宁波培训服务业现状及规范发展思考
本文所谓“培训”是指采用不同于正规学校教育的形式，主要以增进受培训者的劳动技能、提高生产能力或满足素质提升、休闲娱乐等需要为目的的各种学习和训练活动。培训服务业是面向社会为企业和个人提供各种培训服务活动的专营或兼营组织的集合。目前，宁波培训服务业发展较快，已成为本市建设服务型教育体系和学习型组织、学习型城市的重要组成部分，对推动区域经济发展和促进就业作出了积极的贡献，日益受到各级政府和社会各界的广泛关注。为此，客观认识宁波培训服务业发展现状，找出其中存在的问题并探索其规范发展的对策措施，具有重要意义。
一、培训服务业规范发展的紧迫性与重要性
（一）宁波培训服务业基本现状
自2005年市委、市政府提出构建服务型教育体系的目标以来，我市培训服务事业得到长足发展，形成了一批办得好、质量高、有特色的培训服务机构，培训市场已具有一定规模。截至2007年底，全市共有各级各类培训服务机构632家，年培训量53万人次，全年职业培训的收入2.27亿元，有近16万人次参加了执业（职业）资格、专业技术任职资格、职业技能鉴定等级和岗位能力等认证类培训并取得相应合格证书。培训服务在加快培养宁波经济社会发展急需的高素质人才，促进就业方面起到了积极的作用。
从培训服务机构性质和举办者来看，企业、个人、社会团体、民主党派举办的培训服务机构451家，约占培训机构总数71%；高等院校及职业院校（技校）所属培训服务机构（部门）47家，约占培训机构总数的7%；成人学校及社区学院118家，约占培训机构总数的19%；人事、劳动、经委、外经贸、建设、旅游、贸易等政府部门举办的培训服务机构16家，约占培训机构总数的3%。我市已初步形成以民办培训机构为主体，政府和社会各界共同参与的、多元化的培训市场格局。
从培训服务机构的类型来看，大体可分成四大类：第一类属于研发型或产品型，显著的特点就是做研发课程，追求长线的利益。第二类属于市场型，拥有可利用的垄断性的培训市场资源，政府部门所属的教育培训机构大多属于这种类型。第三类属于导入型，以国内优秀教材作为培训主导课程，或者引入国际先进的理论和经验。从事这类培训的有很多是海归派或者留学回来的，把国际上优秀的课程引入国内。第四类属于跟随型，特点是注重短期的经济效益，追求市场的热点，缺少自己的个性，此类型是培训市场的大类。
从办学主体的资质来看，高等院校和职业院校（技校）所属的培训机构（部门）、社区学院和成人学校在办学场地、教学设施及培训师资等方面具有一定的优势。政府部门所属培训机构除少数几家规模较大能开展较为丰富的培训项目外，其余培训机构规模较小且培训项目单一。民办培训机构尽管数量众多，但除个别隶属国内知名教育集团的培训机构外，绝大多数办学条件相对较差。
从培训服务机构的运行模式来看，一是连锁培训。目前已成为外语和IT培训的主要形式，培训方向上也逐渐由大而全向兼顾精细的方向发展。二是特许经营。诸如北大青鸟、时代光华凭借自身的专业实力，在各地教育培训机构及相关机构中广泛发展合作伙伴，建立“授权培训中心”。三是业内协作，客户化课程开发。主要由相关培训机构同政府系统、行业协会合作，联合开发有关培训项目，特别是一些行业认证项目，往往能取得市场先机，获得垄断性利润。四是市场细分。低端市场和中端市场进入门槛低，竞争激烈而残酷，许多培训机构撑不到打响品牌就已退出；而高端市场进入门槛高，利润相对丰厚，成为目前培训市场上较有实力的培训机构的发展方向。
（二）发展培训服务业的重要性日益突出
1.经济社会发展对人才和知识的需求，巳成为培训服务业发展的原动力。人力资源开发的核心是开发人的潜能，教育培训是最主要的潜能开发手段。
1996年，联合国教科文组织提出“学习是人内在的宝库”的论点，认为未来的社会是学习的社会，未来的企业是学习型的企业，这意味着提高人的素质，提高企业员工的能力才是社会进步、企业生存发展的原动力。随着经济和社会的发展，各行各业对员工素质的要求越来越高，而市场经济是通过竞争来配置人力资源的。因此，越来越多的人意识到，只有通过终身学习和不断接受培训提高素质，才能提高竞争上岗能力。
