第一节　铁士绅政治——县参议会的成立及其活动

县级设置参议会早在民国17年（1928）公布、民国18年（1929）修正的县组织法中均有规定。后来实行的新县制同样规定设置县参议会。在正式成立参议会前，全省各县都成立了临时参议会。县参议会是咨议和民意机关。一些尚能体恤民众疾苦、公道正派的开明士绅和民主进步人士当选了县临时参议会参议长，如三原的张警吾、临潼的张向辰、长安的张锋伯、乾县的范紫东等都担任了县参议长。议员大都为县域各界士绅担任，而士绅是在县域内影响力很大甚至可以左右县政的阶层。这些人有文化、有财力、有地位，在社会上很有名气，其中不少人士公道正派，敢于仗义执言，同时受到官府倚重，有的士绅本身就在官府任职。替民众说话，受到平民百姓的尊重和信任。这些人的参政议政虽然不能代表最底层穷苦民众的根本利益，但对于清风正气遏制腐败保护民生起了很好的作用。士绅参与政治影响县政，是县域政治一个重要特征。

乾县临时参议会于民国34年（1945）2月成立并举行了第一次会议。范紫东任参议长，副参议长李雪亭。参议员有李定志、周增益、张麟轩、何廷铠、梁锡周、苏增辉、敷文、雷骏声（绍轩）、殷镇亳、胡自新、畅生俊、李锡持、宁耀亭。会议选举殷镇亳为驻会参议员，畅生俊为候补驻会参议员。

列席第一次会议的有县长王定邦以及县政府有关部门的负责人，国民党县党部书记殷镇亳、三青团书记许仁天、商会理事长（亦称会长）宁耀亭、农会会长雷绍轩代表各方出席会议。士绅刘文伯、张润泉以及简师、在城镇中心学校、考院巷分校校长和商民100余人列席会议。会议由参议长范紫东主持。首先恭读国父孙中山遗嘱，再由范紫东致开幕词。接着县长王定邦、县党部书记殷镇亳以及刘文伯、张润泉等人相继致词，闭幕大会还增加了各乡（镇）长列席会议。第一次大会发布了临时参议会成立宣言。宣言表示，参议会一是“代表民意，领导民众”，二是“监督政府，协助政府”，三是“一面兴利，一面除弊”。各方代表人士的致词和讲话，虽然角度和立场有所不同，但都共同阐述了参议会是一个代表民意的机关。范紫东在讲话中简述参议会的要旨一为“指导”、二为“督察”、三为“催促”、四为“协助”。并要求各位参议员尽职尽责，以全县人民之意思为意思，以全县人民之耳目为耳目，集中全县人民之智虑与识见，共谋县政之兴革。

县政府之于参议会，既接受其监督，又可陈述县政，争取民众的理解和支持。县长王定邦表示，参议会是政府之辅弼，民众之喉舌。县政府对于临时参议会的态度是“其所善者，吾则从之。其所恶者，吾则改之，是吾师也”。王定邦讲话最后说：“希望参议会各位先生，对政府一面策励，一面扶掖，监督与协助并重，官绅打成一片，共同努力，促进本县政治向光明的道路上前进。”

乾县临时参议会持续了七个多月，到民国34年（1945）9月举行第二次大会后即告结束。同年11月22日正式成立县参议会，并举行了第一次大会。参议会由14人组成：参议长朱揆九，副议长董耀先；参议员有刘文伯、牛方珊、周增益、宁耀亭、周瑞孚、阎闻喜、司文通、王辅邦、董正谊、王秉西、胡永炌、畅生俊。参议员的产生，首先在各乡（镇）召开各保民大会选出代表，再举行乡（镇）民代表大会选出代表。县商会、农会、教育等团体的代表，按区域分布和职业界别两个渠道选出。参议会的各位议员依然大都是在县内有地位、有实力、有影响的知名士绅，这就决定了县参议会在县政中的作用举足轻重。同时也可以看出县一级浓厚的士绅政治的色彩。(www.daowen.com)

乾县参议会从成立到民国37年（1948）6月27日结束，历时三年，举行了五次大会。包括临时参议会的两次会议，共七次会议。会议议程列有政府施政工作报告，各机关工作报告，质询事项，讨论事项，政治、军事、文化、教育、社会、民生等等无不涉及。质询和建议事项中涉及官吏腐败和民生问题最多。如：团部抓派壮丁为什么要钱不要人？中签壮丁未齐为什么要催办一甲一丁？教师年功加薪如何办理？上年办理烟毒案十几件结果如何？上年各保对出国兵每人摊派行贿洋1万—2万元，送给何人？各田粮分处职员伙食有无动用公粮？清丈土地人员在乡村的伙食怎样维持？又如乾永飞地交涉、乾武接界纠纷等等。列席会议的县长和政府部门单位负责人都以严肃认真的态度听取质询和意见，有问必答。其中许多质询和建议经过讨论公决形成决议案，会后以参议会公函专致县政府，要求政府正式回复。临时参议会两次会议形成的决议案40余件，请愿案30多件。诸如国民兵团副团长雷钟鸣倒卖壮丁违法舞弊贪污巨款案；为抗战服役死亡阵亡壮丁加以褒扬以慰忠魂而励来兹案；限制各种摊派减轻人民负担案；为严厉禁止保甲人员私自摊派麦款及各种物品案；催促县银行贷款应以农民为前提案；为战事已经结束庄里纠纷应迅予解决而免人民忧累案；实行《农民政策纲领》，实现三民主义新农村案；拟请县政府指拨设立农场，培育农作物优良种子以资农民采用增加生产案；保障抗战残废军人以示报功案等等。

