之所以称之为假说，主要因为：对于再分配缺陷的认识，只是出于一种感性认识，并且这种感性认识尚未完全得以证实或证伪。因此，只以假说的形式提出来，留待工作中进一步研究和探讨。

立足于二元经济社会转换和计划经济体制向市场经济体制转换这两种宏观背景，从经济基础和上层建筑的矛盾性入手，笔者倾向于将财政再分配问题进行如下归纳：即双重双轨制分配模式下的财政再分配失灵。

双重双轨制分配模式，是从两个层面对现行财政再分配模式进行的一种概括性认知。所谓双重双轨制分配模式，是指在现行财政再分配进程中，分别以城乡（空间）和体制（群体）为维度，逐步演化成的城乡分配双轨制和体制分配双轨制两种特征不同但同时并存的财政再分配模式。这种双重双轨制的财政再分配模式，是在经济社会发展进程中逐步演化形成的，具有唯物主义的历史必然性。

6.3.1.1　城乡分配双轨制

城乡分配双轨制是指财政再分配过程中，由于经济社会发展基础不同及历史原因所形成的城乡有别的财政再分配模式。城乡分配双轨制的典型特征就是城乡有别，城乡两个标准。本书所论述的二元税制，即是城乡分配双轨制的一种典型表现形式。

城乡分配双轨制不仅仅表现在城乡之间的税制区别上，在财政性资金的支出与应用方面也存在很大区别。一是城乡财政性资金的投入规模存在差距。总体上，在基础设施建设方面，我国的财政性资金大都投向了城市，虽然具体规模现在缺乏有效的统计数据支持，但从地方政府性债务情况来看，我国的地方政府性债务，大多用于城市基础设施建设却是不争的事实。从文化、医疗、卫生、社会保障等各方面，财政性资金的城乡投入也应当会存在规模上的较大区别。上述财政性资金投入规模的区别，需要进一步进行详细测算。二是城乡财政性资金分配标准的不同。仅以公开可得的城乡低保资金为例，截至2013年8月，全国平均城市低保标准为每人每月352元，月人均补助239元；农村低保标准为每人每年2264元，月人均补助104元。[31] 无论在补助标准还是实际补助额度方面，城市均远远高于农村。从我国城乡发展不均衡的历史现实来看，其他各方面的支出也应当存在这种标准上的区别，具体情况如何还需要进一步的实证数据支持。

严格来说，本书前述关于二元税制的论述及相关测算，已经在一定程度上证明了城乡分配双轨制的存在。虽然是从税负角度进行的测算，但从过去财政平衡的角度来说，城乡税负的不同，实质上反映了城乡收入和支出方面的不同。但是，整个再分配过程必然涉及资金使用的最终流向，仅仅从财政收入来源角度对城乡再分配双轨制进行证明显然是不完整的，有必要从支出角度直接进行详尽的测算与证明。

6.3.1.2　体制分配双轨制

关于体制分配双轨制，主要基于传统计划经济体制向现代市场经济转轨这一现实，因此基本上形成了财政性再分配的体制内与体制外之分。即在传统计划经济体制以及由此决定的政治体制内的工作人员，也就是所谓的财政供养人员，实行的是一种财政包揽的分配方式；而对于市场经济调节范围内的企业和居民，则实行的是一种由市场起根本分配作用的机制。体制分配双轨制，重要区别就是财政供养人员与非财政供养人员在分配上的区别。

体制分配双轨制的重要特征，就是国家财政性资金的分配整体上倾向于整个财政供养群体，可以从宏观和微观两个层面进行衡量。

表6.3.1　我国近年来财政收支与GDP占比情况

资料来源：国家统计局网站.http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd.

从宏观层面来看，以当年价格进行计算，由表6.3.1可以看出，自2003年到2012年，全国财政收入占GDP比重由15.99％上升到22.59％，全国财政支出占GDP比重由18.15％上升到24.27％，无论是财政收入还是财政支出，其占GDP的比重均呈现出上升的趋势。由于财政收入占GDP比重和财政支出占GDP比重两个指标分别反映了财政收入汲取能力和政府规模，前一指标表明财政收入对国民经济的汲取能力逐步增强，后一指标则反映出政府的规模正在逐步扩大。无论是收入还是支出都呈现出比重上升的趋势，这一情况表明财政再分配在规模上更倾向于财政供养群体，也就是“国与民”之间的分配关系越来越有利于国而不是有利于民。这种“国”与“民”之间的财富分配关系，是宏观层面体制分配双轨制的一种突出表现。

从微观层面来看，这种体制分配的双轨制，主要体现在财政性资金的配置愈加集中于财政供养人员，从而导致“官肥民瘦”的情况时有出现。关于这一方面的情况，在统计上暂时没有详尽的数据支持，但通过一些表象，基本上可以形成一定的判断和认识。

