联邦政府关于碳排放权交易制度的相关法律及政策
第三章 美国关于碳排放权交易制度的相关法律及政策述评
虽然现在欧盟碳排放交易市场是国际上最大的碳交易市场，但这种利用市场机制保护环境的创新制度起源于美国。气候变化科学问题，也是20世纪以美国为首的科学家的重大发现。美国可谓排放权交易制度的发源地，美国环境保护局早在1976年就首先在空气质量方面采用排放权交易制度，当时是为了推动电力企业进行二氧化硫减排，以达到控制酸雨的目的。[1]1990年美国对《清洁空气法》做了修改，在法律上将排放权交易制度化，该阶段的排放权交易类型属于总量控制型，实施范围扩大到了全美国，真正形成了以市场为导向的排放权交易制度。美国虽然退出了《京都议定书》，也没有形成全国统一的碳排放权交易体系，但是作为世界上总量及人均最大的温室气体排放国，美国内部在碳排放权交易上还是有所作为的，多元化的美国社会在解决气候变化问题上所付出的努力也多种多样，演绎出精彩纷呈的制度探索。[2]芝加哥气候交易所在国际减排市场上具有重大影响，因此研究美国国内气候变化法律与政策具有重要的意义，美国在排放权交易方面积累的经验值得我们学习借鉴。
第一节 美国碳排放权交易立法的发展历程
虽然美国对《京都议定书》的态度是一贯的强硬反对，但在解决气候变化问题及排放权交易制度上美国的态度并不是一成不变的。从最早的科技创新，首先发现气候变化问题，倡导国际社会共同努力解决，并在二氧化硫减排上探索排放权交易制度的应用；到后来的小布什政府强硬退出《京都议定书》，拒绝承担强制减排义务；再到国内各界逐渐开始对政府消极政策进行质疑，纷纷在应对气候变化方面展开新尝试；最后到奥巴马政府积极推行绿色新政，通过立法推进碳排放权交易制度的发展。美国关于气候变化及排放权交易的法律政策的发展比较缓慢，但又是连续的，我们可以通过对一些关键性事件的考察，区分美国碳排放权交易立法的发展历程，并将其界定为以下三个阶段。
一、1997年以前：推动气候变化的科学研究发展，国际合作萌芽时期
美国的科技水平高度发达，在国际上处于领先地位，这使得美国成为最早发现温室气体对全球气候变化具有不利影响的国家之一。早在20世纪30年代至50年代，美国的多位科学家，例如乔治·卡伦德、查尔斯·基林等，就已经开始注意温室效应这一现象。詹姆斯·汉森针对1988年席卷全球的热浪，正式提出了关于温室效应的理论，他在美国参议院的能源和自然资源委员会上宣布，已经查明了温室效应的存在，此时它正改变着我们的气候。同年，联合国政府间气候变化专门委员会成立。可以说，在推进全球气候变化问题的对策研究上，美国早年的态度相当积极，1992年美国成为《联合国气候变化框架公约》的成员国，并且走在了国际社会的前列，是第四个批准该框架公约的国家。[3]
为了帮助各成员国完成强制性的减排任务，《京都议定书》设计了一些基于市场的排放交易机制供成员国选择使用，例如补充性的京都灵活三机制（国际排放贸易、联合履约、清洁发展机制），事实上，这些交易机制在很大程度上吸取了美国国内法律思想的精粹。1990年美国成功地通过《清洁空气法》，将总量控制与排放交易制度在美国国内法律化，既实现了二氧化硫总量削减计划，达到减少二氧化硫排放的目的，同时也降低了减排的综合成本。但当时的《清洁空气法》并未将二氧化碳归入污染物范围。
二、1997～2005年：退出《京都议定书》，美国进入相对消极时期
然而，在《联合国气候变化框架公约》日臻成熟，成员国责任逐渐明确而且深化的背景下，美国出于对发展国内经济的考虑，立场却逐渐发生转变。1997年是《京都议定书》谈判的关键时刻，但美国参议院却以高票一致通过了伯瑞德—海格尔决议（Byrd－Hagel Resolution），引起国际社会的震动。该决议充分表明了美国关于气候变化的基本立场，核心内容是：在以下任何一种情况下，美国不得签署任何与《联合国气候变化框架公约》有关的议定书或协定。继而，在1997年12月全球共计149个国家和地区通过了《京都议定书》。《京都议定书》为各成员国设定了强制减排义务，要求在2008～2012年的第一承诺期内，主要工业发达国家要在1990年的基础上平均减少5．2%的温室气体排放量，其中美国的减排义务为削减7%。
1997年美国参议院通过的伯瑞德—海格尔决议的思想最终在国际法上得到体现，美国政府于2001年3月正式宣布拒绝接受《京都议定书》。在这一阶段，美国总体上处于应对气候变化问题最消极的时期，美国联邦政府鲜有法律或政策方面的举措，国家层面的碳排放交易制度几乎没有进展。
但是在这个时期，美国的一些地方政府和企业仍没有放弃温室气体减排目标，各自努力坚持着减少温室气体的行动。若干个州政府非常重视气候问题，在得不到联邦政府支持的情况下，这些州通过协议自发建立起州际排放交易机制。他们希望通过州一级的行动来表明，如果有足够多的州加入联合减排行动，即使美国联邦政府没有通过《京都议定书》，美国也照样能够实现减排目标，完成《京都议定书》分配给发达国家的减排指标。[4]
三、2005年至今：《京都议定书》生效的时代，美国国内减少温室气体的行动升温，区域性碳排放权交易机制逐步建立
美国在2001年宣布退出《京都议定书》，使得其生效的时间变得非常不确定，全球在气候变化方面的合作前景黯淡，但俄罗斯作为大国的加入，使《京都议定书》于2005年2月正式生效。之后各成员国都针对自己应承担的义务，展开了各有特色的减排活动，并且在“后京都时代”的谈判中踊跃发出自己的声音。这必然会对美国社会产生巨大的震动，美国政府迫于外在压力，也积极派员参加每年的气候峰会谈判。
美国联邦政府虽然仍坚持不接受《京都议定书》，但国内民众、企业以及各州的地方政府对气候变化的认识进一步加深。自2005年美国受到卡特里娜飓风袭击后，频发的自然灾害使美国人更深切地体会到气候变化对生活带来的切身之害。自2005年以来至今，石化等传统能源的价格高企，石化能源涨价引发了生产和生活经济成本的增加，美国上下倍感压力。以上因素都促使美国社会包括联邦政府，近几年来在气候变化问题上的态度发生较大转变。联邦政府在刚刚退出《京都议定书》时，立场非常强硬，频频质疑气候变化科学，多次批评别国的减排政策，但近几年逐渐承认了全球变暖是人类的活动引起的，温室气体的过度排放对气候变化形成不良影响，并提出了美国的温室气体自愿减排计划。[5]
近年来美国的立法活动开始频频涉及气候变化，规制二氧化碳排放的立法议案日益增多，仅2007年就提交到国会七项涉及气候变化的法案，最高联邦立法议案中比较有名的两项是Bingman－Specter法案和Lieberman－Warner法案，但有些反对者担心实施碳减排会损害美国经济，降低企业在国际市场上的竞争力，因而最终未获通过。2007年4月2日联邦最高法院做出经典的“马萨诸塞州诉美国环境保护署”的判例，美国环境保护署据此正式取得了规制二氧化碳排放的立法授权，这是美国联邦碳排放立法的里程碑事件。
