金融制度改革与日本银行政策委员会的职能、作用变化
周 仪
从20世纪60年代开始随着日本经济的发展，要求对金融制度改革的呼声不断，而进行彻底改革是始于1996年11月发出的日本版“宇宙大爆炸”式金融制度改革宣言。改革的重要一环是大幅度修改1942年制定的《日本银行法》（以下简称旧法），参议院于1997年6月11日通过了修改后的《日本银行法》（以下简称新法），并决定于1998年4月1日开始正式实施。新法的关键词是自主性（独立性）和透明度。前者表示日本银行具有独立于政府的能力，由日本银行金融政策委员会（以下简称政策委员会）制定金融政策，而后者表示要将政策决定的内容、过程、依据等情报及时向国民公开披露。日本银行的自主性（独立性）和透明度是一枚硬币的正反面，透明度是自主性（独立性）的重要保证。
日本政府通过对20世纪80年代后期发生的泡沫经济进行反思，从中得出仅赋予日本银行独立性是不够的，还必须要彻底改变其金融政策的制定方式，即彻底改变日本银行内部管理决策机制。因此新法在赋予日本银行独立性的同时，改变了过去日本银行内部双重决策结构，提高了政策委员会的地位，使它成为日本银行最高经营决策机构和最高政策决定机构。
本文将利用日本银行最近公开的1998年《金融政策决定会合议事记录等》资料，就日本金融制度改革与日本银行政策委员会的职能、作用变化之间的关系进行实证研究。
一、改革前日本银行政策委员会的地位和作用
六十年前联军司令部欲强行将美联储的模式引入日本，由于与日本传统文化发生冲突而引起了日本银行的强烈不满。为了缓和矛盾，日本政府接受了“道奇使节团”提出的金融政策委员会制度，并为此修改了《日本银行法》，增加了与之关联的第13条共八项，并据此设立了金融政策委员会。日本银行政策委员会设立于1949年，由于《日本银行法》中对政策委员会与日本银行理事会之间的关系定位不清而形成了双重决策结构，金融政策是由日本银行理事会——俗称“圆桌会议”决定，而政策委员会实际上是对理事会的决定进行追加批准，该委员会被一般媒体称为“睡眠委员会”。
（一）旧法下政策委员会委员的构成
旧法下政策委员会构成与职能是在1949年修订的《日本银行法》第一章之二“政策委员会”中明文规定的，根据第13条之四款规定[2]：（1）委员由下列人员组成：日本银行总裁、大藏省代表1名、经济企划厅代表1名、地方银行代表1名及都市银行代表1名、工商代表1名，农林代表1名，（2）经两院同意后由内阁任命。第13条之五款规定：（1）任命委员任期4年，（2）委员可以连任。第16条规定：总裁、副总裁由内阁任命，任期5年。第13条之五款规定：（1）政府委员没有表决权，（2）议事由有表决权委员超过半数通过。
旧法中规定的都市银行[3]代表一般由长期金融机构和外汇专业银行等旧特殊银行按顺序出任，其原因是大型都市商业银行、信托银行之间会互相攀比，加上长期信用银行及外汇专业银行等旧特殊银行数量比较少，与一般商业银行相比业务也不同。这种选任方式在新法实施之前是大家默认的游戏规则，而旧法下的两名非金融机构代表一般都由通产省及农林省退任的前次官担任。
（二）旧法下政策委员会的职能
根据旧法第13条之二款规定：日本银行政策委员会的任务是制定、指示、监督根据旧法第13条之三款之第（1）号规定的日本银行的业务运营、作为中央银行之日本银行的机能以及基于与其他金融机构契约关系相关的基本的日常信用调节，其他金融政策要符合国民经济要求。
但由于没有厘清与日本银行理事会之间的关系，其实际职能并没有真正得到发挥。
（三）旧法下政策委员会的地位
1949年日本政府在外压下修改了《日本银行法》，并据此设立了金融政策委员会。从当时《日本银行法》本身的构成看，规定政策委员会的是“第1章之2”（一般法律构成应该是第2章），该条法律的名称也使人感到唐突。而且由于当时该法对政策委员会的定位——和日本银行理事会之间的关系界定不清，加上设立之初日本银行的强烈反对及政策委员本身能力有限，所以形成了事实上的双重决策结构。
现实中一般由日本银行理事会[4]决定金融政策[5]，然后由该委员会对理事会决定的金融政策进行追加批准，根据该委员会在金融政策制定过程中的作用，一般媒体称之为“睡眠委员会”。旧法下最后一届政策委员会成员比法定的7名定员少1名（1997年7月以前空缺2名）委员也证明了旧法下的政策委员会的作用。
