“和谐宁波”群众感知度调查简析

第七编 其他

加快宁波口岸通关平台建设的研究

改革开放三十年来的实践表明，港口与口岸是宁波最大的资源和优势。新时期宁波经济社会已跨入国际化发展新阶段，如何依托深水良港，建设与国际航运中心相适应的口岸通关平台，全面提高口岸通关效率，是贯彻落实党的十七大精神、全面提升对外开放水平的重要体现，是建设长三角以上海为龙头的国际航运中心的必然要求，是发挥宁波深水港口优势的前提与基础。

一、宁波口岸通关平台建设的内涵

口岸是国家的门户，口岸功能的强弱和运行效率的高低，对一个国家和城市的经济发展以及社会繁荣至关重要。特别是随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加速发展，口岸管理体制是否顺畅、通关活动是否高效，越来越成为衡量一个国家和城市竞争能力的重要指标。

口岸通关主要是指进出口外贸货物或出入境交通工具、人员通过海港、空港或陆路、铁路、公路口岸，依法履行海关、检验检疫、边防检查、海事监督的申报、验放的过程。口岸工作流程主要有三个环节：即货物或交通工具代理人服务环节，海关和出入境检验检疫局等通关环节，港区和航站的生产作业环节。具体而言，口岸业务包括进出口货物的收发货人办理货物进出口的报检、报关、理货、缴税、装货和提货等20多道作业环节，涉及海关、检验检疫、船代、货代、银行、港务等多个部门。在整个口岸工作流程中占大多的工作量和工作时间的是报关、报检的通关过程，其工作效率对整个口岸效率起决定作用。

与此相适应，口岸通关平台是指为口岸通关服务而建造的办公场所（即通关服务中心）和公共电子信息系统（即电子口岸信息平台）的统称。其中，通关服务中心将涉及口岸查验、港口生产、运输服务等相关部门进行有效整合，实行集中办公，开展“一条龙”服务，以降低企业物流成本、提高工作效率，实现进一家门办多件事，从而大幅提高口岸的竞争能力。电子口岸信息平台主要是运用电子化手段，优化口岸货物通关流程，整合监管资源，建立统一的口岸数据平台，规范、畅通口岸进出口货物的信息流、单证流、货物流和资金流，实现口岸数据信息共享，以最短的时间、最低的成本为企业提供最好的服务，提高口岸管理部门行政监管的能力和效率。这两者结合，将实现口岸通关效率的最大化。

二、宁波口岸通关平台发展现状分析

宁波是全国最早提出“大通关”理念的城市。2008年宁波又推进口岸大通关与区域大通关建设的两种模式协作联动，加强了国际航运服务中心、海港口岸通关中心、空港快件监管中心和电子口岸四个服务平台建设，其中航运服务中心已经建成并于2008年底开始运作，口岸通关平台建设进入新的发展阶段。

（一）宁波海港口岸通关中心

2004年10月，位于北仑保税区的宁波海港口岸通关中心投入使用，该中心总建筑面积8924平方米，总投资5000万元。宁波海港口岸通关中心是集海港口岸集装箱货物通关功能于一体的对外服务窗口，有海关、检验检疫、金融、报关行及相关的港口、航运、货代等多家单位进驻该中心，进出口企业可以在该中心享受集中、便利、经济、高效、畅通、规范、优质的“一站式”服务。

宁波海港口岸通关中心为宁波港口货物、集装箱吞吐量快速增长提供了重要保证。目前海港口岸通关中心的业务量占全口岸2/3以上。因其紧靠港区，给企业通关报检带来了极大的方便，代理部门不用多头办事，报关、报检人员至少可以精简一半以上，不仅给企业节省时间、人员，而且节约成本、提高效率。据有关资料表明，自该中心投入使用以来，平均每天往来通关中心办证人员8000余人次，日处理贸易额2亿多美元，日通关单证量8500余票（海关4800余票、检验检疫1100余票、港务放行1300余自然箱，预录入输单1200余票），月征收税款20多亿元。各项指标均在浙江省排名第一。

随着宁波口岸贸易的快速发展，宁波海港口岸通关中心已难以满足发展需要。根据宁波市口岸贸易发展看，2008年港口国际集装箱吞吐量超过1000万标箱，2020年预计可达到3000万标箱。宁波港现有的二期、三期集装箱7个泊位为300万标箱吞吐量能力早已达到饱和状态。为适应和满足宁波港口岸国际集装箱运输快速发展的需要，宁波市已新建北仑港区四、五期国际集装箱码头、大榭招商集装箱码头和开发梅山岛保税港区。据了解，2007年宁波港突破900万箱时，北仑海港通关中心已超负荷动作，2008年突破1000万箱后，通关中心已处于超重负荷运行状态，必须寻求新的出路。面对日益增长的口岸业务量，我们必须认真规划宁波口岸通关平台布局和建设工作，才能更好地为长江三角洲、浙江省和宁波地区以及周边省市的经济发展和外贸运输服务，才能增强港口和口岸发展后劲，为打造现代化国际航运中心作出积极贡献。

（二）宁波口岸电子信息平台

宁波口岸电子信息平台主要包括宁波港EDI中心和宁波电子口岸，两者互通互融。

宁波港EDI中心是交通部“九五”重点科技攻关项目，于1997年建成开通，其主要职能是通过EDI报文交换方式实现集装箱作业过程中的信息化，并作为交通部在宁波港口的“分局型”机构，为交通部提供有关信息。港口EDI中心立足港口为宁波口岸的集装箱运输企业提供电子数据交换以及高效、便利、快捷、准确、经济的信息咨询服务，通过十余年的运作与建设，已成为港区集装箱作业不可分割的部分。目前，宁波港EDI正在推进智能闸口项目建设，围绕着码头的业务核心系统，通过构建外部的预约系统、预录入系统和闸口识别系统，与各类用户一起协同作业最终实现闸口操作的无人化处理。

宁波电子口岸是在“大通关”背景下诞生，其主要职能是从物流角度出发协助进出口贸易企业快速“通关”，实现从托单开始、订舱，报关、报检到进出港口的全过程信息化服务。电子口岸成立四年来，完成了平台建设，开发出数十个应用项目，独立注册用户2500家；推出了“外贸八达通”和“企业e管家”等产品以满足企业通关手续和信息查询需求，受到宁波口岸广大用户的欢迎，并得到海关总署和宁波市主要领导的充分肯定。目前电子口岸正按照口岸实际需求作为第四方物流实施主体建设网上运输市场。

2004年，电子口岸完成了宁波海关公共服务信息网和港口EDI中心的整合，宁波港EDl网站成为宁波电子口岸的一部分，宁波港EDI中心为电子口岸提供各集装箱码头进出港、装卸船集装箱信息，由电子口岸集成后统一发布，如集装箱信息综合查询项目等；同时，电子口岸组织实施电子装箱单系统，将为港口EDI中心开发集装箱码头闸口智能化系统提供坚实的基础。电子口岸与EDI中心相互促进共同发展，促进宁波口岸的信息化平台建设。

虽然，宁波口岸电子信息平台建设取得了重大进展，但目前也面临不少问题，这主要包括：一是难以适应现代物流发展需要，第四方物流尚处于初级发展阶段。二是体制性障碍难以突破。电子口岸的政务项目开发涉及相关法律、法规的限制和体制性问题，涉及国家和省层面相关信息资源的整合推进目前难以取得突破。三是受相关法律、法规、业务规则的限制，很多业务单证还是无法脱离纸面化，无纸化工程任重道远。

（三）宁波机场报关报检中心

1998年12月，位于机场联检小区的宁波机场报关报检中心建成并投入使用。该中心主要为货主、货代企业提供进出口航空普货“一站式”报关报检服务。近几年来，运用中心这一通关平台，努力简化通关模式，大力推行“保税区报关、口岸放行”、“提前报关、口岸放行”等监管模式，以满足航空货物快速通关的需要，并大力支持“直通车”、“卡车航班”、“虚拟航班”等新型物流模式的发展，极大地促进了国际航空货运市场的发展。

从该中心运营十年的情况看，不论从中心的功能还是运营模式都明显限制了航空口岸的进一步发展，主要是：一、该中心没有形成完整的“一门式”通关服务，口岸监管与货站、仓储等企业布局分散，企业无法在区域内完成报关报检、提发货，直接影响通关速度。二、没有建立统一的公共信息平台，相关的通关信息、数据无法交换共享。三、现在的通关时间不能满足航空运输业态的需求，如节假日不能通关。四、口岸尚未开通航空快件业务，给企业造成极大不便。五、没有专门的查验场地，经常造成该中心车辆拥堵。加之没有明确的口岸监管区域，给口岸监管造成很大风险。

（四）通关平台资源整合迫切

目前宁波通关平台已在运作的有宁波海港口岸通关中心（北仑）、机场通关中心以及待开发建设的梅山保税港区通关中心和宁波国际航运服务中心。这些通关中心除宁波国际航运服务中心是在东部新城外，其余都毗邻口岸现场。建设通关中心，需要投入大量的人力、物力，其中既包括海关、出入境检验检疫局等口岸单位的大量审单、放行、物流监控、查验等人员及办公场所，也包括货代，报关公司的大量的报关、报检、查验人员及办公场所。

