IEA 机 制
无政府状态是国际能源体系深嵌的特征，全球石油利益争夺的核心是资源和价格控制权。主权国家钩心斗角、损人利己的竞争经常引起激烈的冲突和对抗，使体系长期处于动荡和失序状态。其中，石油输出国和消费国之间的结构性冲突构成了国际能源体系的主要矛盾。欧佩克控制世界主要石油资源，在国际市场上追求高回报。西方国家控制着世界石油市场，竭力保障其能源安全。欧佩克成立后，以美国为首的西方国家迅速展开反击，建立了消费国能源协调机制——国际能源机构（IEA）。在美国国务卿亨利·基辛格的大力推动下，该机构成为对抗甚至消灭欧佩克的工具。[59]石油供应国和消费国两大集团的斗争与合作，是当代国际能源体系的重要特点之一。
一、IEA的建立
西方国家创建能源机制调节世界能源生产和分配关系的想法由来已久。早在第一次世界大战期间，协约国就建立了战时石油协调供应体系，这是消费国建立能源机制的最初尝试。当时内燃机的发明成为德国海军的唯一优势——柴油驱动式潜艇，德国以潜艇回击英国对德国的经济封锁和英国皇家舰队的全面优势。1917年无限制潜艇战使协约国的海上运输力量遭受惨重损失。1917年5月—9月期间，仅新泽西美孚公司就损失了6艘油轮，壳牌公司的油轮也遭受沉重打击。1917年协约国面临严重的石油短缺危机，英国政府制定全国统一石油政策，建立协调全国石油政策的机构——石油局，法国建立了石油总委员会。
当时美国是世界最大石油生产国和消费国，美国石油已成为欧洲战争不可或缺的一部分。1914年美国产油2．66亿桶，占世界总产量的65%，1917年产量增至3．35亿桶，占世界总产量的67%，其中四分之一供出口，大多输往欧洲，美国战时提供协约国石油需求的80%。[60]显而易见，欧洲石油危机要求美国及其盟国必须建立紧密协调的统一供油体系。1918年2月，协约国石油组织应运而生，负责集中、协调和管理所有石油供给和油轮运输业务，其成员国包括美英法意四国。由于新泽西美孚和壳牌公司在国际石油贸易中占主导地位，实际上这两家公司使得整个体系得以运转，从而解决了战争后期协约国的石油供应问题。
第二次世界大战期间，英美建立国际石油委员会，统一协调反法西斯同盟的石油供应。1944年8月8日，英美两国签订了一份石油协议，决定成立由8个成员国组成的国际石油委员会。委员会对全球石油需求做出估计，根据可利用的石油储量、生产状况、产油国和消费国的利益关系、消费需求及其他相关经济因素，向各国政府提出产量配额的建议。同时，在促进世界石油工业发展方面，向英美两国提出报告。[61]英美石油协议表明，英美两国准备建立一个国家卡特尔，协调石油政策，调节中东石油产量，处理过剩产量，平衡不协调的供求关系和利益分配关系，给已经供过于求的石油市场带来稳定和秩序。由于遭到石油公司的坚决反对，罗斯福政府被迫宣布退出英美石油协议。杜鲁门政府后来重拾协定，但是在1947年再度退出。可以说，英美石油协议是国际能源机构的雏形。
1973年，第一次石油危机使“自由世界”在经济上遭受重创，导致美欧日中东政策的分化。严重依赖海湾石油的西欧、日本被迫在外交政策上与美国拉开距离，纷纷发表声明，要求以色列从巴勒斯坦被占领土上撤军，恢复中东和平。面对第二世界的背离和第三世界的抗衡，美国决定成立一个由能源消费国组成的国际组织，以反击和破坏石油输出国组织的能源政策。1973年12月，美国国务卿亨利·基辛格在英国共济会的演讲中说，能源危机对经济的冲击不亚于苏联人造地球卫星，这次危机不单纯是阿拉伯战争的结果，它也是世界范围内能源需求的快速增长超过能源供应的必然产物，解决能源危机的长远之计是努力刺激生产，鼓励消费者合理利用现有能源，并发展替代能源。为了实现上述目标，基辛格建议欧洲、北美和日本组建“能源行动小组”。[62]基辛格的计划是，像19世纪初梅特涅组织神圣同盟称霸欧洲那样，组织一个西方能源同盟来对付欧佩克，恢复洛克菲勒石油帝国称霸全球的历史。[63]
1974年2月，在尼克松政府倡议召开的华盛顿会议上，基辛格提出了一项能源合作的行动计划，包括资源储备、替代能源、研究与开发、紧急状态共享、国际金融合作、欠发达国家、消费国——生产国关系。除法国以外的欧共体成员国都同意参加应对能源挑战的行动计划。为了执行计划，会议决定成立一个由各国高级官员组成的能源协调组。一个月后，能源协调组在布鲁塞尔召开第一次会议，决定成立四个工作小组，分别研究紧急能源共享、铀合作、能源节约以及与国际石油公司之间的关系四个问题。1974年9月，能源协调组完成了经济合作与发展组织理事会决议草案和《国际能源规划协定》（IEP协议），并决定建立国际能源机构（IEA）。1974年11月15日，在巴黎会议上，经济合作与发展组织理事会通过了《关于建立国际能源机构的决议》，正式建立国际能源机构，总部设在巴黎。16个OECD国家签署了《国际能源规划协定》（1976年1月19日正式生效），旨在以协调和统一的方式帮助成员国处理短期能源供应中断，在中长期建立更有弹性的市场，从而为多层次的能源安全体系奠定基础。国际能源机构是在OECD框架下的一个执行IEP协定的独立自治机构，是世界上最重要的能源消费国组织。国际能源机构的宗旨主要体现在IEP协定中。具体内容如下：
保障在公平合理基础上的石油供应安全；共同采取有效措施以满足紧急情况下的石油供应，如发展石油供应方面的自给能力、限制需求、在公平的基础上按计划分享石油等；通过有目的的对话和其他形式的合作，以促进与石油生产国和其他石油消费国的合作关系，包括与那些发展中国家的关系；推动石油消费国与石油生产国之间能够达成更好的谅解；顾及其他石油消费国包括那些发展中国家的利益；通过建立广泛的国际情报系统和与石油公司的常设协商机制，以便在石油工业领域发挥更加积极的作用；通过努力采取保护能源、加速替代能源的开发以及加强能源研究和发展等长期合作的措施，降低对进口石油的依赖。
二、IEA成员国资格