二、金融制度改革对日本银行政策委员会的新定位
二战后日本金融制度形成于20世纪50年代，当时由于美国式的对日改造虽然取得了一定的成效，但与日本传统文化发生冲突，显得有些水土不服。基于美国对亚洲政策的转变，同意日本政府对以往的改革进行“日本化”，“日本化”的结果形成了战后型经济体制，其中包括金融制度。[6]
随着日本经济的发展，要求对战后形成的金融制度[7]进行改革的提议也从来没间断过，最终于1996年开始了日本版“宇宙大爆炸”式金融制度大改革。下面首先简单介绍金融制度改革的过程及特点，然后就金融制度改革与日本银行政策委员会的关系进行论述。
（一）金融制度改革过程
一般认为金融制度改革是在进入20世纪80年代之后展开的，可实际情况是进入20世纪60年代以后改革的议论就不绝于耳。本文将日本战后金融制度改革分为以下三个时期。[8]
1.孕育期（1957—1978）
从金融制度调查会第一次答申到1979年利率自由化开始之前的时期，本文将该时期划分为金融制度改革的准备期。该阶段的改革特点是：以金融制度调查会为中心，提出了对现行的金融制度进行一些必要改革，例如，1967—1968年以当时大藏省银行局长澄田智为主导，提出“金融的效率化”或称为“效率化行政”，直到1979年才提交了《一般民间金融制度的现状及展望等》的答申，该答申中提出要改变现有的直接金融与间接金融过于失衡的现状；另外金融制度调查会还于1960年提交了《日本银行制度》的答申，提出了著名的日本银行改革的A、B案。
该阶段的特点是大部分改革均停留在议论上，并没有出台大的具体改革措施。
2.自由化始动期（1979—1996）
从1979年开始进行利率自由化，到1996年桥本龙太郎提出日本版“宇宙大爆炸”式金融制度改革之前的时期，本文将该时期划分为金融制度改革的自由化始动期。在内外压下，日本政府在该时期进行了大量的金融制度改革。但由于改革措施的失误，引发了泡沫经济的产生和破裂，以致后来出现了“失去的十年”。
该阶段改革的特点是金融国际化、利率自由化、金融业务自由化，但在改革过程中未能解决好制度转换期的制度衔接问题[9]等。
3.日本版“宇宙大爆炸”式改革期（1996.11.11—）
1996年11月11日日本总理桥本龙太郎对外发布了进行日本版“宇宙大爆炸”式金融制度改革的号令，开始对金融制度进行彻底改革。桥本宣称金融体制改革将在自由、公平、全球化三原则下进行，到2001年全面完成金融制度改革，将东京市场建成与纽约、伦敦市场平起平坐的世界性金融市场。但桥本生不逢时，1997年发生了东南亚金融危机，2000年之后又发生了世界性的IT泡沫崩溃，改革至今尚未完全结束。
这次改革的特点是彻底性，但改革的过程非常曲折，该阶段改革的重要一环是大幅度修改1942年制定的《日本银行法》。
（二）金融制度改革与日本银行法修改
日本版“宇宙大爆炸”式金融制度改革将进行金融体系改革、大藏省改革、财政投融资改革等。作为大藏省改革一环的日本银行独立性问题，1996年2月由自由党、社会民主党、新党先驱党联合成立了“从金融行政开始的大藏省改革项目组”，并在同年6月公布的《向着新金融行政、金融政策的构筑（基本方针）》中间报告中指出：鉴于对泡沫经济的深刻反省，包括金融政策和财政政策之间必要关系及适当的运营宏观金融政策，必须全面修改旧日本银行法，使之具有与时俱进的机能。同年9月该小组提出了最终报告——《关于大藏省改革的报告》，提议：作为金融机构的改革之一，为谋求强化日本银行金融政策运营中的独立性，必须对日本银行法进行彻底修改。[10]随后于1997年6月完成了相关的立法手续。
（三）金融制度改革对日本银行政策委员会的新定位
金融制度改革中对旧法进行了彻底修改，改革的目标是提高日本银行金融政策委员会在制定金融政策中的自主性（独立性）和透明度。新法第3条“尊重日本银行的自主性及确保其透明度”规定：日本银行在货币和金融调控方面的自主性应当得到尊重，日本银行应当向公众阐明其在货币和金融调控方面所做决策之内容和过程。
自主性表示日本银行具有独立于政府、由政策委员会自主制定金融政策，而透明度则表示要将决定政策的内容、制定政策的过程以及依据等情报及时向国民公开。日本银行的自主性（独立性）和透明度是一枚硬币的正反面，透明度是自主性（独立性）的重要保证，可以防止日本银行陷入独善其身或出现暴走的现象。新法从以下几个方面保证了改革目标的实现。