但从目前口岸的运作情况看，由于省内省外、市内市外的通关量和报关点不同。宁波港各码头作业区的业务量由于码头水深条件的不同，就会导致各通关中心工作量的不平均，出现向北仑通关中心倾斜的现象。在“多点报关”的通关模式下，企业必然集中人力、物力在业务集中的北仑海港口岸通关中心通关。最后，导致北仑海港口岸通关中心的通关业务过于集中，而海关、出入境检验检疫局的有限人员配备又分散在各县（市——、区下属海关、检验局，没有优化组合和重组配置，这样北仑海港口岸通关中心的工作人员每天负重不堪，在正常工作时间外加班加点已是家常便饭。

究其原因，主要是口岸通关的体制机制不顺，通关点过多，人力资源不够优化等原因造成的。如果整合现有各通关中心的通关资源集中搞一个通关中心主载体，剥离通关功能中心物流监控，查验功能组建辅中心，那么几个中心之间层次分明，功能清晰，既能实现人力、物力的最佳合理配置，又能满足日益增长的口岸通关需求。

三、宁波口岸通关平台建设的基本构想

基于宁波海港、空港发展大趋势和宁波口岸大通关实际，今后宁波口岸通关平台建设的基本思路是：以科学发展观统领全局，围绕建设现代化国际港口城市、打造国际航运服务中心的战略任务，以打造接轨国际、国内一流口岸为主要目标，按照立足宁波、依托浙江、服务长三角、辐射中西部、连接海内外的总体要求，整合口岸通关资源，加快构建“一体两翼、三驾四轮”的通关平台，形成以国际航运服务中心为主体、以海港口和空港通关中心为两翼，以北仑海港通关中心、空港通关中心和海铁联运通关为重点.促成海运、空运、铁运、公运的全方位、立体化的通关平台建设大格局，促进口岸效率大提升。

“一体两翼、三驾四轮”通关平台建设的目标是：力争在5至10年内，实现通关的现实与虚拟相结合、海港与“无水港”相结合、区域内与跨区域相结合、国内与国际相结合，确保通关各环节看得见、查得明、推得进，使口岸通关环境更优、效率更高、速度更快、费用更低，口岸通关全面实现无纸化办公、国际化运作、市场化营销、现代化管理，口岸通关效率走在国内口岸前列，基本达到国际先进水平。

其中，“一体”就是以东部新城国际航运服务中心为主体，它聚集了口岸办、海关、国检、海事、银行、船代、货代、码头、报关行等机构及其常驻办事人员，形成一条龙服务的联合办公区域，建立健全投诉处理和应急处理机制；聚集了口岸通关电子信息平台的相关机构，形成电子政务、电子商务、电子通关的三位一体口岸电子中枢，成为电子审单、电子封关、电子查验、电子报关的“一键式”高效通关新模式，并以口岸电子平台为基础建立第四方物流。

“两翼”就是指以海港通关中心和空港通关中心为两翼，实现与国际航运服务中心的工作互补，促成“人从天中来、货从海陆走”的口岸通关服务格局。海港通关中心以大宗货物通关为主，包括北仑通关中心、大榭通关中心、梅山港区通关中心、象山通关中心、镇海通关中心等，它们聚集少数办事人员和现代机器设备，着重于码头、堆场的现场通关工作。空港通关中心功能设定为国际旅客、国际普通空运货物和国际航空快件服务，着重于机场的现场通关工作，建立“一门式”通关模式，形成以保税物流、海空联运、第四方物流为一体的空港通关服务。

“三驾”即以北仑通关中心、空港通关中心和海铁联运通关服务为三驾马车的重点功能载体建设。其中，北仑通关中心以现场的单证通关为主，强化查验职能，提高查验水平，而将物流监管职能整合到大榭通关中心。空港通关中心以空客、空货和空邮的通关查验和监管为主，整合现有口岸通关中心与快件监管中心，强化查验和监管职能，并配备先进的通关检测设备。海铁联运通关服务，重点是建立与集装箱海铁联运“一个枢纽+一个中心站+多个办理站”模式相适应的通关服务分支机构，即在镇海大宗货物海铁联运物流枢纽港和北仑集装箱中心站，以及北仑、穿山、梅山、大榭等港区的集装箱港前办理站建设相应的通关服务平台，强化通关查验和监管职能。

“四轮”即以海上、空中、铁路、公路的全方面、立体化口岸通关服务。其中，海上通关，主要促成以北仑、大榭、穿山、梅山、象山、镇海等海港口岸为主，建立连片成线、联动服务的通关模式。空中通关，主要是围绕宁波栎社机场空港口岸，建立高效、快捷的通关服务模式。铁路通关，主要是以集装箱海铁联运、大宗货物海铁联运、内陆“无水港”海铁联动为主，建立协调有力、互联互通的通关服务模式。公路通关，主要以码头和堆场集装箱运输、液体化工产品运输等公路运输为主，建立安全、有序、快捷的通关服务模式。

四、加快宁波口岸通关平台建设的重点及对策建议

宁波建设“一体两翼、三驾四轮”通关平台，是一项庞大的系统工程，在建设过程中既要学会抓住主要矛盾，集中精力解决；又要学会弹钢琴，统筹兼顾做好协调工作。从近期的工作重点看，主要是要抓好以下五方面工作：

（一）强化口岸通关平台建设规划

加快宁波口岸通关平台建设，首要任务是在大量调研的基础上，制定“一体两翼、三驾四轮”的超前统筹规划。口岸通关平台建设的统筹规划，要将宁波——舟山港、宁波空港口和舟山空港通盘考虑，将东部新城宁波国际航运服务中心、北仑海港通关中心、机场通关中心、大榭岛通关业务、梅山岛、象山、宁海及六横岛通关业务等进行通盘考虑，制定宁波口岸通关平台建设规划，使口岸通关平台顺应宁波建设现代化国际港口城市和打造上海国际航运中心发展的需要。宁波口岸通关平台建设规划，一要统一规划，建立宁波市口岸通关平台建设规划协调领导体制，强化市规划部门对各区域、各部门的规划指导和领导，形成全市统一的口岸通关平台建设规划，促成口岸通关主体工程的统一规划、统一设计、统一建设、统一验收。二要强化科学民主规划，在规划过程中，积极采纳专家学者意见和建议，公开征集干部群众意见，实现口岸通关平台建设规划的科学、民主决策。三要加强规划实施的监督与管理，政府职能部门要督促规划落地、建设到位，加强人大、政协和社会团体对规划实施监督，引导媒体、群众对规划落实监督。

（二）强化“一体两翼”基础设施和基本功能建设

加快东部新城的国际航运服务中心、北仑海港口岸通关中心和机场通关中心的基础设施建设，完善东部新城的国际航运服务中心基础设施，健全北仑海港口岸通关中心配套设施，扩大机场通关中心基础设施规模。要强化“一体两翼、三驾四轮”基本功能，尤其是要强化东部新城的国际航运服务中心功能：要拥有一流的大通关窗口服务平台，一流的第四方物流市场平台，一流的航运及服务企业集聚平台。为实现上述功能，主要提供流程优化、服务优质、”365天×24小时”的口岸大通关服务，提供适应多式联运、港口联盟和“无水港”建设等新模式的区域大通关服务，提供第四方物流、电子口岸、网上运输市场等整合国际物流链的增值服务，提供优质高效便捷的货代、船代、金融、法律、咨询、培训等比较完善的配套服务。建设现代化“一体两翼、三驾四轮”基础设施，应分三个阶段进行，近期主要是主抓基础设施建设，挖掘潜力、突破瓶颈，促成主体框架；中期主要是建改并举，优化组合，完成功能；远期是要调整战略，超前规划建没一批基础设施项目，全面提升“一体两翼”功能。

（三）加强通关公共电子信息平台建设

一是完善口岸信息化平台，一方面要继续取得海关总署、国家质检总局等中央各部委的支持，确保垂直管理部门的相关信息能够在口岸一个平台上运作，实现互联互通，数据共享；另一方面口岸部门之间、政府部门与企业之间、海空港之间，以及重点区域之间，建立统一标准的身份认证、技术数据等实现联网，构建起条块结合的监管网络和监管机制。中远期工作重点：建立集港口贸易、港口物流、疏港通关、交通管理、政府服务等融为一体的数字化疏港交通信息平台。二是建立口岸通关公共电子信息平台。在完善口岸信息化平台的基础上，整合“宁波电子口岸”、“宁波港EDI中心”、“东方港进出口物流信息网”和“宁波交通信息网”，建设成为具有宁波权威性的、统一对外服务的“宁波口岸通关公共电子信息平台”，该平台具有汇集海关、检验检疫、船代、货代、银行、港务及货运信息、价格行情、网上交易和诚信认证等功能，实现电子政务、电子商务和电子通关等的统一信息平台。三是要加强第四方物流平台的研究和应用。以电子口岸平台为基础，实现网上交易、交割、查询、监控和结算等功能，实现物流高端化、网络化、系统化，提高物流效率。