IEP协定明确规定，国际能源机构明确规定，其成员国应是“那些能够并愿意满足计划所提要求”的经济合作与发展组织成员国。IEA成员国资格被分成两类：第一类是签署国（Signatories）。当时24个OECD成员国中只有16个国家在IEP协定上签字，它们组成了签署国集团，奥地利、瑞典和瑞士政府虽然签署了协议，但同时宣布保留中立的权力。法国、芬兰、爱尔兰和葡萄牙政府拒绝签字。法国总统蓬皮杜认为，国际能源机构是美国鼓吹的“能源北约”，是一个反对石油生产国的咄咄逼人的消费国阵线。法国拒绝签署《国际能源规划协定》，一方面标志着欧共体在能源政策上出现了分裂，另一方面是对美国设计的西方能源共同体的沉重打击。法国还积极推动西欧国家把制定“欧共体能源政策”放在优先地位，奉行同阿拉伯国家加强对话与合作的政策。
第二类是加入国（Membership by Accession）。签署国集团以外的OECD国家适用加入国程序。所有IEA的成员国都是OECD国家，但OECD国家不能自动成为IEA成员国，申请加入IEA必须满足以下条件：
1．石油净进口国应建立相当于上一年90天进口量的石油储备，且政府可根据紧急反应措施的需要立即动用该储备。
2．应制定一项减少石油消费量10%的需求限制计划。
3．应在国家层次上建立采取相应行动的法律和组织机构。
目前，IEA有28个成员国，包括：澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、韩国、斯洛伐克共和国、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国和美国。欧盟委员会也参与IEA的工作。截至2012年，OECD中只有智利、爱沙尼亚、冰岛、以色列、墨西哥和斯洛文尼亚没有加入IEA。2012年3月，智利和爱沙尼亚提出了加入申请，如果得到IEA多数票的支持，就正式成为加入国。
三、IEA的组织结构
IEA的组织机构主要包括理事会、管理委员会、秘书处和四个常设小组。
（一）理事会
理事会是IEA最高权力机关，由成员国能源部长或高级官员为代表的一人或一人以上组成，是IEA的权力机关和最高决策机关，有权对IEA范围内的一切事项做出最终决定。理事会设主席和副主席，按多数表决产生。理事会职权主要包括：制定IEA的政策，确立成员国的义务，协调该机构内部各机关的工作，批准新成员的加入和发展对外关系；任命IEA的执行主任；通过年度工作计划和机构的预算；做出为该机构本身的职能所必需的决定和建议；对有关国际能源形势的发展，包括任何成员国或其他国家的石油供应问题及其对经济和金融的影响，进行定期审议和采取适当的行动。据不完全统计，在IEA成立后的前20年里，理事会通过的决议、建议或发布的宣言、结论等多达120余个。
（二）管理委员会
理事会下设管理委员会，即非成员国委员会、能源研究与技术委员会、预算支出委员会、石油产业咨询委员会、煤炭工业咨询委员会。管理委员会由成员国的高级政府代表组成，主要根据《IEP协定》和理事会授权履行有关职责。设主席和副主席，按多数表决产生。
（三）秘书处
秘书处主要负责IEA的日常管理和运作。由总干事长及其公务员团队组成，均来自成员国。总干事长由理事会任命，但任期并不固定。秘书处下设5个办公室：经济、统计和情报系统办公室、石油市场和紧急防备办公室、长期合作和政策分析办公室、非成员国家办公室、能源技术和研究与发展办公室。总干事长及公务员团队在履行职责时不代表本国政府，只对IEA负责。自1975年以来，IEA共有六任总干事，分别是乌尔夫·兰兹克（1975—1984）、海尔格·施特格（1984—1994）、罗伯特·普瑞多（1994—2003）、克劳德·芒迪（2003—2007）、田中伸男（2007—2011）。2011年，原荷兰经济事务部部长范德胡芬（Maria van der Hoeven）担任总干事。
（四）常设小组
理事会下设常设小组，即紧急问题常设小组（SEQ）、石油市场常设小组（SOM）、长期合作常设小组（SLT）、与产油国及其他石油消费国关系常设小组（SPC）。每个常设小组由各成员国的政府代表一人或一人以上组成。紧急问题常设小组负责与紧急反应有关的一切事务，是最重要的职能部门。
（五）争端解决中心
IEA理事会设立了争端解决中心。负责以仲裁的方式解决石油买卖双方之间的争端，或者在执行紧急石油分享计划期间因石油供应交易而引起的石油交换方之间的争端。其管辖权来源于有关当事方提交的明确接受其管辖的声明。争端解决中心的仲裁程序规则类似于联合国国际贸易法委员会和国际投资争端解决中心的相关规则。
四、紧急反应体系
建立应急体系是IEA紧急反应机制的根本保障。其主要措施包括：建立战略石油储备；供应中断应急措施；政策协调；信息服务；国际能源合作。建立应急体系是为了降低成员国在石油供应短缺时的脆弱性，以减轻成员国的损失。
（一）紧急反应机制
1．履行紧急储备义务
根据《IEP协定》，加拿大、丹麦和挪威作为石油净出口国，不需要建立应急石油储备。其他IEA成员国应强制建立相当于90天石油进口量的储备水平。一般来说，可以由产业建立自己的储备，也可以由产业和政府机构合作建立储备。储备种类主要包括原油、液化天然气和成品油三类。这些储备应是：基于紧急反应目的的储备；基于商业或运作目的的储备，包括炼油厂、港口及停泊于港口中的油轮上的石油储备，但不包括军用储备以及管道、海上油轮、加油站及终端消费者的储备。鉴于有些国家缺乏储备的地理条件，允许这些国家在海外建立紧急储备，但这些国家必须签订双边协议，并确保储备所有国在紧急情况下可以无条件动用这些储备。目前，奥地利、比利时、捷克、意大利、卢森堡、葡萄牙和英国拥有海外储备。