重视气候问题的奥巴马上台后，多次表达了对排放交易计划的支持。2009 年6月26日，在奥巴马总统的大力推动下，《瓦克斯曼—马凯气候变化议案》（Waxman－Markey Bill）以微弱优势在众议院获得通过。众议院通过的法案版本规定，要在美国建立统一的碳排放权交易体系，以逐步降低温室气体的排放量。2009年9月22日，美国环境保护署公布了最终的强制性温室气体报告之规则（该规则于2010年1月1日开始生效），对各排放实体定期报告其温室气体排放提出了新的标准和要求。2009年12月7日，在哥本哈根气候峰会召开之际，美国环境保护署进一步做出裁定，把二氧化碳列入污染物的范畴，将温室气体纳入《清洁空气法案》进行规制，这就为奥巴马政府应用《清洁空气法案》中的相关条款，制定全国性的温室气体限排法规铺平了道路，从一定意义上也为碳排放权交易制度奠定了法源基础。
除此之外，州政府的地方立法与区域合作日趋活跃，社会公众的参与意识日益增强，针对气候变化的诉讼案件数量也明显增多。《加利福尼亚气候变暖解决法案（第32号法案）》是州一级关于强制减排和建立碳交易制度方面立法的代表，将于2012年开始正式实施。该法案设立的减排目标是到2020年，碳排放量降到1990年的水平。限制温室气体排放主要涉及工业，该法案明确规定不履行者要受到处罚。
第二节 联邦政府关于碳排放权交易制度的相关法律及政策
本节将对美国联邦政府在碳排放权交易制度方面的重大立法及政策进行述评。
一、布什政府的“自愿减排”计划
虽然老布什政府在1992年签署的《联合国气候变化框架公约》中承诺美国将减排温室气体至比1990年低7%的排放水平。但是2001年时为了保证国内经济发展，小布什政府不仅拒绝签署《京都议定书》，在理论上不受任何二氧化碳减排的制约，而且小布什还不断发表言论怀疑全球气候变化的真实性，称《京都议定书》没有足够的科学证据支撑，进而怀疑《京都议定书》存在的必要性。虽然如此，在浩大的国内国际舆论压力下，2002年2月15日，小布什政府提出了美国温室气体“自愿减排”计划，宣布对那些自愿减排的企业予以税收激励。
这个方案的核心是降低指温室气体排放量和经济总量的比值。因此只要美国经济持续增长，那温室气体也要随之增长，即使美国不采取任何减排措施。布什政府的官方数据显示根据温室气体密度的测算方法，未来十年中美国的温室气体排放还要增加14%。布什政府执意推行降低温室气体密度政策，认为这是联邦政府在不损害美国经济利益前提下减缓气候变化的审慎措施。
二、《美国气候安全法》
美国参议院环境与公共工程委员会于2007年12月5日通过了旨在限制温室气体排放的法案《美国气候安全法》（America’s Climate Security Act of 2007）[6]，该法案的基本精神与布什政府一向坚持的温室气体自愿减排原则明显相左，要求政府设立强制性减排机制，这在美国国内和国际上都引起了不小的震动。
这项法案要求政府按照“限额与贸易”模式为二氧化碳等温室气体的排放设定总量限额，对美国的电厂的发电机和运输业等几乎所有工业领域的排放制定硬性限额，迫使工业、能源和运输领域的温室气体排放量到2050年比2005年减少70%，超标排放的企业必须从排放量低于额度的企业购买相应排放额度。这一法案还将为近零或无碳排放能源技术的商业化推广提供每年高达数十亿美元的经费。
该法案要求温室气体的制造者在获得排放许可证后方可开工运行，包括精炼厂、发电厂、燃料进口商和工厂。部分许可证将免费提供，以刺激排放水平的降低，但大部分许可证将在一年多的时间内通过拍卖出售。
民主党议员和一些环境组织普遍对这项法案持支持态度，然而部分共和党议员则认为这一法案会妨碍经济发展、导致失业率增加。这项法案遭到了利益与其休戚相关的石油公司、产生温室气体的工厂和城市管理服务行业的反对。该法案的通过虽然是倚赖于民主党的支持，但法案通过的背后反映的还是美国国内对温室气体减排不断高涨的呼声。
该法案于2008年生效，经济学家估计，在2012～2015年间，拍卖得到的收入将达3万亿美元。许多议员将碳排放许可证的拍卖收入看作是一个黄金机会，可以促进清洁能源技术开发和应用，也可以促进更多的节能产品的开发和应用。
三、《能源独立与安全法案》
2007年12月18日，美国众议院高票通过了能源法案修正案《能源独立与安全法案》（Energy Independency and Security Act），揭开了美国能源改革的序幕。小布什总统于19日签字批准该法案。这是美国30多年来首次提高汽车燃料经济性标准，为轿车和轻型卡车设置更高的燃料经济性标准，并要求将生物燃料产量提高到现在的四倍。该法案的目的是为降低美国对外国原油供应的依赖性及缩减温室气体的排放。[7]
首先，新法案对美国汽车行业的油耗标准做出了更为严格的规定。到2020年美国汽车平均油耗必须降低40%，达到每加仑56千米，以降低石油的消费量。汽车油耗标准改革被认为是美国能源改革的重要部分。作为“汽车王国”的美国，汽车是最主要的耗油“大户”，而且和欧洲汽车相比，美国汽车普遍车体更大、动力更强，也更耗油。新的油耗标准将迫使美国汽车业进行转型，可能意味着汽车生产商将必须花费数十亿美元的巨资以开发新的节能技术，并需对工厂进行翻修，以生产新型号的汽车。当然也有助于大大减少温室气体排放。[8]
其次，发展生物燃料等替代能源将成为美国“国策”。新能源法案鼓励大幅增加生物燃料乙醇的使用量，使其到2022年达到360亿加仑。这意味着乙醇在未来15年内使用量要增加五倍多。此举将降低美国对进口石油的依赖，因此有助于增强美国的能源安全。再次，新能源法案还要求大力提高能源使用效率，并制定更严格的能效标准。比如，美国联邦政府机构和商业建筑的电气用具制定了能源效率标准，必须降低建筑能耗，推广节能产品，逐步淘汰白炽灯等。该法案还要求联邦政府和商业大厦将电灯泡的能效提高70%，并加速研究二氧化碳的管理及贮存问题。
新能源法案被迫剔除了不少雄心勃勃的环保目标，成为一个妥协的产物。但这部法案标志着美国将从汽车油耗标准及生物燃料等方面入手，拉开能源改革的序幕。
四、美国限制碳排放的胜诉判例
美国是普通法系国家，判例中法官的判决和推论具有法律效力，环境法领域中关于美国应对气候变化的著名判例当属2007年4月2日由美国联邦最高法院通过的判决——美国马萨诸塞州诉美国联邦环保局这一里程碑诉讼。经过四年时间、三级法院审理有了最终结果，美国联邦最高法院的九名大法官最终以五票对四票的比例通过判决认定：“二氧化碳也属于《清洁空气法》中的空气污染物；除非美国联邦环保局能提供科学证据证明二氧化碳与全球变暖问题无关，否则就得对二氧化碳予以监管，并且不得放弃该权力；美国联邦环保局没能提供合理解释说明为何拒绝管制汽车排放的二氧化碳与其他有害气体。”基于此，美国联邦最高法院裁决：“美国政府声称无权限管制新下线汽车与货车的废气排放并不正确，政府须管制汽车污染。”[9]
此项宣判结果被普遍认为是对小布什政府的一次严重打击。小布什政府坚称根据美国《清洁空气法》，小布什一向反对和干扰环保运动，反对国际环保文书《京都议定书》，授意环保署拒不制定有关尾气的排放标准，在上诉中小布什政府坚持环保局没有权力规范二氧化碳及其他温室气体的排放。判决书尽管没有直接强制环保局采取措施控制温室气体，但是如果环保局无所作为，很可能面临更多的法律诉讼。美国联邦最高法院的最终裁决，解决了自小布什总统上台以来一直悬而未决的气候变化争议。基于此，此案被广泛认为是美国联邦最高法院数十年来处理的最重要的一个环境诉讼案件，也给了小布什总统一记响亮的耳光。从这起由美国部分州和一些环保组织提起、美国联邦最高法院判决的案件中我们看到，公众的力量、民众的呼声正在全球环境领域发挥着越来越重要的作用。这起案件的胜诉，使公众在环境保护中的作用和力量又一次得到证实。