1.从人事任命权上保证政策委员会的自主性
新法第23条“高级管理人员的任命”规定：审议委员经参众两院同意后，由内阁从对经济或金融具有很高学识之士以及具有其他学识经验的人士中任命。其中日本银行总裁1名、副总裁2名、审议委员6名。
通过新旧法下政策委员会委员对比（见表1），可以看出：其一是任命的方式有所不同，旧法总裁、副总裁均由内阁任命，而新法是总裁、副总裁、审议委员均由参众两院同意后内阁任命；其二是构成委员不同，旧法下两名政府委员虽然没有投票权，但属于正式委员，而新法增加了2名副总裁进入委员会，政府最多可派两名代表参加会议，但不是正式委员；其三是构成委员的原有身份不同；其四是委员的地位不同，旧法虽然规定委员的费用由日本银行负责，但其并没有明确规定是日本银行的职员，新法规定政策委员是日本银行的高级管理人员。通过这些措施，在人事任命权上保证了日本银行政策委员会的独立性。
表1 新旧法下政策委员会成员对比表（1998年4月1日前后）
资料来源：根据新旧《日本银行法》整理。
2.消除双重决策结构
新法第21条“高级管理人员”规定：日本银行的高级管理人员应当由6名审议委员、1名总裁、2名副总裁、3名以内的监事、6名以内的理事以及若干参事组成。明确规定了政策委员会及委员的地位，彻底消除了旧法下日本银行内部的双重结构；而且该法规定的自主性也消除了旧法下大藏省和日本银行在制定货币政策中的双重结构，从而保证了日本银行政策委员会制定金融政策的自主性。
3.审议委员的身份保证
旧法的第47条规定：主管大臣有权利解任日本银行的高级管理人员。新法第25条“高级管理人员的身份保障”日本银行的高级管理人员（理事除外）在其任期内不得违背其意愿将其撤换。从而保证了日本银行的自主性。
4.政策委员会的议事程序
由于新法规定参会的政府代表不是正式委员，所以在表决时必须要暂时退出会场；同时政策委员会也非常重视与政府的沟通，在决定各种决议之前都会听取政府代表的意见，而且在开会之初还会邀请政府委员介绍政府最近采取的政策以及政府对经济形势的基本判断；其二是审议委员与日本银行职员之间的交流更加紧密，这不仅表现在会议中的热烈讨论，还体现在政策委员日常与日银职员之间的交流中；其三是政府代表也主动参加讨论、发表见解以期与日本银行加强沟通，这同时也表明日本银行在制定政策过程中的自主性有了很大程度的提高。
5.透明度
透明度是确保日本银行自主（独立）性的重要手段，它一方面可以防止政府或政府代表对政策委员会议事过程的干扰，因为通过公开记录可以揭露其干扰行为；另一方面也可防止日本银行独善行为或暴走行为，同时也是对审议委员的一种压力，促使他们平时认真学习、准备，在会上积极发言并言之有物。
根据规定：日本银行将在会合的一个半月后公开政策委员会《议事要旨》，要旨内容包括：开会时间、地点、参会人员名单（含身份）、讨论事项的概要、表决议案及结果、决定对外公布的内容、下次开会时间等[11]内容。同时还及时公布其他相关情报。
根据1997年《日本银行法》及《金融政策决定会合议事记录等公开要领》规定，日本银行于2008年7月23日、2009年1月28日分两次公开了日本银行政策委员会1998年《金融政策决定会合议事记录等》资料，公开资料包括1998年召开的20次金融政策会议的议事记录及其所用参考资料，共52个文件。
旧法下日本银行并不公布议事资料。1998年4月之前虽然新法还未正式实施，但政策委员会从1998年1月开始按新法规定程序召开了五届政策委员会，同时还公布了《议事要旨》。
三、改革后日本银行政策委员会职能、作用的变化
新法下日本银行政策委员会的职能、作用发生了很大的变化，下面就改革前后日银政策委员会职能以及通过对政策委员会运营绩效的对比研究来说明其作用的变化。
（一）新旧法下政策委员会职能对比
旧法下政策委员会的职能按照法律规定决定金融政策，但如上所述决定金融政策的是日本银行理事会，该委员会不过是“屋中建屋”，对理事会决定的金融政策进行追加批准，故被一般媒体讥讽为“睡眠委员会”。
新法强化了政策委员会的职能，明确了日本银行的内部治理结构。明文规定政策委员会是日本银行的最高决策机构，不但负责制定金融政策，还要决定有关日本银行的业务、组织、会计、人事管理、经营方针等日常经营事项。
（二）新旧法下政策委员会的运营绩效