2.培训服务业是服务业的新型业态，将成为未来社会收益最高的领域之一。目前，西方发达国家教育培训产业化程度相当高，培训业已发展成为知识型服务业。据统计，德国教育培训产业每年创造的价值占GDP的3.6%左右，美国高达6%。专家预测，未来社会上收益最高的领域之一就是培训，美国已把培训业列为21世纪七大支柱产业之一，可见其重要地位及强劲的发展活力。在我国，随着培训的全员化以及培训成为人力资本投资的热点，培训需求迅速扩大，政府、企业以及各类社会培训机构应运而生，以平等竞争提供优质培训服务，培训服务业正朝着市场化、产业化方向快速发展。
3.培训服务业支持着区域产业转型升级，已成为我市产业结构调整的重要支撑力量。随着我市产业结构朝着工业化和信息化方向演进发展，培训服务业在实践中的知识和智力支撑作用越来越大。我市要想在现有的基础上提升第二、三产业在国民经济中的比重，加速产业结构升级的步伐，就必须提升科技在经济社会发展中的贡献率，加快与产业发展需求“零距离”的培训服务业发展，推动创新型人才培养与存量人才的“知识更新”培训，促使各类人才的智力优势迅速转化为创新能力和创新成果，实现生产要素的非常规组合。并通过创新人才培养与积聚，形成紧密的产业互动关系，从而实现技术密集型、智力密集型的产业比重显著上升，最终达到经济结构的合理优化。
（三）加快培训服务业改革发展的有利条件不断形成
宁波培训服务业的快速发展，直接来源于全市经济、科技、教育、就业等发展形成的五方面拉动因素。
1.宁波经济社会发展的拉动因素。“两中心一基地”的城市功能定位，扎实推进现代化国际港口城市建设的战略需要，促使宁波加快经济增长方式转变、产业结构和布局调整的步伐。国内外企业的竞争空前激烈，企业之间的产品竞争、技术竞争、人才竞争，归根结底成为学习力和基于学习力的创新力竞争。
2.宁波教育发展的拉动因素。2006年市政府提出高标准普及15年基础教育，到2010年宁波高中段教育入学率达到98%，新增劳动力平均受教育年限将达到14.5年。遵循世界各国普遍存在的知识“马太效应”，即受教育越多越想受教育这一趋势，预示着宁波培训服务未来的需求将会进一步增加。
3.宁波服务型教育体系建设的拉动因素。当前经济社会的快速发展正在使正规学历教育面临诸多新问题，一次性学校教育越来越难以适应科技、经济的高速发展。教育培训如何匹配经济社会发展？如何适应不断变化着的人民群众需求?构建“人生一次性和阶段性的小学、中学、大学教育，与多次性、连续性的以成人为主体的非学历教育、培训相结合”的服务型教育体系，对于培训服务业更好地适应经济社会发展、更好地符合学习者的意愿和需要，具有极其重要的意义。
4.宁波市民生活结构变化的拉动因素。2007年宁波人均GDP已达6568美元，意味着宁波的发展已经跃上中等发达国家水平。根据发达国家的经历，进人这一新阶段后，休闲业、旅游业和培训服务业，在市民生活结构中的地位和需求比例迅速提升，成为主要增长产业。
5.扩大就业的拉动因素。当前全球金融危机对实体经济造成的破坏程度日益加深，且已危及今明两年就业形势。据有关部门粗略统计，如果算上往年未就业者、再次择业和海外学子的“回流”，2009年国内求职市场上将有超过1000万名学子竞争就业机会。竞争的焦点就是知识和能力，这样就大大激活了各地的教育培训市场。特别是从2006年起，宁波市财政每年按实绩动态新增5000万元以上专项经费用于教育培训体系建设。最近，宁波市人民政府出台的《关于保增长扩内需调结构的若干意见》进一步要求“积极开展对就业困难人员及其他重点援助对象的职业技能培训，2009年完成各类劳动力技能培训20万人次以上”，这些就业培训政策的实施，必将极大促进我市培训服务业发展。
二、培训服务业发展中存在的问题及原因分析
几年来，在市委、市政府领导高度重视下，我市培训服务业取得了较大发展，但总体来看仍存在规模小、布局散、层次低等问题，与宁波现代化国际港口城市建设对人才培养的要求有不小差距，在管理体制机制、培训内容效用、市场行为规范和高端培训培育等四个方面与经济社会发展需要不适应。
（一）培训服务业发展中存在的问题