五、奥巴马政府的绿色新政——系列减排法案积极出台
现任奥巴马政府积极推进美国碳交易制度的进程，加速联邦层面关于减少温室气体排放的立法已然成为国会立法的热点。比较重要的两个法案是《2009年清洁能源与安全法案》和《2010年美国能源法草案》，我们将从法案内容及效果分别进行述评。
2009年5月21日，在奥巴马总统的支持下，《2009年清洁能源与安全法案》在美国众议院能源和商业委员会以33票对25票的优势最终获得通过，该法案为美国设定了明确的碳减排目标，对美国约占85%的大型温室气体排放源确定了具有约束力的总量限额。要求包括发电厂、制造业设施、和炼油厂在一年内排放超过2．5万吨CO2的排放源到2020年排放水平比2005年降低17%，相当于比1990年水平降低4%；到2050年排放水平削减到83%，相当于1990年的80%；法案中的补充性措施可实现的额外减排，将使对于2005年的排放，在2020年削减28%～33%。[10]
该法案内容详尽，长达950页，条款涵盖了清洁能源领域的方方面面，包括对电动汽车、家用电器和建筑物节能技术、碳封存技术示范项目、高效智能电网等提供补贴以及鼓励消费者使用清洁能源的政策等。同时，为了更好地推广清洁能源，实现既定目标，该法案规定在实施的初始阶段，可以向清洁能源及相关行业提供免费的碳排放额度补贴，其中50%的补贴用于清洁能源企业，15%可用于化学行业。
该法案的主要起草者和支持者韦克斯曼，也是能源和商业委员会主席，他评价该法案将打破美国对外国石油资源的过度依赖，使美国成为世界清洁能源的领袖，并能有效削减全球温室气体排放量。虽然该法案在美国众议院历经一周的激烈辩论，终获通过，但之后也面临着各方利益相关者的质疑掣肘，美国社会对该法案褒贬不一。
石油行业认为此法案出台太过仓促且不甚合理，认为这一法案在免费排放额度补贴的分配上有失公平。美国石油企业再加上汽车行驶所排放的二氧化碳，这些排放总量合计占全国二氧化碳排放总量的比例超过1/3，却仅能分配到2%的免费排放额度补贴，与其他行业相比差距太悬殊。而且该法案规定以2005年的碳排放量作为减排的基准线，这也是不合理的，因为2005年美国受飓风等恶劣气候的影响较大，导致工业产量大幅减少，二氧化碳排放量也处于一个相对较低的水平。另外，该法案在计划实施的早期阶段，为能源密集型企业（例如石化行业）设定了过高的碳减排目标。[11]
电力和天然气行业则对此法案表示满意，因为分配给电力行业的免费排放额度补贴较高。电力行业的碳排放量能够占到美国碳排放总量的40%，却获得了35%的免费排放额度补贴。美国天然气协会认为该法案认可了天然气在生产生活中的重要作用，天然气公司无疑将在提高能源使用效率、减少温室气体排放方面处于领导性地位。
环保组织的赞许与质疑声同步。美国的某些顶级环保组织，例如塞拉俱乐部和自然资源保护委员会，都对该法案表示欢迎和支持，认为美国可以借此走向温室气体大幅减排的道路，美国在2050年能够实现碳排放量减少83%的宏伟目标。但有些环保组织，例如绿色和平和地球之友等，则对此持保留态度，他们的观点是该法案存在明显的妥协性，这将严重削弱其既定的环保目标。
2010年5月参议院高调提出的最新匹配法案《2010年美国能源法草案》，使迫在眉睫的气候变化立法在形式上又前进了一步，但该法案设定的目标更为保守。
2010年8月29日，《华盛顿邮报》撰文说：“之前，绿色组织们希望政府通过一个在全国范围内建立碳排放贸易体系的法案。众议院也确实通过了这样的法案，但是当工业组织宣称这会谋杀就业，拖累经济的时候，参议院甚至决定不再考虑这个问题。”因此《2010年美国能源法草案》的规定极为保守。这一法案规定：在2016年之前，只有电力行业被纳入碳交易体系。而且只有和美国同处于一个多边或双边国际框架协议的国家才有资格向美国出售碳抵消指标。而且对美国的碳指标出口将主要以行业减排的形式进行。在《联合国气候变化框架公约》下以项目减排形式注册的碳指标，在2016年之前，只有在通过EPA的一套标准的进一步审核之后，才能进入美国市场；在2016年之后，《联合国气候变化框架公约》下的项目减排也只有转变为行业减排，才能进入美国市场。这些限制性条款大大增加了发展中国家产生的国际减排指标进入美国的难度。这样的法案在气候变化支持者的眼里是粗陋、保守、缺乏实质意义的。
以上法案是奥巴马政府执政的重要议程，充分彰显了美国誓要摆脱对进口石油的依赖，领导世界清洁能源革命的法律指向，只是最后未取得预期的效果。碳排放交易法案是奥巴马能源新政的一项重要内容，目的是以温室气体减排作为向清洁能源经济转型的重要契机。但目前看来，法案的通过历程均非常艰难。奥巴马的低碳减排之路荆棘丛生。甚至有学者认为气候变化已经成了奥巴马“烫手的山芋”和“打飞的子弹”，国家利益才是美利坚民族政策的重心，奥巴马为了竞选连任，将会转移重心至解决失业率问题，2011年美国气候立法将走向深度低迷。
第三节 各州政府和地区关于碳排放权交易制度的相关法律及政策
美国因为2001年退出了《京都议定书》，所以没有国家层面的强制性减排义务，也没有形成全国统一的排放权交易体系，只有州和地区级的区域性碳排放权交易体系，目前主要的这类交易体系有：西部气候倡议、区域性温室气体倡议、加州碳排放交易市场以及芝加哥气候交易所。简要述评如下。
一、西部地区气候行动倡议
1．成立及目标
2007年2月，亚利桑那州、加利福尼亚州、俄勒冈州、新墨西哥州、华盛顿州共同签署《西部地区气候行动倡议书》（Western Climate Initiative，WCI），旨在建立一个跨州的基于市场的温室气体减排计划，目的是减少区域内的温室气体排放，并对温室气体排放情况进行注册和管理。2003年，加利福尼亚州、华盛顿州、俄勒冈州签署《西海岸防止全球暖化倡议》；2006年，新墨西哥州、亚利桑那州签署《西南部应对气候改变倡议》，以上两个减排行动是WCI产生的基础。之后美国的蒙大拿州、犹他州相继加入，这个减排计划还吸纳了加拿大的几个省，包括哥伦比亚省、安大略省、曼尼托巴省、魁北克等。
WCI是成立比较早的区域性气候变化应对组织，它实现了通过州、省之间的联合，促进气候变化政策的制定和实施，它支持采用市场机制完成减排计划，并因此制定了跨边境的碳交易机制。[12]2008年9月23日，WCI明确提出建立独立的区域性碳排放权交易体系，该方案设定的目标是到2020年该区域的温室气体排放量在2005年的基础上降低15%。这一体系涉及工业、商业、电力、交通等排放量较大的部门，将于2012年正式开始运行。
2．运作方式
州或省政府为一个或几个行业设定碳排放的绝对总额，可交易的排放额（WCI中称排放许可）应当限定在总额之内，各州或省政府可以通过拍卖或无偿的方式对这些排放额进行分配。WCI特别强调排放配额只是政府颁发给企业的排放许可，结余的配额可以进入二级市场交易，企业在某些情况下可以购买区域内其他地方的配额，但目前不允许接收京都议定书模式下的清洁发展机制产生的减排额。随着WCI的发展，将来可能会允许企业交易其他同类型的碳排放额产品。[13]