石油储备目前分为战略储备与平准库存两种。战略石油储备是在战争或自然灾难发生时为保障国家石油不间断供给而实施的储备，仅仅服务于国家能源安全的战略目标。平准库存则以平抑油价波动为目的，在投放市场时允许赢利。1984年，IEA石油净进口国拥有158天的石油储备，2000年下降到108天，此后IEA成员国的石油储备稳定增长。2006年底，IEA成员国的集体储备达41亿桶，相当于122天的石油进口量。其中，公共储备15亿桶，占36%；工业储备26亿桶，占64%。截至2012年9月，IEA成员国平均拥有151天的紧急储备，其中英国258天，美国175天，日本170天，德国141天，法国103天。[64]总的来说，除澳大利亚（74天）之外，IEA成员国的石油储备一直高于90天进口量的最低标准。
IEA成员国的应急石油储备具有以下特点：
第一，储备构成不同。公共储备和工业储备的最明显区别就是储备油品的差别。以2007年为例，83%的公共储备是原油，只有45%的工业储备是原油，其余为成品油。[65]
第二，储备存在地区差异。北美IEA成员国以原油储备为主，原油占总储备（公共储备和工业储备）的65%，占公共储备的99%，占工业储备的46%。IEA的欧洲成员国以成品油储备为主，成品油占总储备的59%，占公共储备的58%，占工业储备的59%。因为欧盟有一项规定，要求原油和成品油在公共储备和工业储备中所占比例应基本对等。[66]
第三，政府或机构纷纷建立石油储备。2007年，26个成员国中，有17个成员国拥有公共储备，这说明拥有石油储备机构的成员国数量日益增加。2008年，随着波兰和斯洛伐克的加入，以及土耳其建立了储备机构，28个成员国中已有20个拥有公共储备。
第四，政府控制的石油储备在总储备中的比例有所增加。80年代中期，只有四分之一的成员国政府拥有公共储备，2006年这个数字提高到三分之一。[67]
2．石油需求紧急限制
如果成员国面临7%的石油供给短缺，其石油消费总量就必须在前一年消费总量的基础上减少7%，如果成员国面临石油供应短缺12%以上，其石油消费总量必须在前一年消费总量的基础上减少10%。
3．石油紧急分享机制
当一个或多个成员国的石油供应短缺达到7%或以上时，理事会可就是否执行石油分享计划做出决定；成员国将根据相互协议，采取分享石油储备、限制石油消费、向市场释放储备等措施。
4．国际石油市场情报系统
主要是为了补充应急机制。按照《IEP协定》第27条至第31条的规定，成员国应定期向秘书处报告各自管辖范围内石油公司的所有情况，包括公司财务、资本投资、原油成本等。石油市场常设小组汇总各国报告后，与石油公司协商，并由管理委员会呈送给理事会以便做出必要的决定。
5．与石油公司的协商框架
与石油公司的协商制度，主要是由石油市场常设小组通过与石油公司的个别协商，取得上述情报系统不能得到的信息；石油市场常设小组再向理事会报告并提出适当的合作行动的建议。
6．长期能源合作计划
在加强长期合作计划方面，IEA采取了加强能源供应的安全，促进全球能源市场稳定，在能源储备上保持合作，加速替代能源发展，建立新能源技术的研究与发展，对各国在能源供应上面临的相关立法和行政障碍进行改革等措施；对能源与环境的关系采取应有的行动，如限制汽车、工厂和燃煤的火电厂的排放物，对更清洁燃料进行研究。IEA还定期对世界能源前景做出预测，供全世界参考。
（二）紧急反应机制的扩展
2005年灾难性飓风表明，石油供应中断的严重性不仅取决于直接损失的石油产量，而且与商业储备水平、从供应中断到启动闲置产能之间的时限等因素有关。因此，仅依靠上述方面的措施是不够的，为确保紧急反应体系的可靠性，IEA不断扩展应急体系的范畴和功能。
1．紧急反应评估（犈犚犚狊）
IEA的部分职能就是确保紧急反应措施的有效性。为了达到这个目的，IEA逐个国家定期进行“紧急反应评估”。为了分析各成员国应对短期石油供应中断的能力，评估侧重于三个方面：决策结构；储备结构及其最新进展；其他反应机制，即需求限制、能源转换和产量激增。
2．同业互查（狆犲犲狉狉犲狏犻犲狑）
IEA秘书处和成员国代表每5年进行一次“同业互查”，对成员国的国家应急准备进行评估，重点对成员国的应急程序和制度安排进行评估。每个成员国都会收到一份建议报告，所有成员国都要参与讨论这些建议。
3．市场监视（犕犪狉犽犲狋犕狅狀犻狋狅狉犻狀犵）
能源统计部负责按月收集OECD成员国的综合性数据，同时定期收集非OECD国家的数据。IEA每月都要出版《石油市场报告》，对收集的石油市场数据进行深度分析，重点分析石油的需求、供应、储备、价格和提炼情况。同时，IEA还编印限于内部发行的日报和周报。强大的分析能力使IEA可以迅速掌握供应中断情报，并在短时间内向成员国通报准确的信息。
4．紧急反应演练（犈犚犈狊）
IEA定期进行“紧急反应演练”，包括工作坊、政策培训、人员检查和程序检验。除所有成员国都要参加外，有时还邀请候补成员国和非IEA的主要消费国参加演练，其目的在于确保这些国家的决策过程同步跟进，以便在紧急情况下迅速联合行动。IEA还与成员国进行实时洲际交流，可在数小时内达成决议。
（三）紧急反应行动
能源安全是IEA活动的基石，自IEA建立以来，IEA不断改进、提高和增强紧急反应机制，以抵御短期石油供应中断的冲击。在石油供应严重中断期间，启动紧急措施以支持IEA的集体行动。反应措施包括：动用紧急储备、限制需求、利用替代能源、产量激增以及必要时相互分享可获得的石油供应。[68]
1．释放应急石油储备（犛狋狅犮犽犱狉犪狑）
动用应急石油储备是应对石油供应短缺的第一道防线。一直以来，IEA建立和释放石油储备与应对供应中断措施，被认为是所有机制中最强有力的机制之一。在石油供应中断时，IEA采取协调行动，要求各国动用公共储备和工业储备向市场增加供油。成员国可以通过各种形式释放储备，在那些要求产业建立储备的国家，政府根据IEA分配的储备释放份额，许可产业将强制性储备暂时释放到相应水平。拥有公共储备的国家，政府将抛售或出借一定数量的公共储备。巨量的石油储备对于国际油价可以产生重大而深刻的影响，释放战略石油储备的大棒一旦高高举起，便会对国际石油市场上形成强大的冲击。“即使仅仅考虑动用15亿桶的公共储备，如果每天向市场投放200万桶，那么协调行动可以持续24个月，如果每天投放400万桶，协调行动可以持续1年。”[69]