1.培训市场缺乏规范。一是存在招生宣传、广告不实现象。2007年，曾有媒体对培训业发展状况做过的一项调查显示，很多人遭遇过不同程度的培训陷阱，约有37.8%的人认为培训宣传有夸张成分，23.5%的人觉得培训服务机构运作不够规范，26.3%的人将意见集中在培训师资名不符实等。二是过度竞争，造成价格战。培训项目的趋同性，致使价格竞争白热化，导致一部分中小培训服务机构在教学质量上大打折扣。三是部分培训领域存在垄断和暴利现象。这主要出现在具有政府背景和行业背景的培训服务机构中，这些培训机构独占了本领域的职业资格认证权和相关培训资源，成为了垄断性的培训服务提供者，从而获得了大量的垄断利涧。这种垄断和暴利行为，严重影响了培训市场的公平竞争，阻碍了培训服务业的健康发展。
2.培训质量参差不齐、效用较低。一方面，我市各类培训服务机构数量众多，在办学目的、目标定位、管理水平、基础设施和师资力量等方面千差万别，造成办学质量彼此间差异很大。部分培训服务机构单纯以营利为目的，师资薄弱、设施不足，办学声誉较差，影响了培训服务业的持续、健康发展。另一方面，运营模式也有待改善。许多培训服务机构缺乏科学规划，管理不规范，营销手段单一。同类培训服务机构之间不能充分整合资源，培训资源利用率低，尚未形成现代企业化运营模式。
3.培训资源配置不均衡。从空间看，尽管各县（市）、区都有培训服务机构分布，但不同区域之间的空间布局差异较大。例如，中心城区（海曙、江东、江北）的各类培训服务机构占全市总数的绝大部分，其他县（市）、区相对少得多。从不同的培训领域看，许多培训服务机构都将眼光投向利润回报丰厚而且投入较少的外语类和计算机应用类培训项目上。与此相对照，诸如下岗工人再就业、农民工转移就业培训等利润率低的培训项目，很少有培训服务机构愿意主动承担，原因很简单，这种培训收费低，利润少而且操作起来比较麻烦。
4.培训业缺乏竞争力。除了像新东方等为数不多的培训服务机构具有较强实力和一定的品牌影响力以外，其他培训服务机构大多数既没有规范的管理，又缺乏研发力量和具有自身特色的课程，同时也没有能力聘请到高水平的培训师，在激荡的培训市场中随时都会因缺乏竞争力、生源枯竭而惨遭淘汰。总的来看，目前能独立开展国际国内职业资格认证培训，具有可持续发展能力和较强市场竞争力的领军型培训服务机构还非常少。随着国外培训机构逐步进入国内市场，我市本土的培训服务机构的竞争力亟待增强，否则，培训产业的“巨大蛋糕”就有被国外培训机构蚕食的危险。
（二）原因分析
1.培训服务业发展缺乏整体规划。宁波的培训服务业已经或者说正在迅速成为一个重要的产业类型，但尚未引起各级政府的足够重视。2005年，市政府《转发市计委关于宁波市服务业发展规划纲要的通知》中提到的“继续发展科教服务业”，其中教育服务业的发展重心仍停留在学历教育、高教园区建设方面，未将培训服务业作为一个富有发展前景的产业进行规划，导致了培训服务业的粗放发展，培训服务机构的布局和培训资源的配置严重失衡，某些区域和领域内资源相对过剩，而本市急需的高端培训服务机构则十分缺乏。这种失衡的状况使得培训服务业对经济和社会发展的促进作用得不到充分发挥。
2.政府对培训市场缺乏有效监管。这主要包括相关法律法规不健全和政府管理机制不完善两方面。首先，在我市培训服务业近年来发展过程中，相关的法律法规建设相对滞后。迄今为止，宁波市尚未颁布针对培训服务业发展的专门性法律法规，也没有出台相关的专门政策和指导性意见。有的只是针对某一项领域或某一方面规定，且规定不够具体，缺乏可操作性，许多内容已经与当前培训服务业的发展实际不符。其次，政府统一的管理与协调机制尚未建立。一方面，政府管理缺位，监管不力。专职从事培训业管理的人员不足，大部分管理人员对培训服务业的研究不多，缺乏培训市场管理经验。另一方面，各级政府行政管理部门在培训服务机构审批管理过程中缺乏协调。各管一摊，培训市场管理的统一性和科学性较差。
3.培训服务业的行业标准与规范尚未形成。目前，各级政府对培训服务业缺乏深入的调查研究，尚难以发挥引导培训服务行业建立标准的作用。此外，肩负着行业自律和行业规则制定的各行业协会组织，在条块分割的市场环境面前难以促成行业培训规则的形成。为此，从培训服务机构的准入、培训师资格鉴定，到培训服务机构的运作模式和培训效果的评估，都缺乏一套完整而有效的标准。行业标准与规范的缺失，进入门槛较低，致使鱼龙混杂的培训服务机构涌入培训业市场，各培训服务机构为追逐利润与回报展开激烈竞争，不遵守行业规范，更不会主动参与行业规则的制定，致使培训服务业长期处在中低端培训状态下的徘徊而缺乏竞争力。