（四）做好平台软硬件的功能配套建设

一要本着软件统一、功能结合的原则，对通关中心的功能和所涉及的软硬件进行统一的设计和实施。其中，软件统一有两层含义，第一层指各通关中心的服务流程，操作流程一致性；第二层指通过操作过程所使用的电子化手段（应用软件）统一，这是电子化手段应用的有效保证。二要加快推广应用电子关封手段。电子关封是指电子化的关锁（如RFlD技术）以及电子化封志。目前宁波关区电子关封仅在宁波现场业务处与北仑通关中心有少量应用。下步要促进电子关封的全面应用，在各通关中心、通关中心与海关之间、海关监管区域之间监管信息可以高效流通。三要适时建立视频监管辅助系统。随着互联网技术的发展，采用局域网或广域网传输监控图像已经成为图像监控系统新的发展趋势，这使得海关视频监管辅助系统可以通过网络把远端的码头货物装卸情况和货物堆场的货物进出情况的画面传输到海关的监控中心。同时可适时建立视频查验系统，该系统除上文描述的视频监控外，还应包括查验视频监控系统，让报关员可以在相同时间、不同空间了解开箱查验情况，解决报关员不能到场的问题，提高查验效率以及报关员的工作效率。

（五）加强通关平台建设的组织领导

要加强市口岸办、海关、国检、港口企业等的协调，形成市政府牵头的各有关区域和部门共同参与的协同建设机制。要创新政府引导、市场运作的口岸通关平台建设投融资机制，加大市财政资金支持力度，包括海关、检验、海事基础设施和编外必需增加工作人员的开支列入市财政预算支出范畴，形成中央与地方的利益联动机制和协同建设机制，同时要积极探索建立口岸通关平台建设发展基金，引进内资、外资参与通关平台建设。要鼓励宁波与周边城市的跨区域通关合作、口岸合作、关检合作的通关平台建设，探索宁波与中西部口岸、宁波与东北口岸等跨省市合作发展的通关平台建设，促进海关通关机制改革，促进关检等部门协作，协同推进检验检疫直通放行制度实施，推进区域大通关和服务平台建设。要加强科技创新，运用高科技武装海关、检验、海事、港口和码头等重要口岸通关领域，加大先进技术引进力度，加大研发投入力度，加强高科技联合攻关。要建立通关投诉处理和应急处理制度，并将口岸通关平台及其配套设施建设作为考核的重要内容纳入考核指标体系，建立健全市本级对口岸通关平台建设的区域政府和市级相关部门的考核管理制度。

（市口岸办 徐高春 张华燕 孙鲁宁）

我市构建重大项目信访风险评估体系的实践与思考

近年来，重大项目建设的力度和强度不断加大，为全市综合经济实力的显著提升和城乡面貌的明显改善发挥了重要作用。开展重大项目信访风险评估，预测分析项目建设可能引发的各种信访风险，从而采取针对性的防范措施，不仅是顺利推进项目建设的重要手段，也是维护公众利益、协调经济社会发展的客观需要，更是全面落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。为建立一套系统规范的工作机制，我们通过实地调研、走访座谈、专家咨询、项目试点等形式，就重大项目信访风险评估体系构建的现实基础、主要目标、基本框架、运行机制和保障措施等进行了广泛而深入的专题调研。

一、重大项目信访风险评估的本质内涵和产生的时代背景

（一）本质内涵

重大项目信访风险评估的本义是指：在重大项目前期研究阶段，坚持以人为本的发展理念，运用社会学、人类学、项目评估学的理论和方法，系统地调查、收集与项目有关的各种社会因素和数据，识别、监测和评估投资项目的各种社会负面影响，分析项目实施过程中可能出现的各种信访问题；通过促进利益相关者对项目活动的有效参与，提出尽量减少或避免社会负面影响的建议和措施，优化项目建设实施方案，规避信访风险，使项目发挥最大的经济和社会效益。

综观整个评估过程，它实际包括了依法行政、综合评价、自我约束、公众参与四部分内容，其中，依法行政是基础，综合评价是前提，自我约束是根本，公众参与是主导。这四部分内容相辅相成，缺一不可，构成一个完整的信访风险评估体系。

（二）时代背景

重大项目信访风险评估的产生和发展，既是经济社会发展到一定阶段，人类发展观念转变所内生的客观要求，更与市政府主动适应经济社会发展规律，大力推动服务型机关建设的举措密不可分。

长期以来，各地遵循经济增长就是发展的传统观念，关注项目建设的经济指标，将大量资金用于工程项目建设，期望以此产生巨大的物质效益，拉动地区经济增长。即使项目建设可能产生较大的社会风险，也往往被所谓的“经济效益”所掩盖。但随着资源紧缺、生态破坏、贫富阶层对立、贫困失业和经济衰退等负面影响的逐步显现，人们开始认识到社会影响分析在项目前期研究阶段的重要性。为缓解社会矛盾，促进经济社会的和谐统一，以河南渑池为首，全国部分省市开始尝试实施重大项目信访风险评估制度，完善公众参与、专家认证和政府决策相结合的决策机制。实践证明，通过评估，当地在推动重大项目顺利实施、维护社会稳定等方面取得了明显的成效。

未来几年，是我市重大项目会战攻坚的重要阶段，但项目建设与部分群众之间的利益矛盾冲突也将日渐激烈。因此，要实践科学发展观，构建和谐社会，就必然要从维护公众利益、协调社会发展的角度出发对重大项目进行评估论证，将信访评估与项目的技术分析、财务评价、经济评估、环境影响评价放在同等重要的位置，从区域经济增长和公众安居乐业两方面考察项目的可行性，并且贯穿整个项目的建设阶段。

二、我市开展重大项目信访风睑评估工作的现实基础及其面临的困难

（一）现实基础

鉴于重大项目投资额大、影响面广、社会关注程度高，稍有疏忽，不仅影响项目的正常推进，而且还会制约全市经济社会的可持续发展，因此，从90年代开始，我们就对项目社会评价、公众参与、部门协调服务、评估试点等进行了积极而有效的探索与实践，为构建重大项目信访风险评估体系打下了扎实的基础。但总体来看，重大项目信访风险评估工作在我市尚处于起步阶段，没有形成全面、系统、规范的工作机制。

1.对世行项目实施社会评价

国外对社会评价高度重视，许多国际发展机构、跨国公司、投资商要求在项目决策前开展社会评价，世界银行、亚洲开发银行也将其列为发放项目贷款的一个必要条件。根据要求，我市有选择地对周公宅水库、慈溪市市域污水治理等一批可能带来较大社会风险的项目开展了社会评价，不仅使项目所在地移民得到了妥善安置，而且顺利获得世界银行资金支持。

2.逐步引导公众参与政府决策

在日常工作中，及时将有关项目审批（核准、备案）、招投标、征地拆迁、建设等事项在居民小区和政府网站、报纸等主要媒体上公告、公示，并对部分实事工程项目在建设前实行市民代表听证制，保障群众在影响自身利益决策上的知情权和参与权，减少信访问题的发生。同时，通过新闻报道、组织参观等形式，不断宣传项目建设的重要意义，使其得到群众的拥护与支持。

3.加大政府部门协调服务力度

先后建立了市领导联系重大项目、重大项目责任分解落实、市级部门联席会议等制度和工作体系，协调解决重大项目推进过程中的问题和困难，在维护社会稳定方面发挥了积极的作用。如，东部新城建设项目，由于各级党委、政府“想项目之所想，急项目之所急”，敢于走进矛盾，化解矛盾，4个月动迁居民4177户，签约率达96%，没发生一起群体性事件。

4.有序开展重大项目信访风险评估试点

由于项目建设所产生的信访风险大多是潜在的，单以目前的工作机制难以对整个项目作出全面而系统的信访风险评价。2006年起，我市选取东钱湖旅游度假区作为信访风险评估规范化、程序化、法制化试点，先后对多个项目实行评估。自从开展信访风险评估，该区域至今未发生一起因重大项目建设而引发的进京、赴省上访和到市集体上访事件，实现了开发建设与社会稳定的“双赢”。2008年，我市又提出将信访风险评估引入重大项目建设。根据市领导的批示要求，我们选定项目投资大、建设周期长、对社会影响较大的镇海泥螺山北侧围垦工程作为试点进行全面系统的信访风险评估。通过试点，明确了评估的内容、重点和程序，同时摸索出一套行之有效的工作方法，为信访风险评估工作在全市的推广积累了经验，打好了基础。

（二）制约因素

作为一项新生事物，重大项目信访风险评估在实际操作过程中还面临着不少困难和阻力。一是法制基础薄弱，因国家对信访风险评估没有明文要求，使得项目单位工作积极性不高，投入精力不足；二是专业权威的评估咨询机构缺乏，使得群众诉求不能得到公正客观的反映和有效解决；三是评估工作流于形式和口头，存在着“重开工、轻评价”，“以管代评”或以“事后弥补代替事先评估”等现象；四是社会监督有限，因信息不对称，难以有效保障所有群众在影响自己切身利益的重要决策上的知情权和参与权。只有克服以上这些困难，这一开创性的工作才能得到进一步的发展和提升。

三、构建重大项目信访风险评估体系的指导思想和主要目标

（一）指导思想

坚持用科学发展观统领经济社会发展的全局，以维护人民群众根本利益为工作的出发点和落脚点，以依法行政为基础，以体制机制创新为动力，努力构建全市重大项目信访风险评估体系，完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，协调经济发展和维护社会公平之间的矛盾，从源头上减少和避免损害群众利益的现象发生，促进全市生产力的合理布局、资源的优化配置和社会的和谐稳定，实现经济社会的全面协调可持续发展。

