如前所述,PPP项目的公共服务属性,使之与不具有公益属性的商业项目相对,并明确把商业地产开发、招商引资项目等排除在PPP适用项目范围之外。然而,国家又鼓励具有一定经营收入的准经营性和经营性项目采取PPP模式,限制过于依赖政府付费的项目入PPP综合信息管理库。因此,如果要规范实施PPP项目,需要解决好项目公益性和商业运营这一对矛盾。

首先,PPP项目中的经营收入作为使用者付费之基础,不是单纯以商业盈利为目的,不同于普通商业经营项目。

一般而言,PPP项目经营性收入包括项目本身收入现金流、项目配套项目现金流和外部补偿现金流,如收费公路的通行费收入、停车场配套的停车费收入、作为项目补偿性经营性资料的广告牌收入等。

在实务中,大量经营性和准经营性项目项下设置有经营性事项或附属子项,如特色小镇项目里的餐饮住宿、绿道项目里的驿站商铺经营和电动车、广告、停车场等。不宜一刀切地认为,有经营性收入的项目即为普通的纯盈利性的商业项目,不应包含在PPP合作范围内。基础设施或公共服务项目必要的配套经营性项目虽有商业经营行为,但也是PPP项目可以包容的。

对于项目中的公共属性与商业属性判断是性质谈判,所凭据的不单纯是经营性的方式手段,重点是判断项目是否属于公共服务领域以及是否体现政府公共管理职责等。笔者结合项目操作实务,归纳以下几项可供参考的具体标准。

第一,PPP项目在投资回报上设有限制或管制措施。

PPP项目保障社会资本具有合理回报,并需要依据所提供公共服务的绩效成果获得,同时对项目可能的超额收益设置限制措施,不允许借助公共资源或特许经营进行商业垄断或获取商业暴利。PPP项目投资回报基于其公共服务属性,其盈利空间应当而且只能在合理范围内,项目实施机构和政府有关主管部门会实施针对性监管措施。这是相对于普通的完全市场化的商业项目一个较为明显的特点。(www.daowen.com)

第二,PPP项目所形成的公共服务涉及使用者付费的,其价格和收费政策应具有扶持性、公益性。

PPP项目实施形成的公共服务需要由社会资本向使用者收费的,其价格和收费政策应当体现公共产品属性。如对于收费公路项目而言,在价格上受物价局结合项目建设运营成本和合理回报核定,按收费许可收费,还应执行政府制定的节假日免通行费以及特殊车辆优惠收费的公共政策,不允许暴利或加重社会负担,体现政府公共管理职责。再如对于产业园孵化器项目中政策性用房的租赁价格,应低于一般同类市场公允价格,以体现政府扶持产业、创业之公益性目的和公共管理职能。再如地铁或文旅项目,对于学生、军人、老人等特殊群体,在收费价格上应给予优惠。

第三,对于项目合作内容主体外的配套性补偿性的经营性资源,其运营收入之目的在于弥补政府补贴之不足,减轻政府债务负担,这也是公益性项目属性的体现。

PPP项目本身如果不含运营收入、缺乏使用者付费之基础,为了维系该项目的整体使用功能和减轻政府补贴之负担,可以配置部分经营性资源作为补偿。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)和国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)有关规定,依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源。在实务中,多体现为在PPP项目中根据项目实际需要配置必要的广告经营权、停车场等项目配套的经营性资源作为社会资本投资补偿。相关配套经营项目尽管通过商业运营获得收益,但所获收益用于弥补政府补贴之不足,减轻政府债务负担。在激励相容、保障合理回报的大原则下,这一部分的商业经营不影响项目整体作为公共服务项目的属性。

2019年7月,财政部办公厅作出《关于征求〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排〉及应用指南意见的函》(财办会〔2019〕22号),相应的《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排》(征求意见稿)第三条即规定,本准则适用于同时满足以下条件的PPP安排:(一)授予方控制或管制运营方使用PPP服务资产提供公共服务的类型、对象和价格;(二)协议或合同结束时,授予方通过所有权、收益权或其他形式控制PPP服务资产的重大剩余权益。可见,在规范运作的PPP模式下,即便项目包含了商业运营的内容,但PPP服务资产的类型、对象和价格以及服务资产的重大剩余权益等均受政府方控制和管制,这也正印证了上述关于PPP项目运营公益性和体现政府方公共行政管理职能的特点。