或入睡前，关闭电、气开关”，16．0％的公众表示“总是”会“开车或乘坐小轿车时系安全带”。从中可以看出，尽管在安全宣传中和大众媒体中经常会提到那些因为日常生活中缺乏安全意识而发生的悲剧，但许多公众还是倾向于那些“坏的”或“不好的”事不会发生在自己身上，从而出现对突发公共安全事件的侥幸心理。

四、城市公共安全社会心理干预建议

城市公共安全事件具有在现实生活中表现形式的多样性，在发生发展过程中的突然性以及影响结果的不确定性等特征。因此，短时间内政府和社会必须采取有效应对措施，否则不但会加重民众的社会紧张、恐慌、焦虑情绪，也会影响政府的公众形象，甚至造成更严重的社会公共事件。随着我国近年来城市突发公共安全事件的增加，各级各部门政府相继积累了一系列应对机制，但已有机制大多针对事件的有形的、外在的伤害，而对贯穿其中的重要因素——社会心理却涉及较少。为此，在本研究的调查结果基础上，结合国内外公共安全管理经验，我们提出建立公共安全社会心理干预体系，以提高社会突发事件心理防御能力，具体包括危机前的预防机制、危机中的沟通机制和危机后的保障机制，以及事件整个过程中的监控机制。

（一）改革城市公共安全社会心理的预防机制

1．切实建立和完善公共安全教育和培训体系

公众的危机意识是危机预警和危机应急的社会心理基础，要强化公众的这种意识，我们就必须加强危机教育，帮助公众掌握基本的防范各种危机的知识和技能，包括对危机的科学知识、防范的意识、自救的意识、求生的意识、互救的意识、危机情景下的道德意识。这样才能使社会公众在危机发生时减少不必要的慌乱，有效地应对危机。尽管随着近几年突发公共安全事件的增加，目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须进一步强化对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。对照2003年以来发生在我国的重大伤亡事故、特大火灾事件中，遇难群众多为妇女、老人和儿童的情况，反映出城市在安全教育、救援训练和应急处置等方面存在薄弱环节。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。例如，把危机管理的教育和培训纳入政府官员和公共管理人员的教育和培训之中；在高等院校中进行危机管理知识和技能的教育；在义务教育和高中教育阶段，将危机管理教育的内容穿插渗透于其他课程的教育中，学校可以组织学生利用社会实践课的时间进行危机应对的情景演习，还可以把涉及危机管理教育的内容编写成课外读本，提供给学生阅读；利用各种形式对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育。

2．培养公众对城市公共安全事件的心理承受力

在人们的意识中，危机被认为是非常态的，人们总是抱着侥幸心理，认为危机不会发生在自己的身上。而当危机降临时，人们对危机的信息不了解，没有应对危机的知识与技能，就会不知所措，出现过度的焦虑、恐慌。事实上，随着城市规模的不断扩大，突发公共事件的发生频率不但会有所增加，而且发生的形态也会更加复杂。要求每个公民都具备相关专业知识的可能性不大，因此，培养公众较强的心理素质，才能使他们在突发事件中不慌，不易轻信流言，在事件后也能较快地恢复正常生活。例如，在“非典”中，有相当一部分人表现出过于焦虑、不安和慌乱的心理，就是缺乏心理承受力造成的。健康稳定的心理状态是公众应对突发公共事件时临危不乱的前提，因此培养公众对城市公共安全事件的心理承受力，需从公众的基本应对方式入手。例如，在社区经常举办问题应对的心理讲座、心理工作坊，在学校心理课程中增加积极的应对方式的培养和训练的内容等。

