1．总体思路

政府购买服务机制设计应该将购买过程中涉及的各个组成部分和相关业务进行程序化和流程化,规范政府购买服务过程的行为和职责,控制政府与供应商之间交易的非确定性程度,从而降低交易成本。依据政府购买服务机制主要设计原则,以购买服务过程中涉及的政府工作作为主线,将政府、运营商、第三方机构的相互作用过程和形式进行了安排,形成了政府购买服务的框架图(见图7-1所示)。

图7-1　政府购买公交服务框架图

图7-1的购买服务框架图体现了政府从运营商选择到契约签订与执行整个过程中的重要作用,以及对运营商进入、运营和退出全过程管理思想。首先,是运营商选择,政府必须明确运营商所必需的资质和来源,竞争机制培育需要多源运营商。其次,要对公交企业成本与收入进行梳理,建立成本和收入规制,明确成本和收入内容,使成本核算和补贴或购买金额制定有理有据。在契约签订方面,相关合同条款、合同期限、退出条件等必须清晰和有法可依;在契约执行方面,需要政府对运营商进行服务监控和绩效考核,完善的考核机制和必要的技术手段都有助于政府购买服务效率的提高。最后,政府需要对运营商退出补偿条款和禁入年限等做出规定。在签订的契约中,规定了运营商服务水平标准,政府需对运营商运营进行监控与绩效考核,并详细规定奖惩标准。

虽然图7-1描述了政府购买公交服务机制框架,但在实践中由于城市发展水平具有差异性,建议机制框架可适度进行调整。城市可根据具体情况制定激励性合约内容和服务水平考核标准,对启动资金也需根据当地实际财政收入情况设置。

2．管理架构与职责划分

城市政府是公交优先发展的主体,也是政府购买服务的委托人。为了更好地实现政府购买公交服务机制,需要设计相应的管理架构和明确界定政府与运营商的职责。

(1)管理架构。从理论上讲,政府购买公交服务只是从事后“财政补贴”制度转变为事前“购买服务”制度,政府与运营商仍然是制度安排的两个重要主体。广东省佛山市政府购买公交服务制度实施设计了专门的公共交通管理有限公司(简称TC公司),TC公司的存在一方面分担了部分政府管理部门职能,但也明显增加了政府管理成本和政府与公交企业信息不对称程度。因此,对于是否在政府与公交运营企业之间加入一个管理公司,各城市需要根据自身情况,考虑管理公司存在的利弊,合理设计管理架构。政府购买公交服务管理架构见图7-2所示。

图7-2　政府购买公交服务管理架构

(2)政府职责。在政府购买公交服务过程中,政府必须明确购买服务项目、内容,以及对运营服务商的资质条件要求和服务水平要求;成立购买服务领导小组,制定完善的购买服务流程,明确各成员岗位责任。由于政府购买服务资金来自城市财政收入,因此需要制定相应的财政政策,以确保政府购买公交服务的实施。在购买服务实施过程中,对发生的问题要快速进行响应,保证公交服务的连续性和可持续性。政府主要职责包括:设计市场准入与退出机制、绩效考核与服务监督机制、服务价格确定机制、公交票价核定机制、运营成本审核机制、运营商奖惩机制,以及合约签订机制。

(3)运营商职责。在确定进入公交市场提供运营服务后,运营商需要按照合同内容提供日常运送乘客的服务。在运营过程中,还需对驾驶员进行培训与考核,采取奖惩措施,鼓励驾驶员积极降低运营成本,改善服务水平。此外,运营商还需按时公开运营成本信息,接受社会监督。

3．服务价格核算流程

政府购买公交服务方式包括购买线路服务、购买车队服务,以及购买管理团队提供的服务三种,具体形式由城市政府根据实际情况自行设定。以购买线路服务为例,其服务价格核算流程见图7-3所示。政府购买服务的价格核算包括线路成本核算和公交行业利润率确定。线路成本测算依据可参考以往运营成本和行业平均成本水平,行业利润率确定可参照城市其他行业利润率水平。通常情况下,公交行业被定义为微利行业,公交企业员工(包括司机)工资水平应略高于全社会平均工资水平。(www.daowen.com)

图7-3　服务价格核算流程

4．供应商选择流程

在对供应商选择过程中,首先需要设计供应商评价指标体系,综合考察供应商服务水平、成本控制、企业信誉,以及服务运行质量等方面的能力;根据设计的指标体系,通过政府采购平台,评审和选择供应商;最后,政府与供应商签订服务合同,特许其从事合同规定的运营服务。合同需详细规定供应商准许事项和禁令事项,以及奖惩条件。供应商选择流程见图7-4所示。

图7-4　供应商选择流程

5．运营商绩效考核流程

当供应商进入公交市场运营后,其身份就转换为运营商,政府管理部门需要对运营商的服务质量进行监控。通常情况下,政府管理部门通过设计绩效考核指标对运营商服务质量进行考核,考核结果可作为奖惩基础。运营商绩效考核流程见图7-5所示,这个流程中包含了运营商退出市场环节,即对考核连续不合格企业需要进入退出程序。

图7-5　运营商绩效考核流程