一类表象是财政性资金以公益的名义进行配置，但是最终受益人并不是公共品配置区域内的公众，而是具有特殊身份特征的部分群体，典型如广东省2011年省直机关幼儿园财政列支案例。根据《羊城晚报》讯，在广东省十一届人大四次会议上，广东省财政为八个省直幼儿园列支6863.56万元（详细预算安排见表6.3.2）。[32]

表6.3.2　2011年广东省财政对八个省直幼儿园的预算资金安排（单位：万元）

资料来源：搜狐网.http：//news.sohu.com/20110122/n279026564.shtml.(www.daowen.com)

而关于省级财政为省级幼儿园进行列支，是不是属于公共财政提供公共服务的范畴，也引起媒体和学者的高度关注。其实更需要关注的是，公共财政投资建设的幼儿园，是否为辖区公民提供公平幼儿教育服务。从理论上来看，省直机关幼儿园，是为省直机关的子女服务的，非省直机关工作人员的子女入园，可能会因班容量问题而受到一定程度的入园限制，公共财政资金配置的区域公平性肯定会受到人们的质疑。就我国情况来看，中央国家机关有直属幼儿园，各省省直、各市市直、各县县直，基本上都设有相应的幼儿园，也基本上依靠财政性资金进行运行，是否真正公平地容纳区域内所有适龄幼儿入园，是否公平向社会招生，这是财政再分配中涉及公平正义的一个大问题。推广开来，在社会保障、医疗保险等各种社会福利制度上，其实也存在这样一个双轨制问题。或者说，财政再分配双轨制的首要表现，就是各项社会福利的双轨制，财政供养人员的社会福利享受程度高于非财政供养人员。但同时需要注意的是，上述预算资金安排并没有违反相关规定，属于合法的安排，但在形式上很容易引发对相关问题的思索和讨论，需要在今后的工作中高度重视。

一类表象就是政府向市场和居民伸手过多，存在明显的与民争利行为，主要表现在税收和非税收入征管等财政执法方面。非税收入征管方面，主要是向市场和居民征收名目繁多的各种不规范罚没收入。如以公路治理超限超载为例，据央视《经济半小时》记者调查，相关管理部门就有交警、运政、路政、城管、环境、卫生、林业、盐业、质检、工商等十多个，政出多门、各有各的标准，罚款从两千到十万不等。[33]这一乱象的背后，是财政支出保障没有到位，从而导致的乱政行为。在税收征管方面，也存在一些应该引起注意的问题。如以综合治税为例，据央视《焦点访谈》报道，河北省河间市黎民居乡政府的综合治税，完全可以用一个“乱”字来形容：“到税务所缴税得冒名顶替，乡政府代收还能漫天要价、坐地还钱，有些税钱还缴到个人账户上”。[34]这些税收征管中的乱作为，无疑会加重居民和企业主的经济负担，继而在宏观上扰乱整个收入分配秩序。像这种收入征管情况，全国是否是一种普遍现象，需要进一步的权威统计。

一类表象是财政性资金在政府间配置过程中伴随权力而产生的各种损耗，实际上形成了对公共利益的一种侵蚀。主要包括两个方面：一是政府间财政关系不顺导致的制度性损耗。从现行中央和地方政府的财政关系看，由于事权和支出责任的不统一，地方政府往往通过“跑部钱进”解决地方政府的发展问题，这就无形中增加了政府的行政成本，形成了财政性资金在各级政府内的运行损耗，典型的就是反映突出的“驻京办”问题。截至2009年，北京有52家副省级以上单位的驻京办，520家市级单位驻京办，5000余家县级单位驻京办[35]，据有关专家估算，若以一万个驻京机构、每个驻京机构保守经费为100万元计，则驻京机构年保守经费可达100亿元。虽然国务院机关事务管理局2010年曾经对各地驻京办发文进行了裁撤，但“驻京办名亡实存，已是公开的秘密”。[36]这种制度性的财政资金损耗，最终资金流向几乎都是体制内的财政供养人员。二是个别组织和个人有预谋地骗取国家财政性资金用于营私。据《京华时报》记者统计，“在2013年国家审计署公布的19个国家扶贫开发重点工作县扶贫资金审计结果中，11个县存在贪污侵占扶贫资金的问题，10个县违规支出招待费用于请客、送礼、旅游等，违规总金额接近1110万元，17个县存在各种骗取扶贫资金的事实，总额超过了2150万元”，审计署已发现并整改的违规违纪问题资金达2.14亿元。[37]这里所涉及的扶贫资金，仅仅是财政专项资金中的一项，其他专项资金是否也存在类似问题，或者这种类似问题的覆盖面在其他专项中有多大，都需要进一步的监督检查数据进行支撑。