根据新公开的《金融政策决定会合议事录》等资料，对新旧政策委员会运营绩效的对比研究来说明其职能、作用的变化。
1.通过会议所需时间分析其运营绩效
旧法下政策委员会在1998年共召开了5届，平均开会时间为3小时5分（参见表2）。新法下政策委员会在1998年共召开了15届，平均开会时间为5小时31分（参见表3）。
表2 新法正式生效之前召开政策委员会时间统计（1998年）
资料来源：根据日本银行公开资料整理。
新法下政策委员会会议所需时间延长了2小时26分。其原因是：其一是增加了2名委员，加上2名政府代表，共增加了4名有发言权的出席者[12]；其二是审议委员通过自己的判断，提出独自的议案，最多的一届（如6月12日第四届）共有委员中原、委员后藤、议长速水各自提出议案进行表决；其三是由于法律地位和透明度的提高，委员们的提问、讨论、调整要比旧法下明显活跃；其四是政府委员介绍政府近期实施的政策说明、景气判断等与委员们的沟通明显增多。
表3 新法正式生效后召开政策委员会时间统计（1998年）
资料来源：根据日本银行公开资料整理。
2.通过公开资料量分析其运营绩效
从公开资料的分量及内容可以推断出新法下参加政策委员会各方的积极性都有不同程度的提高（参见表4、表5）。
表4 旧法下政策委员会议事录统计
资料来源：根据日本银行公开资料整理
表5 新法下政策委员会议事录统计
资料来源：根据日本银行公开资料整理
新、旧法下政策委员会发布资料的种类及数量均发生了变化；旧法下政策委员会的议事记录平均只有53页，会议用的参考资料-1平均只有74页，参考资料-1、2的每次合计平均页数只有125页；而新法下政策委员会的议事记录平均有94页，会议用的参考资料-1平均有80页，参考资料-1、2的每次合计平均页数达141页；新旧对比分别增加了77%、8%、13%。另外新法下公开资料中还不包括《议事要旨》。综合这些因素，新法下公开资料量的实际增量比上述数字要大。这点也体现了与会各方，特别是审议委员认真履行职责的使命感以及政府委员的参与精神，同时也体现了日本银行对新法下货币政策委员会运行的积极响应的态度。
通过上述对政策委员会运营绩效的对比研究可以看出：金融制度改革不仅改变了政策委员会的地位，而且提高了政策委员会运营绩效，增加了与政府的沟通，在提高了货币政策有效性的同时还增强了国家宏观调控的协调性。
四、金融制度改革后政策委员会制度评价
六十年前接受了“道奇使节团”提出的建议，建立了金融政策委员会制度，在经过了近五十年、特别是泡沫经济的洗礼，日本政府才察觉金融政策委员会——从制度上保证，即由金融政策委员会自主制定金融政策的重要性，于1997年6月修改并通过了新《日本银行法》，确立了日本银行的自主性和透明度。日本银行政策委员会从1998年起开始逐渐发挥其应有的作用。
本文通过对日本银行公开的1998年政策委员会议事录等资料的研究，就金融制度改革与日本银行政策委员会的职能、作用变化做出以下评价：
（一）政策委员会制度的职能、作用变化
金融制度改革后金融政策委员会发挥了应有的作用。主要表现在以下几个方面：首先从公布的资料看，新法下政策委员会的议事时间及密度都比以前有所增加；其二是新法下委员会成员在充分议论后提出各自的议案，然后通过表决来决定采纳与否；其三是新法下委员的主动参与意识及议事技巧不断提高。如第一届是议长综合大家的讨论意见之后提出一个议案由委员们表决，而到了第四届委员们根据自己的判断，提出了3个议案进行表决；其四是政府代表在表决议案时必须暂时离席，以保证委员们能相对自主的进行表决；其五是政府代表通过参加会议，提出见解以加强政府与日本银行之间的沟通，使政府与日本银行连成一体，增加了宏观政策效果，同时也保证了日本银行的自主性与透明性。
（二）现阶段金融政策委员会制度的不足之处
通过上面的研究可以发现以下一些问题。首先是代表政府的出席者有时是由政治家担任的大臣，因此大臣的出席及发言对政策委员会委员的判断会造成一定影响；其二是政府代表不能准时出席（参见表3），对政策委员会的正常运行产生不利的影响；其三是政府代表中途更换，会议中途离席等也对会议正常运营及对金融政策的理解产生不利的影响；其四是如何提高政府代表参会的主观能动性；其五是政策委员会运营方式还有改进的余地。这些都足以说明金融制度改革尚未彻底完成。
（三）金融政策委员会制度的改进建议