3．设立城市公共安全社会心理的专门研究机构

在我国特定的社会转型、城市发展的文化背景下，当前城市公共安全的社会心理问题表现出了特殊性，照搬西方的理论和经验难免会水土不服。为了应对我国城市公共安全社会心理问题，需要解决的问题很多、很新，也很复杂。许多政府官员和管理人员在应对突发公共安全事件时，更多凭借的是已有个人经验，缺少具有操作性的具体专业意见。尽管，将公共安全意识教育融入到教育当中已成为社会共识，但如何达到教育的目标，真正提高国民的素质，却是非常复杂的系统工程。因此，本研究建议成立城市公共安全社会心理的专门研究机构，以关注和重视城市公共安全社会心理的专门研究。例如，进行我国背景下城市公共安全社会心理学的前沿研究；在城市社会管理中更加注重社会心理的研究及其成果应用，为决策形成提供直接参考；建立持续研究影响城市公共安全社会心理的专业团队；建立城市公共安全社会心理研究相关的专业基地；编制和开发城市公共安全社会心理学的系列教材；探索试点开设相关的课程等。

（二）加强城市公共安全社会心理的沟通机制

1．完善事件信息披露机制

在突发公共事件发生的过程中以及之后的恐慌中，公众的心理是十分脆弱的，他们需要有强大的政府作为后盾。通过公众与政府良性互动，将会稳定公众在危机中的不正常心理，并有效维护社会秩序，最终控制危机。换句话说，在公共危机状态下，政府关于危机信息的公开程度直接影响着民众的心理。尽管，目前政府在危机信息公开方面迈出了较大的步伐，各类信息公开制度也在逐步建立完善，政府应对各种公共危机的自信也显著增强。但一些地方还是存在有意无意控制危机信息的现象，在一些公共危机事件中，民众虽然对危机的基本情况有所了解，但对于危机的产生原因、危机的危害程度、政府采取的措施及其效果、危机控制的难易程度、生命财产损伤情况、相关责任追究等情况的知晓都比较模糊，其原因就是政府没有很好地做到相关信息的公开化。政府关于危机信息的公开程度越低，越会加重民众的猜疑心理，以至于流言满天飞；当他们通过非官方的渠道获得的信息与官方不一致的时候，往往就会认为政府是在有意瞒报实情，会怀疑危机的可控性，担心自身的安全状况，从而加剧社会的恐慌。因此，本研究建议完善现有的事件信息披露机制。首先，应充分保障民众的知情权。现代社会是“信息爆炸”的时代，客观上需要政府向公民提供真实信息，满足公民日益增长的信息需要。要通过多种渠道，采取多种形式向民众大力宣传知情权的重要性，让民众清楚地意识到知情权不仅是他们参与管理社会事务的工具，也是他们保护自己合法权益的工具。其次，应充分发挥政府网站的作用。公共危机发生后，政府网站要第一时间公布危机信息，并及时更新、增加与公共危机相关的信息内容，应将政府掌握的有关事件的起因、经过、结果以及政府的处理措施、相关政策等第一手信息及时全面地向民众公布。民众通过政府网站获悉事件的真相，不仅知情权得到了保证，而且多数人都会凭借科学理性的精神对该事件做出正确的判断。再次，进一步完善政府的新闻发言人制度。完善新闻发言人制度应该说是政府在新的形势下塑造自身形象塑造的一种必然选择。尤其是在公共危机状态下，整个社会都处于对信息的渴求状态，这个时候新闻发言人的作用就显得更加重要了。由于有了来自于正规渠道的权威信息，小道消息很快失去了生命力，这在客观上稳定了民心、赢得了民众的信任，为有效应对危机奠定了基础。