一类表象是财政性资金因管理环节问题而导致被特殊群体所侵占。这一类问题，主要是管理环节没有衔接好，导致财政性资金流入一些特殊群体，比如吃空饷问题。据新华网报道，2013年8月，河北省宁晋县在吃空饷清理工作中，通过技术手段共查找出298人吃空饷，占全县财政供养人员13445人的近2.22％，涉及资金400多万元。[38]而在这些吃空饷人员中，人数最多的是已到达退休年龄但仍没有办理退休手续人员，其次就是已经死亡但未交火化证明人员，再次就是长期病假但未核减工资的人员，上述三类人员占吃空饷总人数的92.28％。这些问题反映出，由人事管理和工资管理环节衔接问题导致的吃空饷人数较多，从而形成了财政性资金流失的主因。

表6.3.3　河北省宁晋县吃空饷清理情况

资料来源：曹国厂.河北宁晋：清理吃空饷活动 发现298人“吃空饷”[DB/OL]新华网.http：//news.xinhuanet.com/local/2013-08/28/c_117132759.htm.

一类表象是财政政策不适应调控现实而导致的财政性资金浪费，继而导致再分配失灵。主要是既定政策的实施条件发生变化，因而在执行中很难精细执行。如关于良种补贴的发放问题，这本是补贴农民继而提高种粮积极性的一种手段，但是在个别地方存在补贴对象不一致的问题。如笔者了解的河北省某县，部分农民已经改种设施蔬菜，但是在发放良种补贴时，由于每年种植作物很难进行核实，所以在工作中往往以农民申报的作物为准。这样，即使农民种植的是设施蔬菜，也往往申报为种植粮食作物，而财政部门限于人力和时间又难以进行实地有效核查，因而只能按照农民的申报情况进行良种补贴的发放，这就使不少本不应享受补贴的人享受到了良种补贴，导致了财政性资金的配置低效率甚至无效率。

从以上几类表象可以看出，财政性资金的配置，无论在预算、收入还是支出方面，都存在影响资金配置效率的若干问题。这些问题从性质上看，有些属于决策环节不公平的政策导向、有些属于执行环节的管理不善。更进一步说，决策环节不公平的政策导向，实质上就是政府和市场的关系没有处理好，从而引发的政府与市场的争利行为；执行环节的管理不善，实质上就是资金在运行中由于制度机制不完善而导致的各种非法非正常使用问题。所以，从上述两个方面来看，正确界定财政再分配职能，无外乎两方面的事情：一是合理界定政府与市场的关系，即合理界定政府与市场的利益边界。二是科学的管理与执行，即在政府市场利益边界确定后，确保政府性资金及时到位，不出纰漏。总而言之，哪些财政性资金需要进入市场、哪些财政性资金需要进行政府体系内部的循环，这是合理确定财政再分配职能的基本工作前提。

6.3.1.3　双重双轨制分配模式内在的对立与统一

双重双轨制分配模式，是城乡分配双轨制与体制分配双轨制的对立与统一。就对立性而言，城乡分配双轨制与体制分配双轨制是并行存在的，不能以城乡分配双轨制否定体制分配双轨制，也不能以体制分配双轨制来否定城乡分配双轨制。就统一性而言，城乡分配双轨制和体制分配双轨制并存于我国现行收入分配秩序中，两者缺少其中任何一个，都无法具体描述出我国现行收入分配秩序的整体特征。

整体上看，前面关于城乡分配双轨制和体制分配双轨制的阐述，已经明确了双重双轨制的内在对立性，而对于两者内在的统一性阐述相对较少。实际上，在双重双轨制财政再分配中，城乡分配双轨制和体制分配双轨制也存在内在的一致性，这种内在一致性如图6.3.1所示。

图6.3.1　双重双轨制财政再分配分配秩序组合

资料来源：作者自制。

由图6.3.1可以看出，虽然城乡分配双轨制和体制分配双轨制貌似是两种平行的再分配模式，但实质上两者是相互交叉的。如果以城乡分配双轨制中的城市和农村、体制分配双轨制中的政府和市场分别为维度的话，实际上可以形成不同的分配秩序组合。如以城市利益为导向的再分配，则可以存在政府和市场两种分配机制和行为，以农村利益为导向的再分配，同样也存在政府和市场两种分配机制和行为；若在再分配进程中偏重于政府利益，则这种偏重在城市和农村有不同的表现，若在再分配进程中偏重于市场利益，则这种偏重在城市和农村也有不同的表现。因此，无论是城乡分配的双轨制，还是体制分配的双轨制，其实彼此之间存在着不可分割的内在联系，由此才构成了当今财政再分配的基本运行框架。

当前的财政再分配，由于城乡分配双轨制和体制分配双轨制的存在，且城乡分配双轨制侧重于城市利益导向、体制再分配侧重于政府利益导向，因此总体上是一种侧重于城市和政府利益的再分配模式，即在再分配过程中，城市利益和政府利益的导向较为明显，因而就农村和市场而言相对不公平。因此，要建立公平的财政再分配制度，首先任务就是打破现在的双重双轨制收入分配模式，实现城乡之间、政府与市场之间的公平分配。