（二）主要目标

到2020年，初步建立与市场经济体制相适应、符合我市市情的统一、科学、有效的重大项目信访风险评估体系，做到评估机构权威高效，评估程序科学规范，评估规则公正合理。

——制定配套的法律法规。明确信访风险评估的地位、内容、重点和运作程序，赋予相关机构一定的职能和权力，使评估工作有法可依，确保评估建议和措施得到贯彻和落实。

——理顺有关机构的职能。深化行政管理体制改革，明确信访评估机构、决策机构、执行机构、监督机构的职能和责任，形成各方联动、共促发展的良好局面。

——建立严格规范的评估程序。确保评估程序的公开、公正、透明，使评估报告能最大程度地反映不同群体的合理诉求，保证评估结果的公正客观。

——建立责任追究制度。未按程序进行评估或未采纳评估意见，造成决策失误，引起群体性上访事件的，要根据有关规定追究项目主要负责人和相关人员的责任。

四、重大项目信访风险评估体系的基本框架和运行模式

（一）评估对象

目前，重大项目引发的信访问题主要集中在规划选址、征地拆迁、环境污染、失业贫困、分配，不公等方面。为集中精力、重点突破，今后我市将对直接涉及群众利益、容易引发社会冲突的项目开展信访风险评估，近期主要是水利、交通、城建、社会事业等政府性投资项目，并重点关注规划选址、征地拆迁、移民安置、建设施工等关键环节。

（二）评估内容

虽然每个评估报告因项目内容、建设环节、受影响人群以及所处环境的不同而有所差异，但其主要内容应包括以下几部分：

一是重大项目概况。包括项目的概况、目标和作用，考察项目与当地经济社会环境的互适性，利益相关者对项目建设、生产运营的态度和参与程度，以及项目所在地现有的工程技术、社会文化状况是否满足项目建设和发展的需要。

二是分析预测信访风险。在对可能影响项目的各种社会负面因素进行识别排序的基础上，选择影响面大、持续时间长、容易导致较大矛盾的社会因素进行研究，分析风险存在的社会环境、条件，以及受影响群体对项目的态度和诉求，预测信访风险及其造成的后果。

三是提出措施建议。为公众参与项目决策制定适当的框架机制，提出减少或避免信访风险的措施、手段，优化完善项目设计方案，并有针对性地制订信访应急预案。

（三）组织体系

按照“明确分工、注重协作，减少重复，提高效能”的原则，建立健全评估、决策、执行、监督等组织机构，明确职责分工。

决策机构——项目管理部门，应结合现有项目审批程序要求项目单位对可能产生重大社会影响的项目在前期研究阶段开展信访风险评估，并将此作为决策的重要依据。

评估机构——有资质的咨询研究机构，受项目单位委托，开展项目信访风险评估，主要是对项目决策依据的充分性和合理性，决策程序的严格性以及项目本身所产生的社会负面影响等进行评估，分析可能产生的信访风险，发现受影响较重的社会群体，并提出决策参考意见。

执行机构一项目单位，应在项目建设过程中，根据评估意见，采取必要的措施和手段，减少或避免信访问题的发生，并对可能上访的群体，密切关注动态，及时制订信访应急预案，避免事态恶化。

监督机构一社会公众。通过公示制、听证制和举报制，正确引导群众参与经济社会事务的管理；邀请人大代表、政协委员、群众代表担任监督员，加强对项目决策、建设过程的监督检查；发挥新闻媒体的舆论监督作用，对问题严重的项目单位和利益群体及时予以曝光。

（四）评估程序

一是成立评估工作领导小组。在项目建设前期，由责任主体单位牵头，协调有关部门或单位，组成信访风险评估小组，确定评估方案，委托咨询机构进行信访风险评估。

二是深入实地调查研究。评估小组深入实地，走访相关部门和社会工作者等，了解社情民意，预测可能出现的信访风险。

三是进行分析论证。召开分析论证会，邀请有关部门、专家及与项目有直接利益关系的群众代表参加。经过协商沟通、科学论证，形成明确的分析论证意见。

四是形成评估报告。评估小组根据分析论证意见，提出信访风险评估报告，提交责任主体单位。责任单位应按照评估结果，修改完善项目建设方案，制订调处化解措施和应急预案。

五是评估成果的运用。市项目管理部门要把评估结论作为决策的重要参考依据，并在工作中予以落实。

六是进行事中、事后的动态评估，及时建立应急预案。项目单位和评估小组要把好执行中的跟踪关口，加强对决策实施和项目建设过程的监督。

五、加快重大项目信访风睑评估体系构建的保障措施

为全方位、多层次构建重大项目信访风险评估体系，我市还需从以下四方面加强措施保障，营造良好的评估环境。

（一）树立执政为民、依法行政的理念，切实提高决策的科学化、民主化、规范化水平

重大项目信访风险评估工作，与推进我市民主政治进程息息相关，具有系统性、复杂性、艰巨性的特点。要树立执政为民、依法行政的理念，加快完善重大项目决策的规则和程序，逐步推进重大项目听证制、公示制、责任追究制，提高科学决策、民主决策的水平；要健全风险管理制度，建立健全规划、环保、征地、招标等相关环节的信访风险评估、预警和调节机制，强化项目推进过程中事前、事中、事后的社会影响控制，提高项目运行的规范化水平。

（二）积极推进制度建设，建立健全相关的政策法规

积极推进制度建设，不断完善相应的政策法规。一是要尽快出台《开展我市重大项目信访风险评估的通知》，明确评估的对象、内容、方式和程序，在全市推广这项工作；二是要抓紧制定出台公众参与决策的相关配套文件，引导公众正确参与政府决策；三是建立重大项目后评价制度，将信访风险评估作为项目综合验收的一项重要内容，及时总结经验教训；四是适时建立责任追究制，对造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

（三）完善重大项目制衡机制，加强部门协同

完善重大项目制衡机制。一是合理进行重大项目“评估、决策、执行、监督”的权力配置，使各部门在职责范围内行使相应的权力；二是完善部门联席会议、情况通报等制度，使各部门之间按照工作流程相互对接、相互协作；三是建立严格的工作程序和行为规范，按照“评估、决策、执行、监督”四分离的要求，分步操作，环环相扣，在保证权力运行畅通、高效的前提下，严格规范政府投资行为。

（四）广辟多元参与渠道，营造良好的监督环境

引导公众参与项目的决策、建设过程。一是进一步推进重大项目信息公开制度，建立健全重大项目决策前公示和听证制度，保障公民的知情权和参与权；二是强化监督检查工作，各主管部门要公开信访举报、投诉电话，并聘请人大代表、政协委员、群众代表担任监督员，对项目建设单位执行情况进行定期不定期的监督检查。三是健全信访风险评估机构与新闻媒体的联动机制，对问题严重的项目建设单位及时予以曝光。

（市发改委 汤思敏 汪保生 高颖 董文泽 张奇峰）

关于新时期人民调解工作的实践与思考

做好人民调解工作，对切实维护社会稳定，推进和谐社会建设具有重要意义。根据《宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，我们就我市人民调解工作的现状，以及当前社会热点纠纷情况等进行了专题调研，并在此基础上就建立完善人民调解工作机制、更有效地化解社会热点纠纷进行了再思考、再认识。

一、我市人民调解工作的现状

近年来，在全市各级司法行政机关的积极指导下，广大人民调解组织和人民调解工作者紧紧围绕改革发展稳定大局，以深入学习推广“枫桥经验”为契机，大力推进人民调解工作改革发展，不断健全完善工作机制，努力预防、化解矛盾纠纷，较好地发挥了人民调解维护社会稳定的“第一道”防线作用。

（一）人民调解组织网络进一步健全

各地充分利用村级换届选举、农村区划调整、城市社区建设等有利时机，不断健全、完善村、居（社区）人民调解委员会，使村、居（社区）等传统人民调解组织进一步得到巩固和加强。目前，以村、居（社区）、乡镇（街道）为单位设置的区域性人民调解组织已实现全覆盖，基本实现了“小事不出村、大事不出乡镇、矛盾不上交”的工作目标。与此同时，针对我市专业市场较为发达和外来务工人员众多等实际，各地普遍加大了集贸市场、经济开发区、外来人口聚居区等人民调解组织建设工作的力度。现建有外来人口聚居地调委会29家、集市贸易调委会84个、经济开发区调委会10个。针对消费纠纷、劳资纠纷和交通事故纠纷、医患纠纷等日益突出的情况，我市开展了交通事故纠纷人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会等行业性专业人民调解组织的建设。全市现有消费者协会调委会11个和工会调委会10个、劳动争议调委会4个、交通事故调委会11个，医疗纠纷调委会7个。人民调解组织形式的不断创新和发展，使我市的人民调解组织形成了多层次、多形式、多方位、立体化的网络体系。

（二）人民调解员队伍建设进一步加强

各地不断丰富人民调解员的选任方式，通过选举与聘任相结合的方法，把人民调解员队伍的群众性、民主性、专业性有机结合起来。部分地方在乡镇（街道）以及有条件的社区设立专职人民调解员，将一大批离退休的法官、检察官、警官、律师、法学工作者以及高等院校法学专业毕业生等充实到人民调解员队伍当中。实行人民调解员持证上岗制度，建立首席人民调解员、等级人民调解员等制度。在人民调解员培训方式上，除了按照分级培训的原则，定期对广大人民调解员进行集中授课培训以外，部分地方还实行了村（居、社区）调委会主任定期到乡镇（街道）司法所（调委会）“上挂”锻炼、组织人民调解员参与人民法院诉讼旁听和诉讼调解、基层人民法院指派资深法官担任人民调解委员会指导员等做法。人民调解员队伍选任方法和培训方式的不断创新及综合运用，优化了人民调解员的年龄结构、知识结构，队伍的整体素质、化解矛盾纠纷的能力得到明显提高。