三、培训服务业规范发展的对策思路
综合上述分析，现对宁波培训市场的政策、机制、监管、运行、环境等方面的规范发展提出以下对策措施：
（一）培训服务业规范发展基本思路
1.确立培训市场“规范”与“发展”，重在“发展”的理念：将培训服务业纳入国民经济和社会发展规划，鼓励引进国际国内优质教育资源，引导培育培训服务机构的发展。
2.确立培训市场依法管理的理念：以办学行为性质而并非以办学主体性质划定管理范畴。
3.确立面向社会的培训市场运行机制为市场协调机制的理念：
（1）在组织构造方面，培训服务机构同受训者构成直接的横向供需关系。即求学信息不通过教育行政部门的办学计划下达给培训机构。
（2）在原动力方面，培训服务机构受到货币形式的利益激励。即是否为需方提供培训服务，与自身经济利益有关，而与通过法律支持的行政强制性指令无关。
（3）在供需方式方面，培训服务机构与受训者之间的交换是货币化的。
（二）培训服务业规范发展基本原则
1.正确把握政府规范与市场配置和需求调控的关系。政府应健全和完善培训服务机构管理、市场运行的法规制度和市场规则，在有法可依和依法管理的基础上，充分运用市场需求杠杆和社会评价的调控作用，鼓励和支持优质培训服务机构做大做强，促进培训服务业的健康发展。
2.正确把握“谁审批、谁管理、谁负责”的原则与统筹协调行政管理职能的关系。在现行培训市场管理体制框架下，需强化条块间的沟通协调和联合管理与执法，清除培训市场的管理盲区和执法死角。
3.正确把握市场规则与培训服务机构教育教学规律和决策运行之间的关系。完善培训服务机构内部的规章制度；完善培训服务机构内部的决策程序；完善培训市场的社会监督机制。构建培训市场监管和自律约束机制。
4.正确把握政府依法管理与切实履行公共服务职能的关系。政府通过强化法规制度建设，管市场导向、公平竞争、监督与自律，实行行政权、考核权、用人权与培训分离，保障各类培训服务机构和受训者合法权益，营造培训市场公平竞争环境。同时应切实强化政府履行公共服务职能，研究培训服务业发展规划，出台培训服务机构扶持政策，促进培训服务业发展。政府应通过积极作为，实现高效、有序、健康的市场管理、市场运行和市场发展。
（三）培训服务业规范发展的具体措施
1.健全培训市场的法规政策制度，加强市场监管，规范各类培训服务机构的办学行为。
（1）制定和健全地方规范性文件。当前工作重点是，依据国家有关法律、法规和国务院相关规定，结合宁波市实际，制定和颁布《宁波市培训服务机构管理办法》、《宁波市培训服务机构收退费暂行办法》、《宁波市培训服务机构招生广告备案制度》等配套的操作性法规和政策。对培训服务机构的设立、变更和管理的各个方面做出详细规定，以利于宁波培训服务业依法、有序发展。
（2）完善培训市场管理的制度建设。一是依法加强和完善培训服务机构的登记、检查、评估、年检和专项检查制度建设。对培训服务机构的资质、办学条件、教育教学活动做出规定，建立质量监控体系，明确培训服务的提供方即各培训机构的责任。二是建立培训服务机构与受训者合同契约关系，建立培训服务机构的“办学风险防范基金”制度和“突发事件”应急处置机制，规避市场风险。
（3）建立培训市场管理协调机制和联合执法制度。一是明确本市培训服务机构行政审批和管理部门架构。完善管理边界，通力协作，形成合力，综合治理。综合治理的重点是目前培训市场存在的管理真空，完善对参与培训市场的各类办学主体的市场行为的统一管理。二是建立各职能主管部门间的协调机制。成立市培训服务业改革发展领导小组，由市政府主要领导任组长，成员由人事、劳动和社会保障、教育、民政、工商、财政、物价等部门主要负责人组成，负责全市培训服务机构的统筹规划、协调发展和宏观管理等重大事项。三是建，立由各职能主管部门共同参加的联合执法队伍。开展专项联合执法检查，规范市场各类办学主体的市场行为。