IEA历史上曾在1991年海湾战争爆发和2005年美国“卡特里娜”飓风时两次启动应急机制，前一次使油价从机制启用前一天的每桶32美元跌至每桶21美元，后一次也使因受飓风影响而飙升的油价出现回落。历次机制的启动都取得了成功，达成了西方国家保障能源供应安全的目的。
2．产量激增（犘狉狅犱狌犮狋犻狅狀犛狌狉犵犲）
产量激增是紧急反应措施的另一个重要措施。主要用于增加石油供应的可获得性。但是，这个措施要求短期内迅速提高国内石油产量，因此仅限于拥有丰富的石油储量并且石油生产水平很高的成员国（如美国、英国、加拿大、挪威），危机期间可获得的增加产量依赖于这些国家的闲置产能或单个成员国所能维持的产量激增能力。从目前的市场环境来看，这个措施并不可靠。总的来说，IEA成员国很少或几乎没有闲置产能。
3．需求限制（犇犲犿犪狀犱犚犲狊狋狉犪犻狀狋）
短期内减少石油消费量是紧急反应措施的重要环节，而需求限制措施是达到这一目标的重要方式。需求限制的目的是在危机期间迅速减少石油消费。可以通过减少实际利用的石油数量，也可以通过对消费者可获得的石油供应加以限制（如配额）。
这种措施并不局限于某个特定的石油消费部门，例如：对于利用石油供暖的居民区，可以通过公共宣传，鼓励居民在冬季把室内温度调低几度。对于使用石油作为动力的工业部门，只要适当限制企业的工作时间就可以有效地减少石油消费量。由于交通运输业的石油消费量占主导地位，因此限制需求措施主要针对这个部门。这需要采取多方面的措施，如鼓励人们减少驾驶时间，提高驾驶效率，或选择乘坐公交。还有一些严重的措施，如政府强制实行汽油配额制或政府对石油分配予以管制。
4．能源转换（犉狌犲犾犛狑犻狋犮犺犻狀犵）
这项措施的目的同样是为了减少石油消费量。该措施鼓励短期内利用其他能源资源替代石油。例如：利用煤炭和天然气替代石油发电。但是，70年代以来，IEA成员国在危机期间转换能源的实际能力已经大幅度下降。尤其是，有些发电站天然气在燃料中的比例不断增加，还有一些发电站全部使用天然气，几乎没有转换能源的余地。1973年以来，以石油为燃料的发电站的数量大幅减少，当时25%的电站是以石油为燃料的，2005年只有5%的发电站仍然使用石油作燃料。在交通运输部门，石油所占比例却不断增加，1973年交通运输业消费了35%的石油供应，而2006年增长到55%。但是，在交通运输部门，以其他能源替代石油的可能性很小。[70]
5．石油分享（犃犾狅犮犪狋犻狅狀）
IEP也包含一项责任共担（burden-sharing）协议。在发生严重供应短缺时，IEA将在成员国间再分配石油供应，即从受影响较小的国家调运石油，分配给那些严重受影响的国家。一旦再分配机制被激活，每个成员国都享有“恢复供应稳定”的权力。这就是说，IEA成员国作为一个集团，每个成员国在可获得的石油总供给中都应得到合理而平衡的份额。
IEA通过这种机制采取协调行动，减缓短期石油供应中断的冲击和影响。历史证明这个机制及其相关措施是必要的和有效的。首先，动用储备是IEA成员国应对石油供应中断的最有力机制。其次，限制需求，特别是限制运输部门的石油需求，也是一个重要措施。目前IEA国家运输部门的石油消费量占总消费量半数以上。第三，在紧急情况下增加国内石油产量、向替代能源转换也是一个重要解决方案。在运输部门，主要问题在于目前还没有替代燃料。在电力部门，主要是用天然气替代石油来发电，这意味着传统替代燃料（天然气）的需求已经处于高水平，可获得性并不稳定。
五、IEA与其他能源消费国的关系
2005年卡特里娜飓风对墨西哥湾石油供应的重要基础设施造成了毁灭性破坏，IEA有效应对短期石油供应中断的能力经受了考验。这次出乎预料的事件使IEA更加关注石油市场发生变化的方式，石油市场更易于受到各种打破供需平衡的因素的影响。日益增强的全球相互依赖，不断扩大的全球能源市场和环境问题，突显了IEA与其他国家、国际组织、产业之间发展关系的重要性。在成员国推动下，IEA已经同中国和印度等新兴能源消费国建立了密切的工作关系。同时，继续强化与欧佩克成员国、俄罗斯、巴西、印度尼西亚、墨西哥和南非之间的合作。
直到90年代，中国和印度还是处于净进口边缘的国家，现在已成为主要的净进口国。现在全球石油需求的增长，很大部分受到新兴经济体消费需求增长的推动。2009年，非OECD国家的能源消费已经占到全球能源消费量的55%，到2035年，在新增能源需求中，非OECD国家将占90%。根据《IEA世界能源展望2007》的预测，2006年全球石油需求为8 450万桶，2015年将达到9 850万桶，2030年为1．163亿桶。中国和印度占世界新增石油消费的42%（即1 390万桶）。[71]正因为如此，IEA很重视推动与中国、印度和东盟主要石油进口国之间的对话，共同分享石油安全政策与措施的信息。IEA采集和编制的能源数据涵盖了许多非IEA成员国，包括中国和印度。IEA定期举办技术层面的多边会议，邀请能源生产国和消费国的专家参加，以加强相互理解与合作。IEA和其他国家共同举办研讨会和工作坊，对特定问题进行研讨，如紧急反应政策、能效问题和规则问题。IEA领导的专家组每隔4年要对成员国的能源政策进行一次深度评估，并且公开发表所有评估报告以及一份跨政策问题的综合报告。评估有时也会扩大到非成员国的能源政策。最近，IEA启动了一个正式的培训和能力建设项目。