（三）人民调解工作机制进一步创新发展

一是建立了矛盾纠纷和社会不安定因素集中排查调处机制。在开展集中排查调处的同时，从“发现得早、控制得住、处置得了”的要求出发，建立了以矛盾纠纷预警性信息报送、突发性群体民事纠纷应急调处预案制订、群体性不安定因素预测为内容的“三预”工作机制。二是司法所（乡镇街道调委会）与信访部门的联动联调机制。指导各地建立了司法所（人民调解组织）与乡镇（街道）信访部门的联动联调机制。三是人民调解与行政调解的衔接配合机制。针对公安派出所、“110”接处的纠纷相当一部分属于民事纠纷或由民事纠纷引起的情况。建立了司法所（乡镇街道人民调解委员会）与公安派出所、“110”的联动联调机制的如鄞州、江东等。四是人民调解与民事诉讼（司法调解）的衔接互动机制。通过在基层人民法院建立人民调解委员会（调解工作室、调解窗口）和出台人民调解与诉讼调解对接文件，使诉前调解、委托调解得到普遍推广和引导。

2008年，建立在人民法院的人民调解组织已化解纠纷688件，涉及金额1677.1万元。多种机制的建立和完善，为全面构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解等多种形式综合运用、互相配合的多元化的矛盾纠纷化解机制奠定了较好的基础。

（四）人民调解激励保障机制进一步建立健全

经费保障不到位，特别是人民调解员补贴、报酬得不到有效落实，一直是农村经济体制改革后影响和制约人民调解工作进一步发展的突出问题。2002年，市委、市政府联合发文，确保人民调解专项经费列入财政预算。2003年，又提高了司法所工作人员的岗位津贴。2004年，海曙等地还建立了专职人民调解员财政保障机制。2006年开始，多个县（市、区）推行了人民调解以奖代补制度，如镇海区出台了《基层调处矛盾纠纷奖励办法》，区财政每年拨出20余万元作为奖励经费。目前，人民调解“以奖代补”激励保障机制已在全市普遍推广。

（五）人民调解的作用进一步得到发挥

近年来，在全市各级司法行政机关的积极指导下，广大人民调解组织和人民调解员坚持立足于调解、着眼于防范，预防和化解了大量的矛盾纠纷，较好地发挥了维护社会稳定“第一道防线”作用，有力地促进了基层社会的和谐稳定。全市现有人民调解组织5078家，2008年调解纠纷75032件，调解成功73820件，成功率为98.4%。特别是随着人民调解员综合素质的不断提高，以及以司法所为依托的乡镇（街道）人民调解委员会的建立和发展，人民调解组织调解的矛盾纠纷从以前的公民与公民之间纠纷，扩展到了现在的公民与公民之间、公民与法人及其他社会组织之间的各类矛盾纠纷；从传统的婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单民间纠纷，扩展到了医患、交通、征地拆迁、环境污染等极易引起群体性事件的疑难复杂纠纷，人民调解的职能作用进一步得到发挥。同时，广大人民调解员通过公开调解、以案说法等形式积极开展法制宣传教育，大大提高了广大人民群众的法制观念和法律意识，有效预防了矛盾纠纷的发生，促进了社会的和谐稳定。

二、当前我市社会热点纠纷情况分析

从调研情况看，近年来，我市人民调解工作取得了较快的发展，组织建设不断丰富和完善，工作范围和领域不断拓展，工作理念、方法、手段和机制不断创新，职能作用进一步得到发挥。但另一方面，随着宁波经济发展迈上人均，GDPl0000美元台阶，经济社会发展同时呈现“黄金发展期”和“矛盾凸现期”两大特征。婚姻、家庭、邻里和小额债权债务等传统民间纠纷仍然高发，数量居高不下，调处难度不断增大；同时，劳资、医患、环保等具有较强行业性、专业性特点的新型矛盾纠纷不断出现并日益增多，群体性事件多发，成为影响我市经济发展和社会稳定的热点问题，也对新时期人民调解工作提出了新的要求和挑战。如何应对新形势、新要求，充分发挥人民调解的特点优势，探索建立人民调解化解社会热点纠纷工作机制、建立“大调解”工作体系，将是各级司法行政机关学习实践科学发展观、不断推进人民调解工作改革发展需要研究和解决的一重大课题。

（一）当前社会热点纠纷的主要类型

通过对调研中收集的情况进行梳理和分类，近年来发生频率较高、数量较多、影响较大的矛盾纠纷主要有以下几类：

1.劳资纠纷。我市是民营企业大市，外来务工人员众多，用工、劳资等纠纷近年来一直呈上升趋势。特别是2007年以来，受美国次贷危机引发的全球性金融危机的影响，一些企业出现了停产、半停产和裁员，甚至出现企业主负债逃逸等情况，从而引发克扣、拖欠职工工资等纠纷。一是劳动争议案件增多。全年该类案件共有4813起。其中最主要为劳资纠纷、工资拖欠等问题。由于金融危机的影响，部分企业效益下滑，甚至支付不出工资，出现了企业负责人外逃的现象，由此引发部分务工人员上访、投诉等事件的发生。如奉化市的溪口坚华机电厂企业负责人樊某因欠下银行贷款到期无法归还，外出不知去向，欠外来务工人员工资15万元；溪口开原气动工程有限公司因盲目扩大投资范围，致使资金链断裂，最终导致企业破产倒闭，负责人郑某离厂出逃，拖欠职工工资约85万元等。这类矛盾纠纷主要发生在鄞州区、奉化市、慈溪市、镇海区和北仑区等地，以鄞州区最为突出。

2.环境污染引发的纠纷。近年来，随着人们生活水平的不断提高，群众的环保意识越来越强，对环境改善的要求越来越强烈。但部分企业片面追求经济效益、忽视环境保护以及资金、技术等困难和问题，不同程度地存在排放废气、废水、废料等现象，由此引发的纠纷时有发生。全年共有2371起。环境污染引起的矛盾纠纷仍是当前影响社会稳定的重要因素之一。我市各地均有该类案件发生，特别是鄞州区情况比较严重，仅第四季度就发生了300多起。鄞州区洞桥镇宜裴村野猪岙的垃圾填埋场，臭气熏天，严重影响周边村民生活，多次发生村民集体拦截装运垃圾车辆等情况。

3.土地征用、拆迁安置引起的纠纷。随着城市建设和新农村建设的深入推进，房产开发、公用设施建设和大型项目建设增多。但是，由于法制不健全、市场秩序失范、社会诚信缺失、工作程序不到位等原因，由此引发的安置、补偿、就业和保障等方面的纠纷日益增多。全年因旧城改造、房地产开发之土地征用、拆迁安置等引发的纠纷有1950起。

4.医患纠纷。近年来，我市医疗卫生事业不断发展，但同时医患纠纷也呈不断增多趋势。据市卫生局统计，自2004年1月至2006年底，宁波市卫生行政部门及医疗机构共受理医疗纠纷投诉3763件，且呈逐年上升趋势。特别是重大医疗纠纷、医患冲突逐年上升，愈演愈烈，3年间重大医疗纠纷1419起，占总投诉数的37.7%。医务人员被打、医院被砸事件时有发生，而且索赔金额越来越大。医患纠纷频发，不仅干扰了正常的医疗秩序，甚至直接危及医务人员人身安全，成为影响社会稳定的重要因素之一，引起了政府和社会各界的高度关注，如何破解此类难题已成为卫生服务领域的重要课题。由于患方普遍存在对卫生行政部门主持调解公正性的“合理怀疑”，以及诉讼的高成本、长周期等原因，通过行政调解和诉讼解决的比例较低，仅占20%，大量的纠纷滞留在医院。但是，由于医患双方之间互不信任，又缺乏对话的平台和“隔离带”，极易导致纠纷激化，由此引发的打砸医院、打伤医务人员的群体性事件时有发生。

5.交通事故纠纷。近年来，交通车辆大幅增加，交通事故频繁发生，事故的受害方，尤其是死者亲属一方往往情绪激动，缺乏理性，为了达到赔偿目的，常常聚集数十人甚至上百人，实施打、砸、抬尸、上访等行为或扬言实施上述行为，成为影响社会稳定的一大热点问题。鄞州区交通事故纠纷人民调解委员会2008年1月至12月受理交通事故纠纷10590件，平均每月受理近900件。

（二）当前社会热点纠纷的主要特点

上述社会热点纠纷虽然成因、类型各不相同，但从表现形式、纠纷的内容等方面来看，普遍具有以下主要特点：

1.纠纷主体呈现明显的群体化特征。从纠纷的主体看，无论是劳资纠纷、环境污染纠纷，还是土地征用、拆迁安置等引起的纠纷，其中一方当事人往往涉及具有相同利益的众多人员，呈现出明显的群体性特征。医患纠纷、交通事故纠纷，直接受损害的人数虽然不一定很多，但受损害一方往往会聚集起众多亲朋、邻里向对方“讨要说法”。纠纷主体的群体性，使得在处理过程中稍有不慎就极有可能引发群体性事件。为此，各级党委、政府不得不把大量的时间、精力和财力放在解决这些问题上。如近期因企业倒闭引发的劳资纠纷，涉及的都是整个企业的职工，少则几十人，多则成百上千人。