项目的第一期将于2012年1月1日起，每3年为一个履约期，主要包括电力、工业、交通运输等行业。第二期开始于2015年，项目范围增加了居民燃料及工商业燃料等。每个WCI成员拥有截止到2020年的排放配额，可以自己选择使用还是交易，但是WCI从一开始就要求拍卖分配的比例不低于10%，到2020年不低于25%。另外，WCI还规定可以从排放交易所得中提取一定比例用于碳减排的公益事业，例如关于发展低碳经济、提高能源效率方面的技术创新。
3．管理模式
西部州长协会全面负责各项目的管理，同时由各成员州、省的代表组成委员会和秘书处负责日常工作的执行，WCI的机构中比较重要的委员会有如下三个。
报告委员会（Reporting Committee）：负责建设并管理温室气体排放的报告系统，确保向WCI管理者提供的碳排放数据及时而准确，以支持WCI的总量控制体系。报告的管理规则、报告的工具以及区域内碳排放数据库等是整个报告系统构成的基础。WCI要求进行监测、报告、记录的是来自下列行业的碳排放情况：一般的固定燃烧、炼油厂气体燃烧、铝锭制造业、煤炭贮存、发电厂、电力输入、水泥制造业、钢铁制造业、石灰制造业、氢气生产、石油加工、石化生产、纸浆和造纸、纯碱生产、油脂工业。
总量控制和许可分配委员会（Cap Setting and Allowance Distribution）：负责运用方法学为本区域制定排放总量并在各成员间分配排放额。主要工作包括设定第一阶段的碳预算总额、分配排放许可时的协调以及Offset信用项目达标的限制。
市场委员会（Markets Committee）：负责监管许可和Offset信用的交易市场，保证其健全透明地运转。主要工作包括指导一级市场、二级市场以及派生市场的运行；制定并执行拍卖分配方案；评估区域地方市场的建设和运行，为总量限制计划的执行提供支持。
二、区域性温室气体倡议
1．成立及目标
在美国纽约州前州长乔治·帕塔基的带领下，美国东北部以及大西洋中部沿岸的9个州于2003年4月创立了一个区域性减排组织，即区域性温室气体倡议（the Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）。它是美国州政府层面第一个基于市场方法的限制温室气体排放的强制性减排体系，于2009年1月正式启动。这10个成员州[14]共同实行在电力部门总量排放限制，计划到2018年碳排放减少10%。RGGI作为以州为基础成立的区域性应对气候变化合作组织，在美国的温室气体减排上发挥了重要的作用。它规定在成员州2005年以后所有装机容量超过25兆瓦的发电设施均为管制范围内的排放实体，并为其设定了二氧化碳排放量的上限，要求其到2018年时的排放量在2009年的水平上减少10%。由于它所涉及的控制排放的部门仅包括电力行业，这种保守的规定使其取得的成效有限。
2．运作方式
RGGI采用的是限额与交易机制，即先在一定区域内设立一个总的二氧化碳排放量上限，并在此基础上逐年减少该限额，直到降低10%。RGGI为成员州提供了一个缓冲期，允许各州在第一个三年期的排放上限保持不变，这就给了各州一个适应的时间，应该说属于相对比较科学的规定。但从2015年开始至2018年将每年减少2．5%，最终达到减排目标，这是具有强制约束力的。RGGI构建了一个通过市场模式运作的碳排放权交易体系，各成员州的电力部门可以购买某些特定项目所产生的碳排放配额，以抵消其过度的排放量，但RGGI对排放实体购买的碳抵消额有严格限制，一般不能超过3．3%，而且应当在美国本土内。
在这种机制的管理下，各州都会积极采取措施，降低发电厂的碳排放量，以便有结余的排放配额可以通过RGGI体系进行交易，被纳入RGGI体系的发电厂都可以通过购买排放配额，来履行该州的碳减排义务，这就将10个州的减排项目连接成一个协调、统一的区域性碳排放市场。这些州都通过拍卖方式出售排放配额，制定了源于拍卖碳排放额所获资金的投资计划、法律和程序，将拍卖收入用于提高能源效率和清洁可再生能源的技术研发，减少温室气体排放，并帮助消费者控制能源成本。
3．RGGI交易所
RGGI建立了交易所，旨在为十个成员州的二氧化碳预算贸易计划提供技术和支持服务。RGGI交易所的董事会由各州能源和环境行政首脑组成，其主要职责是作为二氧化碳许可拍卖的平台，监控追踪二氧化碳排放许可的交易，向RGGI提供各州碳排放的数据。另外，RGGI交易所还可以为成员州在申请Offset项目时提供技术方面的支持，并协助成员州评估RGGI计划的绩效。
4．RGGI运行的特点
RGGI成员州具有以下几个相似的特点：首先，这十个州在美国都是经济发展水平偏高的地区，特别是纽约州和新泽西州；其次，这十个州的化石燃料电厂比重偏低，特别是燃煤电厂，即使是比重最高的马里兰州，也仅达到美国的平均水平，电能产量占到1/2。而有的州甚至没有燃煤电厂，例如佛蒙特州。由于美国燃煤发电的产量约占全部电力供应的48%（2007年的统计数据），因此，这些成员州电力行业的减排对电力供应的影响不大。最后，这些成员州都在美国高电价地区，其电力价格都远高于全美平均水平。偏高的电力价格可以刺激电能来源的多样化，在一定程度上降低燃煤电厂的资产价值。而且总体来说，美国的RGGI系统主要是地方的自主行动，没有对美国整体的能源结构和电力结构造成较大的影响。
2006年8月，各州统一了立法模式。同时，通过签订谅解备忘录，约定将限额与交易机制中最易引起争议的配额分配环节交由各州自行处理。RGGI体系规定除了预留25%通过拍卖方式进行分配以外，各州可以自行决定如何分配剩余的75%。其中有五个州（新泽西州、纽约州、马萨诸塞州、缅因州和佛蒙特州）决定取消以往的免费发放，要求所有的配额都以拍卖形式进行分配。正如美国NRG电力集团的副总裁斯蒂夫·康纳利提到配额政策对RGGI交易市场流动性的影响时说：“配额政策与拍卖政策并行有助于减少交易风险，扩大碳排放权交易市场的规模，因为只有这样，投资者才能在合适的时机选择合适的仓位。现行的政策是必须有25%的配额进行拍卖，这可以有效地避免发生欧盟排放交易机制第一阶段出现的因供应过剩而引发的排放权价格暴跌。”[15]因此，规定25%以上的配额分配必须通过拍卖方式，也是吸取了EU ETS运行中的教训。
三、美国加州全球变暖行动倡议
2006年9月27日美国加利福尼亚州审批通过《2006年加州全球气候变暖解决法案》，成为全美应对气候变暖问题的先锋，它提出要大力发展替代性能源和相关产业。该法案规定，加州空气资源理事会是为了降低温室气体排放，对造成全球气候变暖的温室气体排放源进行监管的机构。要求占全州范围大部分排放量的温室气体排放源或种类源对温室气体的排放进行报告并纳入到监测体系。这适用于所有电力零售商。该法案明确规定加州空气资源理事会可以使用以市场为基础的合规机制，包括降低温室气体排放源或者种类源每年的总排放量，温室气体的排放权交易、指标存储等。同时，法案也规定了具体的处罚措施。