IEA已经采取了一项“扩展”（outreach）战略，推动新兴消费国建立紧急储备，分享国家战略石油储备的信息与经验，协调IEA成员国和非成员国的紧急反应措施。中国和印度制定了石油储备计划，2007年中国完成了建设，并向第一个石油储备库注油，迄今为止中国计划建立包括战略石油储备在内的共计5亿桶石油储备，印度计划为1亿桶。中印两国的石油储备加起来仅次于2007年美国的储备水平。中国、印度和东盟参加了IEA于2002年和2004年组织的紧急反应模拟演习。近些年，IEA还给中国（2004和2006）、印度和东盟成员国（2005）和中亚国家（2006）提供了应急储备统计培训。[72]
六、IEA机制的挑战
1975年以来，IEA在消费国能源安全方面发挥了重要的作用，抑制了欧佩克对石油市场的控制，间接影响并控制了油价。
（一）集体行动困境
IEA的正式机制作用有限，更多是使用非正式的机制。非正式机制是一种次优选择，也是一种可能的最好选择。虽然IEA是一个约束性很强的机制，在具体执行过程中仍然存在诸多问题，突出表现在组织目标和成员国利益之间的冲突。以IEA的需求限制措施为例，1979年伊朗革命造成石油供应短缺，IEA试图抵消其影响，使石油价格保持稳定，于是从3月开始执行需求限制政策，目标是使成员国日均石油进口减少200万桶，结果这个目标并没有达到，多数成员国在1979年增加了石油进口。虽然美国大幅减少了石油进口，但因为市场上的买主担心供应短缺而激烈竞争，石油价格还是上涨一倍。1979年12月，IEA官员承认在能源需求措施上的国际协调归于失败。[73]
（二）紧急分享的悖论
《IEP协定》规定，如果任何成员国石油供应短缺超过7%，它可以要求秘书处执行紧急分享制度，也就是在成员国中重新分配石油供应。该条款的目的在于应对产油国对IEA成员国实行选择性石油禁运所产生的后果。然而，由于“石油短缺”的内涵是不清晰的，该条款的选择性执行未必能达到其政策目的，也就是说，使“供应短缺”在成员国中平均分配。例如，那些严厉控制石油价格的国家，可能出现供应短缺现象，因为价格控制可以刺激消费，因此这种短缺是国内政策导致的结果。从市场导向的观点来看，IEA的主要成员国和总干事不会支持启动紧急措施处理这种供应短缺的情况。例如，1979年2月，对油价实行控制政策的瑞士第一季度出现了17%的供应短缺，IEA秘书处认为，瑞士在冬季出现供应短缺是正常的，因为北欧港口被冰块堵塞。秘书处与瑞士政府进行谈判，要求其调整储备模式，竭力回避瑞士提出的启动紧急反应机制的要求。[74]根据《IEP协定》的规定，理事会有权执行再分配制度，但从秘书处的角度来看，启动再分配机制实际上是一场赌博，它可能带来许多严重的后果，最初的反应就是恐慌蔓延和囤积居奇，从而使形势日益恶化。但是，如果使这个机制束之高阁，当石油供应发生大规模中断时，成员国又会对IEA紧急反应机制失去信心，从而使IEA陷入困境。
（三）IEA反映美国的利益需要，成为美国外交和经济政策的工具
IEA成立于第一次石油危机之后，美国的初始动机是为了巩固已经出现裂痕的跨大西洋联盟和美日联盟，其政治意图明显高于协调能源政策的经济意图。实际上，美国和欧盟控制着IEA的决策权。IEA表决规则的设计，在很大程度上充分考虑了美国和欧盟这两大力量的影响因素。美国的石油消费投票权重占总权重的44%，欧盟占34%，相比其他成员国而言，美欧均能对IEA理事会的决策产生决定性的影响。理事会的任何决议、建议或声明，如果缺乏美国和欧盟的支持都不可能获得通过。当初挪威没有在IEP协定上签字，理由就是国际能源机构的投票制度给大石油消费国，尤其是美国过分的权力。协议没有考虑挪威是一个潜在的石油生产大国。“如果挪威批准了这个协议，那么，挪威对自己石油资源的主权将被全部剥夺。”[75]对于成立国际能源机构的最终目的，美国和欧共体也存在着分歧。欧共体认为，成立机构的目的是为了在将来出现的石油危机中相互支援，避免损失，主张在更少刺激状态下与欧佩克成员国举行对话。美国的目的在于把国际能源机构作为破坏欧佩克卡特尔的一个工具，重建美国霸权之下的国际能源旧秩序。
实际上，举凡IEA的重大决策行动，如释放战略石油储备，并不是依IEA全体成员国的共同利益而决定，而是依美国或欧盟的利益所决定。历史上，IEA三次动用战略石油储备都跟美欧战略利益息息相关。分别是1990年海湾战争期间、2005年发生卡特里娜飓风期间和2011年利比亚战争期间。三次动用战略石油储备都只起到短期作用，而且并不能从根本上稳定油价。其中两次动用战略石油储备，都是出于美国在产油国发动战争的需要。第一次海湾战争期间，从1990年8月—1990年10月，美国油价上涨93%，美国政府释放3 500万桶战略石油储备。2011年3月19日，美国对利比亚实施“奥塞德黎明”行动，IEA于6月23日宣布，该机构28个成员国同意采取联合行动，动用各自战略石油储备，以填补利比亚供应中断导致的供应缺口和压低油价支撑全球脆弱的经济复苏。在30天内平均每天向市场投放200万桶原油，共计6 000万桶，其中美国动用3 000万桶，欧洲运用1 800万桶，OECD的太平洋成员国释放其余1 200万桶。每天200万桶相当于全球石油消费水平的2．3%，比利比亚因战争中断的石油出口量高出80万桶。
（四）IEA不能适应全球化时代国际能源消费格局的重大变化(https://www.daowen.com)
IEA是经济合作与发展组织框架下的一个独立自治机构，IEA的成员国都来自经济合作与发展组织，非OECD消费国被排除在外，IEA不能代表所有消费国的利益，也不能使所有消费国采取一致行动，这就使IEA机制的作用大打折扣。近年来，国际石油市场的特点是亚太地区新兴能源消费国的崛起。IEA体制不能容纳这些新兴消费国，因为其制度根植于冷战意识形态而不能与时俱进，不能适应新的世界形势。因此，IEA作为一个消费国实体组织，在市场上的重要性正在下降。1970年，IEA成员国的消费需求占75%，2008年仅占57%。据IEA预测，2015年，IEA的能源消费需求比例将继续下滑到50%。[76]