2.纠纷内容具有相当专业性。纠纷内容具有较强的行业性、专业性是当前社会热点纠纷的一个显著特点。以医患纠纷为例，一般人既看不懂其中的医学术语，也不了解有关医疗程序，更无法了解掌握医疗机构在治疗过程中可能存在的失误。其他如劳资纠纷、环境污染纠纷、土地征用、拆迁安置纠纷、交通事故纠纷等，也都表现出明显的行业性、专业性特点。这种专业性要求在纠纷的解决过程中，主持调解的人民调解员不但要具有法律法规、政策知识和调解技能，还要求具有相应的相关专业或专门知识，确保在调解过程中说内行话，做内行事，嬴得双方当事人，特别是纠纷起因相对人一方的信任，使双方在信息、知识和纠纷处理上处于对等地位，从而有利于公正、公平解决纠纷。

3.行为方式激烈，有一定的暴力倾向。从以上六类纠纷当事人的行为方式来看，因受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”以及“法不责众”等错误思想的影响，往往表现为过激的行为。如群体围攻、集体上访、越级上访和非正常上访等，有的甚至演化为严重的治安案件、刑事案件，在社会上造成极坏的影响。

4.纠纷调处通常难度较大。矛盾纠纷主体的群体化、纠纷内容的专业性和纠纷当事人行为方式的激烈性，客观上增大了当前社会热点纠纷调处的难度。从调研中各地反映的情况来看，劳资纠纷、土地征用、拆迁安置等纠纷调处过程中，一是当事人之间的意见难以统一；二是当事人比较容易对道听途说的信息信以为真，在情绪上互相交叉感染，进而导致情绪激动，语言偏激，给调处工作带来很大困难；三是在调处过程中还关联诸如纠纷当事人因受刺激疾病突发等不确定因索，稍有不慎便可能导致纠纷在短时间内进一步激化。因此，调处这些纠纷，人民调解员往往需要付出比调解婚姻、家庭、邻里等传统纠纷更多的汗水。

三、加强人民调解化解社会热点纠纷工作的思考

新时期矛盾纠纷的多样化、复杂化，以及社会主体对纠纷解决方式需求的多样性，使得建立多元化的解决纠纷机制已经成为当前妥善解决社会矛盾纠纷的必然选择，这也是一个社会文明进步的重要体现。当前和今后一个时期，各级司法行政机关应当把如何针对社会热点纠纷的特点，探索建立并推广完善与之相适应的人民调解组织和工作机制，作为推进人民调解工作进一步发展的新的增长点来抓。

（一）尽快建立完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制的总体构想

但是，人民调解工作机制总体上还处于探索阶段，许多方面需要进一步深化和完善。要尽快研究制定符合实际的推广完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制的总体思路和工作意见，适时召开相关工作会议进行全面动员和部署。切实加强对各地探索建立人民调解工作新机制的指导，有意识地在各个方面进行一些试点，培育一批典型，系统总结各地试点的经验，按照成熟一个推进一个的原则，通过召开现场会、印发实施意见等形式，在不同行业和领域逐个推广、推进，逐步健全完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制。

（二）积极推进行业性专业人民调解组织建设和专业化、职业化人民调解员队伍建设

构建人民调解化解社会热点纠纷机制，首先，必须加强行业性专业人民调解组织建设，这是社会热点纠纷的行业性、专业性特点对构建人民调解化解社会热点纠纷工作机制的客观要求。只有针对不同社会热点纠纷的行业特点，建立与之相应的专业人民调解组织，设立“专科门诊”，才能从根本上解决传统人民调解组织、传统工作机制在化解社会热点纠纷方面不相适应的问题。其次，要加强专业化、职业化人民调解员队伍建设，这是建立和完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制必不可少的重要一环。要整合现有的城市的基层法律服务工作者队伍资源，积极引导、鼓励、支持他们在退出诉讼领域后，专职从事人民调解工作。

（三）着力提高行业性专业人民调解组织和调解员化解社会热点纠纷的能力和水平

要把对人民调解员的培训纳入总体培训规划，积极会同人民法院和相关部门，按照分级培训的原则，建立培训制度，制订培训计划，采取岗位培训、年度培训、示范培训、观摩交流、旁听案件审理等多种形式，切实加强对人民调解员的培训工作。要科学设置培训内容，提高培训工作的针对性和实效性。要把行业性专业人民调解委员会主任作为培训对象纳入其中，并根据实际需要，适时编印相关调解工作手册。此外，要进一步注重在人民调解员中选任人民陪审员，使更多的人民调解员有机会参与审判工作，在司法实践中不断提高政治索质和业务水平。

（四）进一步加强基层基础建设

加大工作力度，采取有效措施，以进一步理顺管理体制、加强派驻司法所建设、基础设施建设和队伍建设为重点，不断推进司法所规范化建设。要积极创造条件，推进乡镇（街道）专职人民调解员队伍建设，缓解当前司法所工作任务重、人员力量弱等问题。同时，通过发展乡镇（街道）专职人民调解员队伍，为行业性专业人民调解组织提供培养和选聘专业化、职业化人民调解员的平台。要进一步加强县级司法局建设。确保司法行政机关有足够的经费来深入开展指导管理工作，提高人民调解组织化解纠纷的能力和水平。

（市司法局 黄学云）

宁波市政府信息公开对策研究

政府信息公开是落实人民民主权利促进政府职能转换的一项重要制度。做好政府信息公开工作，有助于实现公民的知情权，增加政府与公众之间的理解、联系与交流，增加公众对政府的信赖感，有助于政府科学决策和提高办事效率，树立廉洁高效务实透明的政府形象。同时，通过信息化手段，政府信息资源能够得到有效的开发和利用，可以为整个社会的经济发展带来巨大的效益。

一、我市政府信息公开的基本情况

（一）政府信息公开的现状

近年来，宁波市委、市政府十分重视政府信息公开工作，早在2004年就出台了《宁波市政府信息公开规定》（以下简称《规定》），将《规定》的实施与贯彻行政许可法相结合，与转变政府职能相结合，与电子政务建设相结合，切实抓好组织实施工作。2007年底，我市抓住《条例》施行的有利时机，全面推动政府信息公开工作，确保《条例》全面、正确、有效施行。毛光烈市长对做好政府信息公开工作作了重要指示。2007年9月，市政府信息公开领导小组明确市政府办公厅为全市政府信息公开工作主管部门，办公厅秘书处为日常工作机构，并从市监察局、市法制办、市审管办、市府办信息中心抽调力量组成专门工作班子。11月，王勇常务副市长主持召开全市政府信息公开动员大会，部署准备工作阶段的各项任务。市政府办公厅多次召开处长会议，研究、部署政府信息公开准备工作方案。

在做好制度规范的同时，为保证网上发布信息的权威性，《规定》明确将政府网站作为政府信息发布的主要渠道。宁波市政府门户网站自2005年元旦开通运行以来，功能日益完善，内容不断增加，体现了电子政务的核心理念，有针对性地对服务对象进行了区划，分别从“公民、企业、政府”三类群体角度，设置栏目和组织内容，提高了网站可访问性。网站强化信息导航、政策发布、数据搜索与查询、非在线办公事务引导、多渠道的服务引导、民众投诉咨询处理及反馈、用户分类管理和提供个性化服务等功能。通过几年努力，市政府门户网站在群众中的影响日益扩大，日均浏览量达25万，成为了政府信息公开和接受群众监督的主渠道。

（二）政府信息公开存在的问题

我市政府信息公开工作和政府网站建设工作不断展开，取得了一些成绩，但与《条例》、《规定》、上级政府的要求及群众的期望还存在一些差距，有些问题亟待解决：

1.制度配套有待完善，工作机制尚未建立。《条例》和《规定》明确要求建立健全行政机关的政府信息公开制度，并明确部门负责本单位政府信息公开的日常工作。2004年我市《规定》出台后，没有其他的配套政策出台。各单位尚未建立政府信息主动公开工作机制，主动公开的职责、程序、公开方式和时限要求尚不明确；尚未建立依申请公开政府信息的工作规程，申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求还不明确。在公开方式上，各单位虽然建立了一些渠道，但各种渠道各事其主，缺乏统一的管理、监督和协调机制。在公开程序上，各单位普遍没有建立健全政府信息发布保密审查机制，没有明确审查的程序和责任，对信息公开与否随意性大。在监督保障上，尚未建立政府信息公开考核、举报受理制度、社会评议和责任追究制度。

2.公开范围有待拓宽，公开渠道不够多样。目前政府公开的信息主要以政策文件、计划规划、发展统计、办事服务等信息为主，普遍缺乏《条例》和《规定》要求的财政预决算、专项基金使用、行政事业性收费、城乡建设管理、征地拆迁费用发放使用、抢险救灾资金管理分配和灾情疫情突发事件的预报、处理等公众敏感性政府信息的公开。缺乏公共企事业单位有关信息公开工作的落实。目前政府信息主要以政府网站、政府公报等常规形式公开，政府信息的可及面也不广，存在一定的数字鸿沟。从实践看，层级越高的政府机关采用的手段越多，其中网站、电子触摸屏、显示屏等现代化方式所占比重较大；而层级低的政府机关，特别是农村地区，采用的手段较少，以传统方式为主。各种方式都有一定的局限性，只选择一种或少数几种，必然导致信息公开的不充分。依申请公开渠道不畅，政府网站作为政府信息公开的主要平台，依然缺乏依申请公开的网上渠道，也缺乏来自信函、传真、电报等网下申请件的统一归口，影响了政府对公众申请了解政府信息总体情况的掌握。