2．规范大众媒体的责任与义务

媒体是除了政府之外提供公众各种信息的主要渠道。在应对公共危机中具有重要的作用，强化媒体的功能和职责是加强公共危机管理中的民众心理干预的重要环节。首先，政府要加强新闻管制，规范危机状态下的媒体舆论。政府应尽快建立应对公共危机的新闻管制机构，制定相关的规章条例，研究危机状态下的新闻报道的相关政策等，在公共危机中进行必要的新闻约束和新闻控制，从而规范媒体舆论，为政府与社会有效应对危机营造良好的舆论环境。同时，要加快关于媒体新闻的立法步伐，尽快制订《突发性事件新闻报道管理条例》，使媒体在处理危机事件时能够有法可依、有章可循，并以此来完善社会信息的传播机制和民意的直接表达机制，使民众与政府之间的信息沟通能够畅通无阻。其次，要发挥好主流媒体的核心作用，抢占报道先机。面对突发的公共危机事件，民众出于对维护自身安全和利益的考虑，总是希望能够最大限度地获得有关危机的信息，及时、科学、充分、权威的信息传播显得非常重要。主流媒体对危机信息进行及时、公正、客观的报道，有利于建立起民众对主流媒体的信任，在公共危机中起到风向标的作用。再次，媒体要加强危机传播中的自我管理。公共危机关乎国计民生，任何马虎懈怠都有可能酿成无法弥补的后果。在公共危机中，媒体要自觉将民众的利益作为自身工作的出发点，遵守新闻操守和职业伦理，强化自身的责任意识，真实客观地报道危机事件，满足民众的知情权，帮助社会消除危机造成的疑虑与恐慌，向民众传授正确对待危机的方法，增强民众克服危机的信心，从而引导整个社会在公共危机面前形成合力。最后，媒体要积极配合政府对民众进行心理引导。在公共危机状态下，媒体要积极配合政府，联系民众，利用危机公关来进行心理干预。对于媒体来说，在危机中比较理性和成熟的做法应该是：在保持媒体声音相对独立的前提下，巧妙地和政府站在一边。面对危机时媒体要保持理智、认清形势、顾全大局，不能在民众过激情绪的感染下迷失方向，要学会艺术地去传达政府的声音，深入地分析危机的形势、困难和问题，坚定信心，帮助政府从心理上引导民众克服消极心理，积极应对危机，从而维护社会的稳定。

（三）推动城市公共安全社会心理的保障机制

1．专门应急状态法规的保障

我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上来看，法律法规体系尚不完整。最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。因此，为了使政府危机管理法制化，使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要加紧涉及危机管理的立法。首先，要在宪法中对紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等做出规定。其次，制定统一的《紧急状态管理法》，统一的《紧急状态管理法》应该就下列主要问题做出明确的规定：紧急状态的确认和宣布；政府的紧急管理权；政府在紧急状态下的回应措施；紧急状态下的法律责任等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或者紧急突发事件的专门的法律、法规。

2．专业心理救助人员的保障

根据国际、国内的研究，重大灾难后精神障碍的发生率为10％—20％，不仅给当事人造成心理痛苦，也影响了正常生活的重建。一个完整的心理干预体系是整合心理干预力量的前提，是发挥心理干预作用的制度保障。危机后的心理干预机制不健全首先是由于人们对危机造成的心理危害认识不够，把更多的注意力放在物质生活的重建上。其次是没有专业的心理危机干预团队，由于我国心理科学发展的相对滞后，心理从业人员不足，没有形成一个有组织的专业团队，例如在汶川大地震中，参加心理干预的有些是心理、精神方面的专业人员，但更多的是志愿者，即使那些专业人员有很多也不具备扎实的理论基础和临床经验，很多人都是凭着一时热情奔赴灾区，能长期坚持下来的人很有限。况且，对心理创伤的干预必须遵循心理规律，否则很容易造成二次伤害。我国现阶段的心理危机干预还是分散与自发的，缺少一个完整的危机心理干预体系。因此，组建一批高素质的心理专家队伍，对心理损害特别严重或身处特殊环境的特殊人群进行辅导，从而使其尽快正确认识突发公共事件，并尽快使其因为突发公共事件而失衡的心理恢复到正常的状态。例如，学生是一个心理容易受到伤害的特殊人群，当某些波及范围极其广泛的危机（如SARS）爆发时，他们因为各方面的原因会感到不安全，从而产生一种畏惧和恐慌心理，而政府公关和媒体宣传对干预这一人群的心理，都显得不够直接，因而为了稳定这一特殊人群的心理，使其在突发公共事件中保持镇定，就需要指派心理专家对其进行心理辅导，从而使其以一种正确的心态面对突发公共事件。这样，在突发公共事件发生时，根据事件所造成的心理危害程度及范围启动相应层次人员。当突发公共事件级别与心理影响级别并不一致时，应根据具体情况，灵活调度各级专家咨询委员会与专业人员储备库。