美国的冷战思维和霸权思维为IEA规划了行动准则。美国不能容忍中印等新兴经济体的崛起，新兴石油消费国与传统石油消费国之间存在着争夺供应安全的矛盾，以美国为首的西方国家炮制所谓“中国能源威胁论”，指责中国能源消费的快速增长是国际油价暴涨的重要原因。把中国能源消费的增长视为威胁因素，在国际市场上形成了高油价预期，从而加快石油价格上涨；高油价预期刺激美日增加战略石油储备，增加了中印等新兴消费国建立战略石油储备的成本，并导致国际石油市场的恐慌和不稳定。
（五）IEA同欧佩克之间的结构性冲突
IEA最初是作为一个反欧佩克的组织而建立起来的。IEA和欧佩克分别代表两大对立的能源集团，一端是控制全球80%探明石油储量的12个生产国，另一端是28个主要能源消费国。虽然IEA企图说服欧佩克相信，它不是一个对抗性的工具，但事实上两个集团之间对抗多于合作。
在博弈中，多数情况下IEA并不占优势，这使IEA机制的有效性面临挑战。例如，在1979年石油短缺阶段，IEA有权启动紧急反应机制，但它没有启动紧急反应机制，因为该机制的启动必须顾及欧佩克成员国的反应。罗伯特·基欧汉认为，除非出现灾难性的石油供应短缺，否则紧急反应体系是不可启动的，这同样适用于紧急分享体系。[77]况且紧急反应机制本身就是一把双刃剑，从储备中释放的额外供应可能有助于在短时间里平抑油价，但却无法弥补长期供应缺口。而且，每使用一次战略石油储备都意味着用于填补未来紧急供应缺口的石油储备减少，这可能加大石油风险溢价。相反，欧佩克一直不受干扰地实行产量配额政策，公开宣布要控制石油定价权。欧佩克经常采取行动，实行减产或增产政策。2011年6月8日欧佩克未能就增产达成一致，迫使IEA不得不通过释放战略石油储备的方式来平抑油价，缓解供需偏紧态势。
IEA和欧佩克的矛盾不仅反映于两大机制的结构性对抗，而且还涉及重大经济利益的争夺。在欧佩克机制形成后，西方国家的国际石油公司销售的石油份额大大减少，石油的生产和价格水平实际上是由那些有外汇盈余的石油出口国，特别是由沙特阿拉伯决定的。石油进口国的国内油价、能源开发政策以及能源消费模式随之改变，大量财富从主要工业化国家转移到欧佩克成员国，此后发达国家遭遇的经济危机大多与石油危机有关，引起了工业化国家的担忧和不满。在全世界寻找能源资源以及这些能源的分配问题影响着国家间关系，“正如我们看到的，石油在波斯湾地区导致周期性的冲突，导致石油输出国组织与石油进口国之间纷争不断。”[78]
IEA和欧佩克的对抗不利于世界能源市场的稳定，而随着全球性问题日益增多，两者之间合作的空间不断扩大。20世纪80年代欧佩克和IEA之间建立了共同对话的国际能源论坛。近年来，石油供应中断的风险不断升高，由于错综复杂的原因，特别是需求的持续增长趋势，将来风险还会继续升高。在这种情况下，IEA和欧佩克已经在许多场合下展开更高层次的对话与合作。例如：IEA和欧佩克秘书处、主要产油国政府定期开展建设性对话，这是IEA危机管理战略至关重要的组成部分。在提高能源效率和应对气候变化方面，IEA和欧佩克也存在着共同利益和合作基础。
显而易见，世界石油市场的稳定符合IEA和欧佩克这两大国际组织的利益。能源生产国和能源消费国之间的关系正从一种零和博弈转向正和博弈，博弈的均衡就是国际能源体系的稳定。从目前来看，产油国是能源体系的受益者，在很大程度上占据优势地位，而美国通过加强对中东的军事控制，以不对称的军事优势弥补了战略资源上的劣势，同时迫使产油国集团与消费国集团之间保持一定程度的合作关系。从这个意义来说，美国的全球军事布局是西方国家维系国际能源体系稳定、确保能源供应安全的最后一道防线。
【注释】
[1]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．9．
[2]Energy Security and Global Politics：the Militarization of Resource Management，edited by Daniel Moran and James A．Russell，London and New York：Routledge，2009，p．76．
[3]George W．Stocking，Middle East Oil：A Study in Political and Economic Controversy，Van-derbilt University Press，1970，p．14．
[4]Bernard Mommer，Global Oil and the Nation State，Oxford：the Oxford University Press，2002，p．120．
[5]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第91页。
[6]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．34．
[7]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第101—102页。
[8]圣雷莫协定签订后，土耳其石油公司（TPC）于1929年改名为伊拉克石油公司（IPC）。
[9]［美］维克托·配洛：《美国金融帝国》，北京：世界知识出版社1958年，第342页。
[10]Bernard Mommer，Global Oil and the Nation State，Oxford：the Oxford University Press，2002，p．108．
[11]Bernard Mommer，Global Oil and the Nation State，Oxford：the Oxford University Press，2002，p．109．
[12]Ibid．，p．111．