3.信息分类和技术平台不统一，监督考核困难。目前各单位还没有编制政府信息公开指南和公开目录。各单位政府信息的分类规范不统一，缺乏统一的概念体系和政府信息公开系统软件平台，这就好比各自说着不同的语言，因此信息沟通交流、数据交换整合就很困难。国家已出台了《政务信息资源目录体系》系列标准，但这个体系涉及面广、结构庞大，比较适合国家层面的信息公开目录，它对于市级政府有一定的指导和参考意义。但需要结合实际做相当多的补充和调整，比如分类如何体现城市政府特色、如何体现服务公众、如何选择分类、如何扩展分类等。各单位网站信息的组织和发布也比较散乱，各自为政，缺乏统一的统计标准，难以对信息公开工作进行监督和考核。

二、我市政府信息公开工作的主要内容

（一）制定制度规范，建立工作机制

建立科学高效的政府信息公开工作机制和严格的制度规范，是确保政府信息公开依法、有序进行的基础和前提。根据《条例》和《规定》要求和工作实际，各县（市）、区政府、市政府各部门和有关单位要建立政府信息主动公开工作机制，明确职责、程序、公开方式和时限要求；健全政府新闻发布和新闻发言人制度，增强政府发布信息的主动性和权威性；建立政府信息公开申请的受理机制，制定依申请公开政府信息的工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效保障申请人的合法权益，维护政府信息公开秩序。要建立政府信息发布保密审查制度，在《条例》规定的基础上进一步明确有关保密审查的职责分工、审查程序和责任追究办法，切实发挥保密工作机构的作用，确保不发生泄密问题。要建立政府信息公开考核、举报受理制度、社会评议和责任追究制度，定期或不定期对信息公开工作进行考核、评议。对于公民、法人或者其他组织提出的行政机关不依法履行政府信息公开义务的举报，监察机关或者政府信息公开工作主管部门要认真受理并及时调查处理。要制定依申请提供政府信息时收取检索、复制、邮寄等成本费用的具体办法，切实加强管理，严格规范收费行为。

（二）编制公开目录，清理政府文件

编制政府信息公开指南和公开目录，是做好政府信息公开工作、方便公众依法获取政府信息的关键。要按照上下同步、规范统一、分级编制、各负其责的原则，编制政府信息公开指南和公开目录。政府信息公开目录，要涵盖政府及其部门所有不涉密的行政许可、办事服务和其他应公开的政府信息。目录编制要体现简明、清晰、方便、实用的特点，分门别类予以涉及，指南要制作相应的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。凡涉及行政许可、办事服务等事项，要求详细编制公开事项的内容和依据、办理程序（含流程图）、办理要求、申请要件和相关表格、办理地点、办理时限、办理责任单位和人员、联系方式、收费标准以及监督投诉单位的监督处理办法、联系方式等具体内容，并按时在政府网站和相关政府信息查阅场所公布。

在政府信息的清理方面，要由近及远，重点对上届政府（2003年）以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面整理，凡属应当公开的事项必须全部纳入公开目录。确保公开信息的准确、完整。

编制公开指南、公开目录和整理政府信息工作，政策性强，任务繁重，各县（市）、区政府、政府各部门和有关单位应组织专门力量，严格按照国家保密法和《条例》等有关法律法规的规定，在准确界定保密内容范围的基础上，抓紧编制政府信息公开指南和公开目录。政府信息公开指南和公开目录正式使用后，应根据不断变化的情况适时变更、增补、撤销或终止相关政府信息内容，属于主动公开范围的政府信息，应当自该信息形成或变更之日起20个工作日内予以公布。

（三）建设统一平台，探索宁波特色

为了加强全市政府信息公开工作的管理监督，从源头上保障信息规范、有效和及时，并形成上下同步、规范统一的政府信息公开监管体系，有必要建设全市政府信息公开的统一管理平台，建立全市政府信息公开目录体系。按照《条例》和《规定》要求和工作需要，该平台应包括公开目录和指南管理、信息管理、依申请公开管理、年报管理、意见箱管理、人员管理、监督考核、待办事项、网页表现以及辅助功能等模块。目录管理能实现政府信息公开目录的动态电子化管理，各单位按照统一规范编制目录，由系统自动生成各部门的政府信息公开目录，并将所有需要公开的信息输入到对应目录中。网站上应设立依申请公开和政府信息公开意见窗口，市民可以在线提交公开申请或意见，各受理部门后台办理流程实现电子化。人员管理实现政府信息公开工作机构管理和网上平台操作人员的管理。年报管理功能提供各部门上传政府信息公开工作年度报告入口，并将上传的年报在网站上自动公布。在开发以上功能的同时应注重探索特色内容：

1.坚持以人为本。平台应提供丰富的查询手段，可以按信息名称、索引号等元数据关键字和按公文主题词进行查询，并实现全文检索。信息内容可打印、可下载保存、可发送到邮箱。信息文本可进行语音播放，为有书面阅读障碍的人提供帮助。平台应提供丰富的短信提醒和邮件提醒功能，对依申请公开和意见箱的各处理环节进行短信提醒，分别通知提交人和办理人员，办理结果通过网站、邮件、短信等方式进行反馈。

2.提供数据交换。平台提供数据接口和嵌入页面两种方式供各单位网站选择展示。各部门网站可以只展示与自己有关的目录和信息；市政府门户网站可以通过调用政府信息公开平台中的数据，按照门户网站的信息展现方式，丰富网站有关栏目的信息；电子触摸屏调用数据接口展示适合触摸操作的网页界面；电信114号码百事通系统也通过调用数据接口获得政府信息公开平台的数据，使话务服务人员可以检索数据，直接答复市民有关政府信息公开内容的咨询。今后也可以利用数据接口与公文管理等系统实现对接，形成政府信息的生产、加工和表现的全过程生命周期。

3.加强数据整合。市政府信息公开系统和各县（市）、区政府信息系统之间的数据相对独立，市政府可以根据需要整合各县（市）、区政府信息公开系统中的数据，比如对依申请公开和统计数据等信息的整合。通过整合，市政府办公厅作为全市政府信息公开的主管部门，可以更便捷地掌握各县（市）、区工作动态，把握依申请公开的处理原则，做到工作协调一致。

（四）建设公开场所，拓宽公开渠道

政府信息公开场所是保障公民、法人或其他组织依法获取政府信息的一条重要渠道，也是政府信息公开工作的有机组成部分。各单位政府信息公开场所建设要坚持便民、必需、务实的原则。公开场所设置地点要充分考虑方便群众的走访、查询，公开场所设施配备要满足群众查阅、打印、复制政府信息的基本需要。同时公开场所设置要根据本单位现有办公条件，因地制宜，为群众提供高质量的政府信息，在方便群众查阅信息、申请政府信息上下工夫、求实效。各单位根据需要设置政府信息公开场所，主要受理公民、法人或其他组织依申请公开政府信息等事宜。各政府信息公开场所要有专人引导群众查阅、索取政府信息，为特殊人士提供必要的服务；要配置查阅、打印、复制政府信息的设备；有条件的单位还可以在公开场所设置信息公告栏、电子信息屏等设施。

三、我市政府信息公开的建议与对策

（一）加强对政府信息公开工作的领导

推行政府信息公开，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，构建社会主义和谐社会的重要要求；是推进社会主义民主、建设法治政府的重要举措；是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。为此，各县（市）、区政府、市政府各部门和有关单位要提高对政府信息公开工作重要性的认识，认真研究，切实做好组织领导和发动部署工作，加强对政府信息公开工作的领导，要在政策、人力、财力上保障该项工作的持续推进。

（二）完善有关制度，加强工作协调

各县（市）、区政府、市政府各部门和有关单位对《条例》的精神要深入领会，对《条例》的要求要精心落实、对《条例》的施行要有效监督。要通过目标管理、考核督察等行之有效的方法抓好机制、制度的建立和措施的落实工作。政府信息公开工作人员要自觉遵守制度、维护机制、执行措施，保证政府信息公开工作卓有成效。

各单位要参照《条例》和《规定》的要求，完善现有制度，并抓紧制订教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保和公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位的信息公开实施办法，积极推动上述公共企事业单位的信息公开。

各部门发布政府信息或者公开申请的政府信息，涉及其他部门的，应与有关部门进行及时协调、沟通、确认，保证发布的政府信息准确一致。另外，也要做好有关政府信息公开的行政复议、行政诉讼的协调工作。

（三）加快公开平台和公开场所建设

在《条例》施行前要通过政府网站、档案馆、图书馆等平台和场所公布已清理的政府文件和信息，这项工作时间紧、任务重，为此要千方百计加快平台和场所的建设工作。可以将平台的技术开发工作和公开指南公开目录编制的业务培训、目录编制、文件清理工作并行起来；将系统部署、技术培训、网站改造工作和各个单位录入信息工作并行起来，在业务和技术两条线上同步推进，为工作的顺利推进节省时间。同时，完备的配套政策制度也使平台开发建设的边界比较清晰，需求比较明确，有利于快速开发原型系统，也有利于项目成果的推广应用。对系统要进行高度可配置化设计，这样各县（市）、区政府可以充分利用市里的系统建设模式来快速部署各自的系统，加快了进度、节约了投资、降低了风险，同时通过由市到县的工作推动，将有力保障下级政府的政府信息公开平台的建设。