加州空气资源理事会于2010年底批准了碳交易相关法规《美国加州批准碳市场相关交易规则》，限制二氧化碳及其他温室气体的排放量，并允许电站、工厂、炼油厂等在总量管制与排放交易体制下通过买卖行政许可来进行排放。2010年11月，美国NRG能源公司和英国巴克莱银行的交易成功为加州碳排放权交易市场揭开序幕，成交价格为每吨二氧化碳11．5美元。
加州州长施瓦辛格表示：“这将使我们成为碳交易的领先者。”加州规定，1/3的电力必须来自太阳能、风能等可再生能源。该州还鼓励车主采用像生物燃料、天然气等低碳燃料。加州目前正在想方设法解决预算短缺问题，不过该州凭借在环保方面的努力，赢得了众多风险投资基金，目前正在创造越来越多的“绿色”岗位。(https://www.daowen.com)
美国加州通过了数十亿美元碳市场的相关交易规则，这将成为美国构建全国性气候变暖解决方案的转折点。汤森路透旗下的点碳公司（Point Carbon）预计，加州碳市场到2016年的交易价格将由2012年的每吨10美元增至18美元，从而使该市场的规模由2012年的17亿美元增至近100亿美元。而且加州碳排放权交易体系中也有关于Offset机制的设计，允许企业有8%的减排额度可以通过购买Offset信用额进行抵消。根据这种设计，在2012～2020年期间，将可能有2．3亿吨的Offset指标进入加州市场，甚至有专家预计加州将成为仅次于欧洲的第二大碳市场。
四、芝加哥气候交易所
1．成立与目标
芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）成立于2003年，其起源是2000年5月芝加哥Joyce基金赞助的一项可行性计划。CCX是全球第一个、也是北美地区唯一的一个允许会员自愿性参与温室气体减排交易，但要求参加会员对承诺的减排量接受强制约束力的市场交易平台，同时也是全球第一家具有期货性质的规范的气候交易市场，当之无愧成为碳排放交易的先驱组织。CCX的运行机制与清洁发展机制不同，它是一种不同模式的基于市场机制的温室气体交易体系。[16]
CCX还成立了多家子公司，其中芝加哥气候期货交易所（Chicago Climate Futures Exchange，CCFE）是美国商品期货交易委员会指定的专业化合约市场，交易的商品包括标准化的碳排放配额和其他环境产品，已经为国际社会所广泛认同。另外，CCX有数个子公司分布在世界各地，例如蒙特利尔气候交易所（the Montreal Climate Exchange，MCEX）、欧洲气候交易所（European Climate Exchange，ECX）和天津排放权交易所（Tianjin Climate Exchange，TCX）。2006年，经过几年的实际运转之后，CCX制定了《芝加哥协定》，详细规定了CCX建立的目标、包含的范围、承诺期安排、涉及的温室气体，投资回收期和融资银行、企业注册交易方案、温室气体监测程序等一系列的交易细则，使CCX的交易流程具有较强的规范性和可操作性。
CCX的核心理念是用市场机制来解决环境问题。CCX的目标主要是促进温室气体交易，建立设计合理、价格透明、环境友好的交易市场，提高减少温室气体排放的成本效益分析的技巧，促进公共和私营部门致力于提高温室气体减排能力，提供关于加强成本效益分析的温室气体减排知识，促进展开在管理全球气候变化方面的公共讨论。[17]CCX的主要管理机构是常设委员会，它负责整体的管理协调，制定特定市场的交易规则，另外还包括各个专门委员会：执行委员会、交易和市场运转委员会、环境达标委员会、会员委员会、抵消委员会和林业委员会。
2．运作方式
CCX一直执行会员制的运营方式，在成立之初共有13家创始会员，包括美国电力、福特、杜邦、摩托罗拉等公司在内。现在项目遍布欧美及亚洲地区。已经有超过25个不同行业的450多个跨国会员，会员的种类包括注册会员、非正式会员、Offset提供商、Offset汇集商、交易参与商等，行业涉及航空、电力、环境、汽车、交通等，既包括美国国内外大型企业和地方政府，还包括国外的会员，例如墨西哥政府。中国亦有五家公司是其会员。
CCX涵盖的可交易气体种类包括了《京都议定书》中的全部六种气体。在CCX注册的会员必须首先根据自身情况做出减排的具体承诺，该承诺出于自愿但具有强制的约束力。如果该会员的实际减排量超过承诺减排额，它可以将超出额在CCX市场上卖出获利或者存入自己在CCX开立的账户；但是如果实际减排量低于承诺的减排额，则它必须通过在市场上购买碳金融工具合约（Carbon Financial Instrument，CFI）以实现其减排承诺，否则属于违约行为。
CCX采用的交易方式包括两种：配额交易与补偿交易。配额交易方式是指采用将注册会员在1998～2001年间的温室气体排放量作为基线，在两个阶段逐年减少的减排方案。第一个阶段为2003～2006年，所有会员应当每年减排1%，从而实现将排放量减少到小于基线的4%。第二个阶段为2007～2010年，对于在不同阶段加入的会员做了有差别的规定：第一阶段加入的会员每年应当再减排0．25%，实现减少到小于基线的6%，但第二阶段新加入的会员应当做到每年减排1．5%。会员之间可以进行排放额的交易，通过购买CFI来实现其减排承诺。
补偿交易则是一种具有公益性质的以限制性补偿计划产生的交易方式，主要适用于农业、森林、水资源和再生能源部门，CCX规定参与补偿交易的会员必须首先在CCX办理登记，该会员如果有减排量，而且能向CCX提供合规的证明文件，就可以作为合法的补偿计划在CCX市场上进行交易。CCX具有较强的开放性，同时还接受其他项目的减排量，它是美国唯一可以和CDM项目对接的碳交易体系，但是由于其CFI的价格较低，与欧洲碳市场上CDM项目的减排额价格相比差距过大，导致在实践上交易很难发生。[18]
3．交易系统
交易系统由三个主要部分组成。一是芝加哥气候交易所交易平台，它是一个通过互联网运行的系统，能够执行CCX账户持有者之间的交易指令，在成交后及时确认并公示交易结果。这个系统采取保证金（合约值的10%）交易的方式，交易标的是标准化的CFI，以保证交易价格的透明度和匿名特点，交易发生的当天合约在登记账户者之间交付，但次日进行交割（T＋1模式）。这个交易平台为会员控制排放量提供了技术支持，会员可以根据平台记录的数据，有选择地采用各种减排技术，定期测量以实现对排放量有效的控制。而且这个交易平台可以帮助会员完成减排任务，激励减排成果显著的企业，在这个平台上，超额完成减排任务的会员可以通过出售超额的减排量来获得额外利润，未实现减排承诺的会员可以通过购买减排量以及农业碳汇等途径完成其减排任务，但是为了保证总的减排效果，CCX对会员所购买的碳汇量的比例有所限制，最高不能超过其目标减排量的一半。[19]总之，这个交易平台意义重大，可以向客户、环保机构和社会公众展示关于气候变化的战略远景，会员由此可以了解碳交易市场的走向，结合企业情况制定发展战略，采取具有信用度的减排和认购补偿行动，对企业的温室气体减排计划做出更系统的安排，从而为参与全球碳交易做好准备。