[13]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．35．
[14]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．108．
[15]浩君编著：《石油效应：全球石油危机的背后》，北京：企业管理出版社2005年，第38页。
[16]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第263页。
[17]同上书，第382页。
[18]［意］莱昂纳尔多·毛杰里：《石油！石油！——探寻世界上最富争议资源的神话、历史和未来》，夏俊、徐文琴译，上海：格致出版社2008年，第70页。
[19]孙溯源：《国际石油公司研究》，上海：上海人民出版社2010年，第110页。
[20]［意］莱昂纳尔多·毛杰里：《石油！石油！——探寻世界上最富争议资源的神话、历史和未来》，夏俊，徐文琴译，上海：格致出版社2008年，第68页。
[21]同上书，第106页。
[22]［意］莱昂纳尔多·毛杰里：《石油！石油！——探寻世界上最富争议资源的神话、历史和未来》，夏俊、徐文琴译，上海：格致出版社2008年，第72页。
[23]［美］斯蒂芬·D·克莱斯勒：《结构冲突：第三世界对抗全球自由主义》，李小华译，杭州：浙江人民出版社2001年，第107页。
[24]Edward W．Chester，United States Oil Policy and Diplomacy：A Twentieth Century Overview，Westport，Connecticut·London，England：Greenwood Press，1983，p．37．
[25]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．90．
[26]Bernard Mommer，Global Oil and the Nation State，Oxford：the Oxford University Press，2002，p．117．
[27]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第254—255页。
[28]Ali D．Johany，The Myth of the OPEC Cartel，John Wiley＆Sons Ltd．，1980，p．5．
[29]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第258页。
[30]舒源：《国际关系中的石油问题》，昆明：云南人民出版社2009年，第196—197页。
[31]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第262页。
[32]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．49．
[33]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，pp．123—124．
[34]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．48．
[35]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．131．
[36]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，p．132．
[37]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．23．
[38]Ali Ezzati，World Energy Markets and OPECStability，Lexington：D．C．Heath and Company，1978，p．2．
[39]Energy and Security，edited by Gregory Treverton，Hampshire：Gower Publishing Company Limited and Montclair：Allanheld，Osmun＆Co．Publishers，Inc．，1980，p．40．
[40]［美］斯蒂芬·D·克莱斯勒：《结构冲突：第三世界对抗全球自由主义》，李小华译，杭州：浙江人民出版社2001年，第46页。
[41]天然气探明储量数据未计入厄瓜多尔和安哥拉的储量。
[42]Francisco Parra，Oil Politics：A Modern History of Petroleum，London，New York：I．B．Tauris＆Co．Ltd，2004，pp．336—337．
[43]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．24．
[44]舒源：《国际关系中的石油问题》，昆明：云南人民出版社2009年，第202页。
[45]［美］威廉·匡特：《石油巨人——八十年代的沙特阿拉伯》，李国富、伍永光译，北京：世界知识出版社1986年，第77页。
[46]David Buchan，The Rough Guide to the Energy Crisis，London：Rough Guides Ltd，2010，p．154．
[47]Alfred A．Marcus，Controversial Issues in Energy Policy，California：Sage Publications，Inc．，1992，p．59．
[48]Ibid．，p．58．
[49]［美］威廉·匡特：《石油巨人——八十年代的沙特阿拉伯》，李国富、伍永光译，北京：世界知识出版社1986年，第154页。