3．社会救助物资的保障

在社会公共安全事件危机状态下，人们的内心不单单有着对危机本身的恐惧，还存在着对未来生活不确定的忧虑，包括生命财产安全、医疗费用补偿和因为危机而失去工作等。近年来危机之后屡次发生的一些静坐、集体抗议等群体性事件都与我们应对危机的社会保障体系不健全有很大关系。因此，社会救助保障系统是公共危机中民众心理干预的重要基础，必须加大公共危机中对民众的各项基本保障力度，以缓解危机对民众正常的工作、生活和心理带来的各种冲击。首先，政府要加大直接服务于人民的基础设施的投入，因为基础设施的落后往往是导致危机产生和扩大的一个重要因素。其次，各级人民政府要把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中；政府有必要设立专项基金，用于应对各种突发事件和危机，并且建立监督的制度和程序以保证基金的合法、合理以及有效的使用。最后，政府有必要建立完善各种战略性资源的储备制度；建立资源目录，以便在关键时期有效地调动资源；同时就危机状态下资源的征用问题加以立法。

（四）建立城市公共安全社会心理的监测机制

1．城市公共安全社会心理的预警机制

城市公共安全社会心理反映的是公众的主观感受。除了客观的公共安全事件外，公众的基本社会情绪则是影响公共安全事件发展的另一个重要因素。因此，本研究提出建立城市公共安全社会心理的先导性指标及评价指标体系，以期提前对事态进行预警。按照斯梅尔塞的理论，“普遍情绪的产生或共同信念的形成”是产生集体行为的基本条件之一。在现代社会，信息传播的手段丰富多样，信息的传播变得十分方便和快捷。一旦产生某种反社会情绪，不再需要以往那种口口相授或书信往来的方式，而是通过互联网的传播，很可能就会快速地蔓延开来，从而迅速地形成普遍情绪或共同信念。目前，就业形势如何、各阶层收入与消费情况怎样、社会保障是否到位、区域及行业发展有何差别等方面的情况，都需要政府公共安全部门密切关注，这就需要建立一整套的预警机制，以掌握完备的公共安全监测指标，如失业率、通货膨胀率等客观指标，也包括生活满意度、施政满意度、心理压力等主观指标。预警机制的功用是在对社情民意进行调查的基础上，对公共安全的形势作出综合分析与判断，在认为公共安全状态达到一定“警戒值”时，向有关部门发出公共安全危机的警报，以引起有关部门的警觉并采取有效防范措施的过程。

2．城市公共安全社会心理的反馈机制

发现某种公共安全威胁的社会信号后，要及时反馈，这是反馈机制的功用。一方面包括将预警机制所监测到的公共安全状况及时、准确地向有关部门上报；另一方面也包括在突发性群体事件发生之后，及时、快捷地向有关部门上报。前者是一项日常性的工作，后者是一种应急反馈。反馈机制必须是快捷、通畅和灵敏的，这样才有可能将突发性事件在发生的初期阶段即得到妥善处理，不致造成更大的社会影响和社会损失。否则，有可能会把小事闹大，甚至演变成社会动荡。此外，在特定的公共安全事件之后，应对事件的处理过程进行评估，及时进行总结，及时修订原有的处理机制，并及时向公众反馈相关处理结果，以恢复公众的安全信心。建议以城市公共安全白皮书的形式，每年对城市公共安全现状进行评估。

（2013年）

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[1] 本文系本书作者承担中央财经2012年专项重点课题“当前城市公共安全的社会感现状”研究成果。由杨雄研究员与雷开春博士合作撰写。