对于参议会的决议案以及各类质询和建议，县政府及其所属部门和单位在形式上都有答复，少数议案也得到办理，但多数议案并未能认真对待，推诿拖沓司空见惯，我行我素屡见不鲜。范紫东在临时参议会结束时讲话表示“很惭愧”“很伤心”。他说道：“最明显的就是为地方兴利的事一点也谈不到”，“而请愿案件多半为营私舞弊之事端。例如丈量土地，因为上次差谬，此次又复丈量，孰意仍是弊窦丛生”，壮丁方面“无论何乡，求其全乡无弊者未之有也”，还有“保长运麦，不无粜粮之案，主任管粮，不少偷粮之人”，“最恨者，各乡保甲亦不奉令，随便派麦派钱派炭几千，无所不派。刻下战事结束，各乡保甲仍然继续摊派，不能制止”。范紫东在临时参议会最后一次会议上讲道：“有许多贪污案，这是县府耻辱，没有尽到责任”，“本会亦没有尽到责任，对不起全县父老。现正式参议会将要成立，希望政府‘思其始，图其终’，希望全县人民同心协力，勿怀私见，希望乾县绅士，不要闹私见”。

尽管参议会的质询、提案和建议大多未能及时办理，政府和社会仍然流弊丛生，腐败现象有增无减，积重难返，但参议会代表民意、伸张正义、主持人道、揭露阴暗、监督官吏的作用不可低估。就官吏而言，上至县长下到保甲长都有所警惕，有所激励，贪腐者则有所顾忌和收敛。民国34年（1945）下半年，王师（逢源）接替王定邦担任乾县县长。他表示对参议会所作决议案办理要（一）迅速；（二）努力；（三）彻底。他在临时参议会闭幕会上讲了话，宣称他在乾县任职：（一）尊重民意；（二）转移风气；（三）改良教育；（四）注重建设；（五）敬老尊贤。这实际上是王师初任乾县县长的施政演说，言简意赅，信誓旦旦。然而，王师上任不久就因在政府大办婚宴借机敛财、下乡时随员殴打村民、查妓院时随员持枪走火打死人等劣迹而声名日下。半年后，王师就因私吞烟土（鸦片）一案，被处以极刑。

民国35年（1946）清明节前后，乾县王乐镇巡逻队在街道查获了一大批大烟土。这批大烟土是南乡的高庄全村村民集资从陕北红区贩回的。这一案件经王乐镇在县上任指导员的王振民、教育科长穆文轩报告县长王师，王师决定“妥善处理”：即一部分大烟土交县上由穆文轩和县长王师处理，留下一部分由在外县当自卫队长的高庄村人翟秉藩带回高庄村分配给集资村民。翟秉藩一人独吞了分给高庄村民的大烟土，被高庄村民知道后激起民愤，村民联名告状到胡宗南处，胡宗南立即缉捕了翟秉藩。翟秉藩招供后胡宗南即派人来乾县软禁了王师。王师见事情败露，私下命令四城守卫士兵发现穆文轩就地处决，妄图杀人灭口。穆文轩得知消息后逃走。王振民、翟秉藩、县自卫队一姓白的队长和县长王师被抓捕归案，即在西安处决。这是乾县有史以来唯一发生的县长被依法处决案。国民政府当局重典惩治贪污腐败和禁止烟毒，不仅在乾县造成极大震动，也在全省引起强烈反响。显示了民声民意的影响和作用，同时也暴露出贪腐流弊的严重和社会管理的混乱。王师被处决后，民国35年（1946），黄肇南接任乾县县长。

抗战胜利初期，南京国民党最高当局在地方各级成立参议会的同时，提出结束训政，实施宪政，还政于民，拒绝了中共关于建立联合政府的建议，宣布召开由国民党一党包办的“国民大会”。民国36年（1947）8月，陕西省政府按照南京政府的要求，成立陕西省选举事务所，具体负责选举陕西出席的“国大”代表和立法委员。确定乾县选举产生一名“国大”代表。乾县参加竞选的有史赞铭（新三）、张丹柏、杨洪绩三人。史赞铭，乾县北上官村人，时任国民党监察院审计部第三厅厅长；张丹柏，乾县长留乡人，曾任长安县长，时在西安市政府任职，后任西安市长；杨洪绩，乾县城内文明巷人，时在南京中央立法院任职。史赞铭系国民党中央提名的候选人，在竞选期间回到乾县参加竞选活动，张丹柏、杨洪绩两人未回乾县，最终史赞铭当选为“国大”代表。乾县选举“国大”代表一事时被乾县社会各界视为国民党当局操纵选举、愚弄民意的一场闹剧。