2.制定培训服务业发展规划，合理配置培训资源，促进培训资源向急需发展地区和领域积聚。
首先，开展更深入的调查研究。宁波培训服务业尚处在发展初期，政策制定及培训实践中缺乏理论的指导，发展中存在较大的盲目性和模糊性。因此，有必要组织人事、劳动、教育等领域的专家和研究人员，开展培训服务业的相关研究。主要包括：培训服务业的概念及范畴；培训服务业对宁波经济社会发展的贡献；宁波各地区、各领域对培训服务的需求；当前培训资源配置状况与需求之间的差距；培训服务产业科学布局的方式方法等。
其次，在调查研究的基础上，加紧制定宁波培训服务业发展规划。主要是两方面：第一，根据市和县（市）区培训资源的分布状况，以及实际需求，对培训资源进行重新整合和优化。引导培训服务机构向资源稀缺地区发展，引进培育一批急需的高端培训服务机构并给予一定的优惠政策以充分发挥导向作用。第二，平衡培训资源在不同领域的分布。对资源过剩的行业培训进行控制，采取限制性审批的办法，引导其向部分社会急需的行业发展；同时，加紧补充某些领域培训资源，如国际国内职业资格培训、高技能人才培养等，一方面新建机构，另一方面引导原有资源进入这些领域，对此类培训应给予相应的优惠政策。
3.发挥行业协会专家作用，促进行业标准建设，培育行业自律组织。
行业标准是提高质量、规范行为的重要手段。为了加快培训业行业标准的建设，同时适应政府职能转变的需要，政府在做好总体指导和管理的同时，应鼓励、引导培训服务机构建立自己的行业组织如培训行业协会，并逐步发挥其对培训业行业标准建设的重要作用，加强行业自律，提升整体服务水平。同时，在对培训服务质量评价上，除发挥行业自律组织的作用外，可委托质量评价中介机构对各培训单位教育教学质量定期评估。并及时向社会发布，评估结果应成为政府职能部门对培训机构质量监控的依据。这样，通过加强对培训的社会管理和自我规范，加快行业标准和规范的形成，使宁波的培训服务业走向成熟和良性发展的轨道。
4.支持培训服务业发展，按照分类管理的原则，促进各类性质培训服务机构协调发展。
对于民营性质的培训服务，应遵循市场供求关系，按照市场规律运行。政府发挥宏观调控和政策导向作用，支持并规范其发展。一方面，政府应当鼓励具有资质的投资者进入培训服务业，为消费者提供丰富多样的产品，扩大培训需求；另一方面，应当严格市场准入，规范培训服务机构的经营行为。政府行政部门举办的面向社会的培训中心和公办学校举办的各种培训机构，应当与政府行政部门、学校脱钩，或另行登记注册成为独立法人，或并入其他培训机构。
对于具有准公共产品性质的培训服务，应由政府和市场双边提供，实行服务外包。在受训者部分付费的基础上，政府应拿出专项资金进行补贴，委托有资质的培训服务机构实施培训，同时附以税收减免等优惠政策，以吸引更多更好的培训机构加入此类培训。宁波市目前也在对部分培训如农民工培训、企业职工技能培训实行补贴政策；但存在补贴标准不够合理、补贴面不够宽等不足。因此，不仅要逐步扩大补贴面，而且要认真研究确定补贴的合理标准。本着政府、受训者、培训机构三方都可承受的原则，才能将此项工作落到实处，达到理想效果。
5.强化政府公共服务职能，建立培训服务大厅和公共信息发布平台，为社会提供培训服务机构信用信息服务。
各级政府应逐步健全培训市场公共服务功能，建立培训机构孵化基地，建设综合性培训服务大厅，通过开设培训超市以及培训一条街形式，为优质培训服务机构提供集中窗口式服务场所。
组织开展培训服务机构星级评定工作，鼓励培训服务机构自主申报星级评定，星级评定结果纳入机构信用体系。优先推荐高星级的培训服务机构参加评优评先活动和申报政府财政资助的培训项目。
尽快设立“宁波市培训服务机构信息管理网络”，建立政府公共政策、法规制度和公共信息发布、公告和公示系统平台。其主要功能：一是政府公共政策、法规制度和公共信息发布、公告和公示；二是培训市场“供需信息”的发布和查询；三是客观反映各类培训服务机构办学状况的样本数据采集和客观信息查询；四是培训服务机构经营状况、社会评价和评估信息的发布和查询。完善政府公共政策和畅通服务信息发布以及公众获取非学历教育培训服务相关信息的渠道。
（市人事局 顾金飞）