二是结算平台。该平台用来处理每天在CCX交易平台上发生的所有交易活动的数据和信息。这个系统与登记注册系统直接相连，便于向登记账户所有者交付当日发生的CFI的交易活动。所有的发生在交易平台上的买卖活动都必须通过这个结算平台进行结算。三是登记注册系统。这个系统是合约交易的电子数据库，可以为碳财务工具提供官方持有人的记录服务。所有的CCX成员都必须在CCX注册，拥有独立的登记账户。
CCX的发展迅速，2008年的成交量是2007年的四倍，为6900万吨二氧化碳当量，交易金额高达3．09亿美元。但是CFI的价格起伏较大，在美国社会对碳排放市场充满信心时曾达到过7美元。但由于联邦政府一直不正式认可CFI的价值，在2009年时也跌到几美分。目前随着CCX第二减排阶段届满，又走到了十字路口，关于CCX的未来，将在下节进行评析。
第四节 对美国碳排放权交易制度的评价
一、美国碳排放权交易制度取得的成绩
（1）美国关于二氧化硫排放权交易机制的经验为其他碳排放市场包括EU ETS，提供了技术方面的范例。这是首先应当肯定的。美国人口虽然仅占全球人口的3%～4%，但高度发达的经济水平却导致其所排放的二氧化碳占到全球总排放量的25%以上，成为世界上最大的温室气体排放国。美国经济实力也最雄厚，在保护全球环境上有不可推卸的责任。美国在早期的气候变化谈判中扮演了重要的角色，是《联合国气候变化框架公约》最初的几个缔约国之一，并最早开始了关于二氧化硫排放权交易机制的探索，近30年的实践证明该项政策具有显著的环境和经济效果，二氧化硫排放削减量大大超过了预定目标，排污许可的市场价格远低于预期水平，治理污染的费用节约了30亿美元，有效地降低了治理成本和管理成本。
（2）但是到了20世纪90年代末美国的态度却发生根本性的转变，坚决反对建立具有法律约束力的国际温室气体减排制度。2001年美国政府单方宣布退出《京都议定书》，并且以对发展中国家没有设定强制减排任务为由，多次公开批评《京都议定书》缺乏公平性，拒绝承担强制减排任务，全国性的碳排放权交易体系没有形成。这导致美国在温室气体排放方面的成效不佳，从1990～2000年排放量增加了14．4%，平均每年增加1．44%。2002年的排放量在1990年的基础上增长了13%，而且呈现出之后可能会逐年递增的趋势，说明美国的温室气体排放交易体系有一定的作用，但是非常有限。由此趋势可以推断，美国实现2012年排放量在1990年的基础上降低7%的目标的可能性不大。
（3）美国联邦政府层面推出了多部有关碳排放交易的立法（详见本章第二节）。美国联邦法律还未有针对碳排放权交易制度的专门性立法，但2007年以来已经提出一系列的国家议案，呈现出重视气候变化和碳排放交易立法的发展趋势。这些法案主要有：2007年1月12日提出的《气候责任和创新法案》，2007 年1月16日提出的《全球变暖污染控制法案》，2007年1月22日提出的《气候责任法》，2007年2月1日提出的《减缓全球变化法案》，2007年7月11日提出的《低碳经济法案》，2007年10月18日提出的《美国气候安全法案》，而最新提出的2009年《清洁能源与安全法案》和2010年《美国能源法草案》，昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。
尤其是2007年《美国气候安全法案》，承诺到2050年温室气体排放量将下降至2000年的50%～85%，运用科技手段、经济手段、外交手段进行综合性的管理控制[20]，减排范围将涵盖全部六种温室气体。2007年《低碳经济法案》的目标是，到2050年美国的温室气体排放量在2000年的基础上降低59%。这两个法案的减排力度都很大，而且内容很丰富，涵盖了排放配额的分配机制、降低减排成本的约束机制、对项目外企业的激励措施、排放的监测与规制、拍卖配额所得收入的使用方式等。2009年《清洁能源与安全法案》则用立法的方式提出了建立美国温室气体排放权限额——交易体系的详尽设计，这无疑对推动美国的碳排放权交易立法有着重大的意义。
这些法律提案的减排方式主要有三种：总量控制与排放交易手段、温室气体排放税以及部门混合手段。总量控制与交易手段还包含两种方案：“上游选择”和“下游选择”。“上游选择”主要适用于汽油、家庭供热燃料的精炼和供应厂家，“下游选择”主要适用于大型固定排放源，例如发电厂。
然而，尽管有诸多提案，但美国在联邦层面尚无法制定全国统一的限额和交易体制。因为这将涉及多方面的因素，除了温室气体排放问题本身，协调好各方面主体的利益平衡更是关键，尤其是如何保护好弱势群体在环保法律体系下的权利以及妥善解决联邦气候立法与地方政府相关立法的权力划分问题。
（4）美国的某些地方和州有着强烈的环保意愿，它们自愿承担温室气体减排责任，主动加入减排行列，并形成了区域间的碳排放权交易市场（具体情况详见本章第三节）。
美国联邦政府的行为并不能全面地反映整个美国对待气候变化的态度，只关注联邦政府的碳排放立法也有失偏颇。各州和地区才是美国当前的主要减排动力，也是逐步推进建立强制性的全国统一碳交易体系的基础。对这些州和城市的环保人士的努力应当给予肯定。除了前文讲到的WCI、RGGI、加州碳交易体系以外，2006年，美国西部州长协会发起清洁和多样化能源的倡议，涵盖了西部18个州，致力于提高电力系统效率和开发可再生能源的战略。[21]2007年成立的中西部温室气体减排联盟（the Midwestern Greenhouse Gas Reduction Aliance，MGGRA）[22]，也将发展碳排放的限额交易机制作为重要的减排措施。这些州际联合，集中了各州原来很零散的温室气体减排力量，扩大了影响范围，具有更深刻的现实意义。
尤其是2010年11月美国加州通过投票决定，2006年州议会通过的《加州全球气候变暖解决法案》将于2012年开始生效，这意味着加州可以依据2006年的州议会立法，在2012年正式建立碳限额交易机制。与此同时，新墨西哥州政府也加快了碳交易立法的步伐，于2010年11月2日通过了建立温室气体减排机制的法案，其中包括碳限额交易机制的建立。而且加州在2007年加入了西部气候倡议WCI，预计加州碳市场的发展将带动WCI的扩大，这个强制碳市场的规模将达到7．7亿吨。而且以上几个区域减排市场之间的合作也日趋密切，将有市场联动的可能，区域间的合作在总量控制与排放交易上有广阔的空间。届时碳排放交易市场将扩大覆盖面，增强影响力，对联邦政府形成巨大的压力。
（5）美国的公众（非政府环保组织、企业与个人）在减少温室气体排放、推动碳交易制度发展上的贡献。
相对美国联邦政府在减排上的消极态度，美国国内的一些跨国企业却先行一步，主动调整企业经营策略，自愿减少温室气体排放。例如，美国《商业周刊》评选出的在温室气体减排方面成绩显著的世界十家企业之首杜邦公司，它在1994年承诺到2000年温室气体排放量削减至1990年的40%，杜邦公司如期达到这一目标。之后它又制定了到2010年减排65%的新目标，杜邦公司在2003年就兑现了其减排承诺，比原计划提前了七年。而且在实践上，杜邦公司通过减少温室气体排放也获得了经济上的收益。以1990年为基础，2003年时能源消耗减少了7%，但企业的产量却增加了30%，这一进一出综合起来共计节省了近20亿美元。