首先是政策委员会运营方式还有待改进，比如英格兰银行金融政策委员会（MPC）每月第一周的周五由英格兰银行职员介绍经济形势，第二周的周三讨论政策，周四决定金融政策；这样使政策委员会成员有充分的讨论、思考时间，在提高货币政策的有效性的同时使制度更加人性化；其二是在没有重新修改《日本银行法》之前，应该与政府充分沟通后制定政府代表参会章程，以确保政策委员会的正常运营；其三是为排除政治过于干扰金融政策的制定，有必要限制参会政府代表的级别；其四是代表政府的出席者要保持相对稳定，以保证政府代表对金融政策制定的理解及参与能力；其五是日本银行应该缩短公开议事录等资料的保密时间，从现行的10年缩短为5年左右，以方便学者进行研究，同时也能通过提高透明性以期获得国民的理解与支持，减少政府、政治家对金融政策制定的过度干预。
参考文献
［1］［日］白川方明：《现代金融政策》，日本经济新闻社2008年版。
［2］［日］藤井良广：《被束缚的金融政策》，日本经济新闻社2004年版。
［3］［日］三木谷良一等：《中央银行的独立性》，东洋经济新报社2004年版。
［4］杨栋梁、江瑞平等：《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版。
［5］刘玉操主编：《日本金融制度研究》，天津人民出版社1997年版。
［6］［日］东乡重兴、川原义仁：《日本银行》，中国物价出版社1993年版。
［7］马志毅译，吕艳滨校：《日本银行法》，《环球法律评论》2005（6），第759—768页。
［8］陈炜恒：《日本金融体制改革简介——改正日本银行法的通过》，《现代日本经济》1998（2），第33—34页。
［9］王华：《浅析新〈日本银行法〉下日本银行的独立性》，《日本问题研究》1999（2）：29—32。
［10］日本银行.金融政策决定会合议事录等［EB/OL］.东京，http://www.boj.or.jp/theme/seisaku/mpm_unei/gijiroku/index.htm.2009-01-28/2009-07-18。
［11］《金融制度研究会》，《关于新金融制度——金融制度调查会答申》，东京：社团法人金融事情研究会，1992。
（作者：南开大学日本研究院博士研究生）
【注释】
[1]在该论文写作过程中导师杨栋梁教授提出了许多宝贵意见，在此表示感谢。
[2]1949年修改的《日本银行法》日文版可以从日本银行等网站下载。中文版可以参照［日］东乡重兴、川原义仁：《日本银行》，中国物价出版社1993年版，附录部分。
[3]1949年修改的《日本银行法》中定义的都市银行与教科书中都市银行定义有所不同。它包括大型都市商业银行、信托银行、长期金融银行的三家银行、外汇专业银行一家，总计21家，相当于教科书中大型银行的定义。教科书对都市银行的定义可参照刘玉操主编：《日本金融制度研究》，天津人民出版社1997年版，第77页。
[4]日本银行的最高执行机构是日本银行理事会，它由总裁、副总裁和理事组成，一般称为“圆桌会议”（简称为“圆桌”，日语读音是marutaku）。
[5]多数情况是由大藏省与日本银行总裁通过协商决定。
[6]具体特点及评价详见杨栋梁、江瑞平等：《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版，第290—292页。
[7]日语中一般使用金融制度，而不太使用金融体制一词。
[8]日本学界有各种不同的分类方法。如西村吉正提出的四阶段学说。见［日］西村吉正：《日本的金融制度改革》，东洋经济新报社2003年版。
[9]杨栋梁、江瑞平等：《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版，第294—295页、第302页。
[10]［日］三木谷良一等：《中央银行的独立性》，东洋经济新报社2004年版，第7页。
[11]2009年7月21日公布的《会议要旨》，共17页。见日本银行网站。http://www.boj.or.jp/type/release/teiki/giji/g090616.pdf，2009-07-21/2009-8-3。
[12]不含日本银行进行说明、解答的工作人员。由于旧法下最后一届政策委员会实际只有6名委员，所以实际增加了5名。