[50]Brenda Shaffer，Energy Politics，Philadelphia：University of Pennsylvania Press，2009，p．10．
[51]［美］斯科特L．蒙哥马利：《全球能源大趋势》，宋阳、姜文波译，北京：机械工业出版社2012年，第59—60页。
[52]Kaushik Ranjan Bandyopadhyay，OPEC’s Price-making Power，Economic and Political Weekly，Vol．43，No．46，2008，pp．18—21．
[53]浩君编著：《石油效应：全球石油危机的背后》，北京：企业管理出版社2005年，第49页。
[54]［意］莱昂纳尔多·毛杰里：《石油！石油！——探寻世界上最富争议资源的神话、历史和未来》，夏俊、徐文琴译，上海：格致出版社2008年，第246页。
[55]浩君编著：《石油效应：全球石油危机的背后》，北京：企业管理出版社2005年，第11页。
[56]同上书，第65页。
[57]［美］戴维·桑德罗：《打破石油的魔咒：如何摆脱对石油的依赖》，北京：中信出版社2010年，第85页。
[58]Ali M．Jaidah，An Appraisal of OPEC Oil Policies，London＆New York：Longman Group Limited，1983，p．24．
[59]［意］莱昂纳尔多·毛杰里：《石油！石油！——探寻世界上最富争议资源的神话、历史和未来》，夏俊、徐文琴译，上海：格致出版社2008年，第110页。
[60]［美］丹尼尔·耶金：《石油大博弈：追逐石油、金钱和权力的斗争》（上），艾平等译，北京：中信出版社2008年，第123页。
[61]［美］丹尼尔·耶金：《石油大博弈：追逐石油、金钱和权力的斗争》（下），艾平等译，北京：中信出版社2008年，第11页。
[62]Richard Scott，The History of International Energy Agency：The First Twenty Years，Vol．1（Origins and Structures of IEA），Paris：OECD／IEA，1994，p．44．
[63]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第396页。
[64]Closing Oil Stock Levels in Days of Net Imports，http：／／wwwi．ea．org／netimports．asp．
[65]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．23．
[66]Ibid．，p．24．
[67]Ibid．，p．12．
[68]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．11．
[69]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．24．
[70]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．27．
[71]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．13．
[72]International Energy Agency，Oil supply security：emergency response of IEA countries 2007，OECD／IEA，2007，p．29．
[73]Robert O．Keohane，International Agencies and the Art of the Possible：THE CASE OF THE IEA，Journal of Policy Analysis and Management，Vol．1，No．4，1982，pp．469—481．
[74]Robert O．Keohane，International Agencies and the Art of the Possible：THE CASE OF THE IEA，Journal of Policy Analysis and Management，Vol．1，No．4，1982，pp．469—481．
[75]江红：《为石油而战：美国石油霸权的历史透视》，北京：东方出版社2002年，第396页。
[76]Enno Harks，The International Energy Forum and the Mitigation of Oil Market Risks，in Global Energy Governance：New Rules of the Game，edited by Andreas Goldthau and Jan Martin Witte，Wash-ington DC：the Brookings Institution Press，2010，p．249．
[77]Robert O．Keohane，International Agencies and the Art of the Possible：THE CASE OF THE IEA，Journal of Policy Analysis and Management，Vol．1，No．4，1982，pp．469—481．
[78]Howard Geller，Energy Revolution：Policies for a Sustainable Future，Washington．D．C．：Is-land Press，2003，p．2．