另外，非政府环保组织为了推动温室气体减排，在科技、法律、教育等方面做出了不懈的努力，个人的贡献在多元化的美国社会也是不可忽视的力量。在法律方面，美国民众针对联邦政府消极不作为的气候变化政策，采取了气候变化诉讼的重要举措。这种诉讼主要针对的是由于气候变化给人类带来的不良影响，例如，气候变化引发的人身、财产损害赔偿以及公共环境、资源利用等问题，公众可以作为原告通过诉讼的途径推动美国社会温室气体减排制度的发展。美国作为判例法国家，成功的气候变化诉讼案例也是在立法方面的进步。
（6）由企业倡议成立的芝加哥气候交易所机制完善，成为碳排放交易体系的楷模。
芝加哥气候交易所主席理查德·桑德尔博士，也是美国西北大学凯洛格商学院经济学教授，他首创用市场经济模式推动全球环境保护的理论，为国际社会成功应对这个时代的环境挑战做出了杰出贡献，《时代》杂志评价他为“地球上的英雄”，并且由于他是CCX的主要创建者，而被誉为“碳贸易之父”。[23]
芝加哥气候交易所是目前全球唯一一家同时开展二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化物、六氟化硫等《京都议定书》项下全部六种温室气体的交易市场，其成交量能占到欧盟碳排放权交易体系的交易总量的80%以上，成为欧盟系统对外连接的最大的交易所，也是全球第二大的碳汇贸易市场，联合国前秘书长安南先生赞扬其为“建立二氧化碳排放市场的成功范例”。[24]芝加哥气候交易所建立了现行减排补偿项目明细表的碳汇市场，建立了多家子公司，例如欧洲气候交易所（European Climate Exchange，ECX），实现了与欧盟碳交易市场的对接。而且它设计了先进完善的操作和监管机制，成为各国建立碳排放权交易所的学习对象。
二、美国碳排放权交易制度的特点
（1）美国在制定政策与立法上非常具有创新精神，同时呈现出多元化的特点。美国既沿袭了自己在环境法历史上的先进之处，也吸取了其他国家在碳交易制度中的有益经验和最新成果，并给予适当的改进与创新。从联邦政府的多项国家议案，到地方政府和区域间合作的领先实践，到社会公众的广泛参与，无不体现了美国在推进碳排放权交易制度上的创造性。为了使碳排放权交易制度更加科学，操作性强，有些州还采用了很有特色的制度创新工具，例如能源效率配比标准、再生电力配比标准、净计量、节能及可再生能源公众集资受益计划、建筑法规能效规定以及早期温室气体减排登记制度等。通过运用这些创新工具，美国不仅实现了减少温室气体的目标，还降低了能源成本，推动技术创新，提高就业率，促进国家经济增长。
（2）区域碳排放权交易市场中关于温室气体总量交易的规定，主要侧重对电力部门的减排控制。WCI虽然要求多类高排放行业提供数据，建立监测标准，但是专设了电力委员会，负责就总量交易计划与电力部门沟通，着重控制电力部门的排放量。RGGI实际上目前只针对电力部门进行总量控制。这主要是因为，首先从各生产部门的碳排放量排序来看，电力部门是高排放的部门，其减排成效直接影响到全国减排目标的实现；而且，美国已经运行多年、比较成熟的二氧化硫总量交易计划，和碳交易机制相近，就是针对电力部门的二氧化硫排放实行许可交易制度。因此，美国的电力部门更容易接受碳排放权交易机制，从电力部门开始推行碳交易制度，可操作性比较强，且能实现较好的减排效果。
（3）美国在碳交易体系中加强对Offset的设计，扩大了减排行动的行业影响，而且排放实体能够以更低的成本实现减排目标，使得碳排放交易机制更加灵活，富有成效。例如，2003年芝加哥气候交易所在全球最早推出了Offset碳指标，目前经第三方核证批准，已经有8000万吨的Offset量登记注册，正式签发，包括农业、林业、可再生能源、消耗臭氧层物质ODS等，其中有200万吨来自中国的项目。加州碳市场最初的设计中，排放企业在合规的排放配额中，Offset指标的使用上限为4%，但最后的版本中，这个上限被提高到8%，足见加州碳市场对Offset项目的青睐有加。
另外，美国区域交易市场还很注重与国际的接轨，加强与其他国家的合作，例如，2006年7月31日，美国加州与英国达成一项协议，宣布建立一个新的泛大西洋二氧化碳交易市场。
（4）跨州的区域性碳排放市场的建立方式比较科学。一般是先建立一个总的规则制度，为各成员州提供范例和参考，各州可以根据其立法精神和基本要求，结合各自的实际情况制定自己的减排规则，并将“限额和交易”制度中最易引起争议的“分配配额”环节留给各州自己处理。这样就使得成员州的立法在总体上协调一致，形成各有特色的地方联合立法，各州分配的许可能够彼此进行调剂，形成一个流动的区域交易市场。由于各州政治制度和经济结构的不同，这种模式使得立法更加科学、有效，且能体现各州自己的特色。
（5）温室气体减排工作的部署尽量在全国范围内进行，这样可以避免区域性减排容易引起的“外溢效果”，即参与的各州为了避免因排放量逐步紧缩而导致的减排成本增加，从而将有关企业转移至不受限制的地区。这样一来，该体制所期待的减少温室气体排放的目标将实质性落空，碳价格会有巨大波动，碳排放交易市场就无法保持正常运作。
（6）美国区域碳排放权交易体系所涉及的成员州，基本没有美国的主要能源生产地区。排在美国能源生产前十位的是得克萨斯州、怀俄明州、路易斯安那州、西弗吉尼亚州、肯塔基州、加利福尼亚州、宾夕法尼亚州、新墨西哥州、俄克拉荷马州、科罗拉多州。加州是个例外，由于环保团体势力较强，能够成为自主减排行动的先锋，同理，新墨西哥州也是减排行动的积极拥护者。这说明美国各州实力雄厚的利益集团，在相当程度上能左右着州政府的政治决策，影响了美国碳排放权交易制度的发展。
三、美国碳排放权交易制度的不足及未来
虽然目前美国的奥巴马政府执行绿色行政，推出了系列减排法案，但这些法案均是将气候变化问题与能源安全、经济转型和技术创新三大战略相联系。其中，2009年6月众议院通过《美国清洁能源安全法案》，规定要实行温室气体排放权交易机制，政府为发电厂及工厂等设定碳排放量上限。国际上都认为美国全国碳交易市场有望以该法案为基础形成。[25]但实际上在2010年奥巴马政府为了国内的经济增长，稳定就业，却并未能使这部法律真正生效。这表明，美国减排温室气体的根本目的，不单是为了应对气候变化、应对国际压力，而更多的是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固美国在全球的地位服务。
碳排放交易体系正常运行的基础是流动性强的交易市场，这就必须创造出交易标的即碳排放权的稀缺性，而在法律上进行强制性的碳排放总量限制是基本前提。但是美国单方退出《京都议定书》，拒绝在国际上做出具体的减排额度承诺，使得美国在政治上很难制定出全国性的总量控制政策，相关立法也就不可能出台。由于美国政府没有强制的总量控制，就不会为企业颁布二氧化碳排放配额指标，碳信用没有稀缺性，碳市场就失去了存在的根基。由于美国联邦政府对碳交易立法的缺失，目前CCX面临很大的困难，其会员已表示在2010年底结束第二期后，没有兴趣再继续进行第三期，这宣告了美国目前唯一一个全国性碳交易市场的终结。
交易的减少和企业的“撤退”，源于联邦政府碳限额立法的缺失，自愿交易难以为继；无论买方或卖方，都认为CCX碳限额交易的是否继续，取决于对美国实施联邦层面的碳限额交易的预期，以使CCX的自愿交易变成强制性的市场。芝加哥气候交易所（CCX）曾经被当作用市场驱动方式解决气候变化的典范，但现在它已经变成美国政府在解决这个全球性问题上面无所作为的牺牲品。这个美国唯一的具有法律约束力的自愿性碳交易市场的经验说明，这样的自愿性机制注定要随着强制性减碳机制的命运起落。而由于参议院在2011年夏天抛弃了对碳限额交易的立法，共和党在11月初的国会中期选举中赢得了众议院的胜利，所以碳限额联邦立法的希望变得很渺茫。这也立刻体现在碳交易价格及成交量上，CCX的碳限额交易已经名存实亡，连续数月只有少量的现货成交。目前交易单位CFI（一个单位代表100吨二氧化碳当量）价格已降至5美分（0．34元人民币），而2008年年终历史最高价格则是7．4美元（49．59元）。[26]
实际上对CCX的批评之声也一直存在，认为CCX的减排成就是“最低限度的，只是达到避免国际灾难的减排要求”。自从2003年交易开始以来，其成员总共减少了4．5亿吨的碳排放。相比之下，美国仅在2008年的总排放量就达到70亿吨。
但实际上CCX的影响还是很深远，其经验表明限额与交易不仅是可以做的，而且是可以承担和大家所期盼的。CCX实现了与部分经济圈的关联，甚至包括中国、巴西及印度等发展中国家，而且还向各国政府和环保组织输送了关于碳派放交易的理念，强调这确实是一个对世界有益的产业。可以说CCX担任了排放权交易的教育者的角色，向后来的参与者诠释了总量控制与排放权交易的含义，交易机制的具体规则。
我们认为不能把CCX当做政府行动的替代品，CCX在作为探索碳交易可使用性的一个大规模示范工程上是成功的，自愿性市场是为强制性机制铺路的。CCX现在正处在一个十字路口，前途未卜，也许随着美国联邦政府强制性碳交易立法的推进，CCX仍有机会成就辉煌的业绩，但即使无法为继，它所建立的成熟完善的碳交易机制仍将为各国所借鉴，在这种形式上实现其减少地球温室气体排放的初衷。
【注释】
[1]林云华：《国际气候合作排放权交易制度研究》，中国经济出版社，2007年版，P136。
[2]赵绘宇：《美国国内气候变化法律与政策进展性研究》，《东方法学》，2008年版，第6期，P111。
[3]“President Bush Discusses Global Climate Change”（June 11，2001），http：//www．whitehouse．gov/news．
[4]相关情况可参见由这些州组成的“区域温室气体倡议”组织官方网站：www．rggi．org．Jim Tankersley：“Obama moves forward with plans to cut emis－sions”．Los Angeles Times，January 25，2009．
[5]《美通过限制温室气体排放法案布什政府气候政策面临挑战》，《北京商报》，2007年11月5日，第8版。
[6]法案全文可参见http：//thomas．loc．gov/cgi－bin/bdquery/z？d110：s．02191。
[7]该法案参见http：//www．whitehouse．gov/news/releases/2007/12/20071219－1．html。
[8]John Broader，Senate Panel Passes Bill to Limit Green house Gases，New York Times，12月6日，载http：//www．nytimes．com/2007/12/06/washington/06energy．html．
[9]龚微：《“马萨诸塞州等诉环保局案”对美国参与国际气候合作的影响》，《世界环境》，2009年，第1期。
[10]《美国清洁能源和安全法简介》，《中国水能及电气化》，2009年，第8期。
[11]美国石油研究所主席杰勒德表示：“这一法案不公正的分配体系将对消费者、公司以及汽油、柴油、原油以及天然气的生产商产生不利影响。”他还引用近期的一项调查，称这一法案将使每个家庭每年要为此多支付1500美元，其中74%将用于汽油支出。
[12]内容参见www．westernclimateinitiative．org，访问日期：2010年11月20日。
[13]赵绘宇：《美国国内气候变化法律与政策进展性研究》，《东方法学》，2008年，第6期。
[14]这十个州分别是康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔、新泽西州、罗德岛州、纽约州和佛蒙特州。
[15]Stephen Castle，Europe Moves to Make Big Polluters Pay for Emissions，N．Y．Times，June5，2007．
[16]准确地讲，CCX是介于强制与自愿之间的交易系统，尽管企业可以自愿加入，但是一旦加入就被强制要求承担减排义务。
[17]何钢：《芝加哥气候交易所》，《世界环境》，2007年，第2期。
[18]任捷，鲁炜：《关于中国温室气体排放权交易体系的构想》，《南京理工大学学报（社会科学版）》，2009年6月。
[19]林云华：《国际气候合作与排放权交易制度研究》，北京：中国经济出版社，2007年版。
[20]Deborah Gordon，Findings of the IPCC Fourth Assessment Report：Climate Change Mitigation，http：//www．ucsusa．org/global＿warming/science/ipcc－highlights3．html，last visited Dec．15，2007．
[21]Randall S．Abate，Kyoto or Not，“Here We Come：The Promise and Perils of the Piecemeal Approach to Climate Change Regulation in the United States”，Cornell Journal of Law and Public Policy，Spring，2006．
[22]中西部温室气体减排联盟包括伊利诺斯、密歇根等在内的美国中西部7个州。
[23]早在20世纪70年代初，就在美国芝加哥贸易委员会担任副总裁和首席经济师，曾经创造了以银行浮动利息为基础的金融期货理论，为现代国际金融期货市场的发展其定了理论基础，被全球最大的期货交易所芝加哥贸易委员会誉为“金融期货之父”。
[24]何钢：《芝加哥气候交易所》，《世界环境》，2007年，第2期。
[25]赵坤：《发达国家如何实施低碳经济政策和措施》，载《中国科技投资》，2010年，第11期，P33。
[26]《芝加哥气候交易所的启示》，《中外对话》，http：//www．co188．com/if＿51081264＿4．htm。访问日期：2010年11月2日。