另外，我市可以在图书馆、档案馆、行政服务中心等地设立公共查阅室、电子触摸屏、电子显示屏等设施，在电信114号码百事通开通政府信息公开服务热线，在数字电视的互动频道设置政府信息公开专门.栏目等。这些场所的建设要与公开平台的建设紧密配合，要在公开平台建设同时开展实施工作，确保公开场所建设工作按时完成。

（四）加强宣传推广培训和监督考核

作为公民，应该树立起信息公开权利意识。作为政府，应该加强宣传力度，让公民知道自己拥有获知政府信息的权利。同时公民通过有效行使权利对政府行为予以监督，促进政府信息公开制度的建立和完善。政府要通过新闻、广告和专题报道等方式主动推销政府信息公开服务，增加公众对政府信息公开工作的了解，积极引导公众利用政府网站等渠道获取政府信息。要加大对农村地区的信息公开设施投入力度，利用电脑查阅室、公告栏和信息小册子等途径，保障农民的知情权，加强基层民主监督。要把《条例》列为公务员培训的重要内容，加强相关的培训工作。

为了提高政府信息公开工作的绩效，政府信息公开工作机构可以利用《政办通报》等方式定期通报各部门的政府信息公开工作情况，对不按《条例》办事的行为要进行曝光和问责，保证信息公开工作取得实效。根据实际情况逐年制定详细的年度考核办法，可以将软件系统中的信息统计、依申请公开办理、意见箱处理、工作年报等数据作为原始依据，结合平时工作开展情况、自查报告、奖惩情况等，对各部门的政府信息公开工作进行日常监督和年度考核，有效推动工作开展。可以通过设立举报电话、投诉窗口、政府信息公开监督信箱等渠道，鼓励人民群众参与监督政府信息公开工作。

（五）探索服务模式，开展持续研究

今后，随着政府信息公开工作的深入，政府不一定完全由自己提供具体政府信息的服务或产品。同时，随着经济社会的发展和公民参政意识的提高，公民对政府信息公开的要求也将水涨船高。政府由于受到人力、技术等方面的限制，可能很难完全满足公众对政府信息服务的特定要求，可以利用政府信息公开服务和产品的外包业务委托对政府信息进行加工，以多载体、多渠道的形式提供给公众。探索政府信息服务的市场竞争机制，提倡政府信息服务的多元化。

政府信息公开工作目前还处于起步阶段，这是一项政策性和技术性都很强的工作，需要不断研究、探索和实践。由于信息技术的飞速发展，信息技术应用的普及，政府信息的组织、公开的方法和信息交换的手段也会有很大的改变，建议国家有关部门建立全国统一的政府信息公开目录体系和相关技术标准，加强可操作性，体现灵活度。加强对各地政府信息公开工作的指导，经常性地组织经验交流和业务研讨。

（市委市政府信息中心 许跃军 尤波军 陈剑波 苗挺挺 陈宏晓）

关于市直机关非在编人员的现状调查与对策研究

近年来，随着政府职能的转变，政府组织结构得到进一步优化，为经济社会发展提供了有力保障。随着机构改革的深入，市直机关在编人员不断精简，非在编人员则逐步增加，加强对市直机关非在编人员的调查研究，并提出相应的对策措施，对于新形势下提升市直机关整体工作水平，推进和谐机关建设具有十分重要的现实意义。

一、市直机关非在编人员的现状

当前，市直机关非在编人员的现状主要有以下几个特点：

（一）人员基数大，成分结构复杂

一是面广量大，以本地人员为主。市直机关117家单位中有64个单位聘用2331名各类非在编人员，其中宁波籍人员占85.1%；二是文化程度相对较低，女性比例高。高中及以下文化程度占61.6%，女性占45%，远远高于机关女性在职人员28%的比例；三是政治面貌复杂，服务岗位差异较大。非在编人员中中共党员占10.3%，共青团员占24.9%，群众占64.8%，工作岗位中，业务处室工作人员占33.9%，工勤人员占66.1%，其中：驾驶员占22%，打字员占3.2%，食堂、物业等占18.3%，网管、内勤、清洁等占22.6%。

（二）人员流动性强，待遇保障水平不高

一是签订短期劳动合同多。劳动合同一年一签的占64.3%，2~3年一签的占32.9%，二是服务时限较短。1~5年的占71.2%，6~10年的占23.7%，10年以上的仅为5.1%。三是“三金”缴纳情况较好，待遇保障水平较低。“三金”由服务单位和劳务派遣公司统一缴纳的占91.6%，自行缴纳的占6%，未缴纳的占2.4%。非在编人员的工资来源于行政拨款经费或自筹资金，因此，经费来源缺乏保障和稳定性，总体上非在编人员的收入水平较低，福利待遇与在编人员相同的仅占9.2%，部分享受的占74%，没有享受的占16.8%。四是休假制度执行尚可。占68%和80.4%的非在编人员按照《职工带薪年休假规定》、新《劳动合同法》等法律分别享受带薪年休假和探亲、婚丧产假等法定假期待遇。

（三）对机关依存度低，组织管理松散

党团组织关系转入机关的占47.7%，工会入会率达到54.5%，经常参加机关党政工团等单位活动的占49.1%，与机关在职人员的关系不甚紧密，对机关的归属感和认同感较低。区别于在职人员的长期固定劳动关系，非在编人员不固定的劳动关系也使其在机关处于松散的组织管理状态。

二、存在问题和原因分析

市直机关非在编人员在使用、教育、管理等各方面存在一些不容忽视的问题，主要包括：

（一）在规范使用上，存在明显的制度缺失

市直机关在非在编人员的用工、管理等方面上缺乏一整套系统严密的制度体系，在依法使用、合理使用、规范使用非在编人员的制度方面，存在着较多的制度缺失。使用人员的随意性大，往往由单位的主要领导和分管领导同意即可招入使用，缺乏一整套严格的审批、监督、检查、考核程序。在使用人员的选择上，通常是单位少数几个人研究通过即可，缺少严格有效的考录程序。对招录使用过程也没有进行有效监督。在对非在编人员的工作绩效评价上，也缺乏一整套完整的考评体系。

（二）在权益保障上，缺少有效的维权渠道

由于多数机关使用非在编人员的数量比较有限，因此缺少相应的职能部门和机构对非在编人员的权益保障切实负责。由于非在编人员游离于机关与社会之间的不确定状态，使得基层机关工会对这个特殊群体的维权工作没有给予足够的重视；另一方面，客观上非在编人员的岗位环境差，工作强度大，保障水平低，存在改善工作环境和福利待遇的利益诉求。

（三）在提高素质上，缺乏公平的培训机会

大多数非在编人员驾驶员、打字员、后勤服务等岗位，岗位本身对人员素质的要求不高，这也导致多数单位忽视了对在岗人员的继续教育和培训，对他，们缺乏系统的教育培训计划。

探析存在问题的原因，主要有以下两点：一是全面实施新《劳动合同法》，需要一个渐进的过程。尽管法律对劳动关系作出了明确的规范和调整，但在实际工作中尚处于起步阶段。作为占人数很小部分的机关非在编人员，他们的劳动关系调整和权益维护也将会是一个渐进而的过程，不可能一蹴而就。二是缺少依法维权的机构和相应的维权渠道。机关工会作为机关干部职工自愿结合的群众组织，维护干部职工的合法权益是其基本职责。《劳动合同法》的颁布为充分发挥机关工会协调劳动关系，维护机关干部职工合法权益的作用提供了良好的平台，但机关工会只对其所属会员服务，对尚未归入其组织的非在编人员而言，机关工会如何积极运用法律手段，为非在编人员说话办事，维护他们的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定，尚需解决一些制度层面的关键问题。

三、对策与措施

当前，我市正处于全面建设小康社会、加快推进现代化国际港口城市建设的关键时期，也正处于工业化中后期，发展模式的转换，市场经济的转型，对政府职能的转变提出了更高的要求，也加快了机关机构改革的进度，对今后机关非在编人员的使用发展情况将带来较大的影响。一是需求逐步加大。机关非在编人员岗位数量将会稳步增长，需求面会更趋广泛，对人员的素质要求会进一步提高。二是非在编人员的使用会进一步规范，调配使用制度会逐步建立健全，人员的使用会逐步走上依法使用、规范使用、合理使用的轨道。三是非在编人员的维权意识会逐步增强。非在编人员要求改善自身工作环境和各项待遇的诉求会更加强烈，维权的渠道和途径选择会更加多元化。四是收入保障水平会逐步提高。工作条件和环境会进一步改善，薪酬、福利、保障水平会逐步提高，在编与非在编的差距会逐步缩小。

（一）完善政策法规，创造良好的法制环境

加强和改进非在编人员工作，关键在于建立健全有关政策法规，严格做到依法、合理、合法使用非在编人员。一是夯实法制基础。要从立法层面解决依法使用非在编人员的法律问题，为依法使用非在编人员奠定法律基础。严格建立健全非在编人员使用的法律程序，由使用机关申请，在当年提出下一年度的使用岗位、职数、人员要求、相应待遇等，经劳动保障、人事（编办）、财政、工会等部门审核后，由政府审定，所需经费纳入次年度的财政预算，并报人大审批。二是健全政策制度。政府及有关职能部门要出台有关规定，在非在编人员的劳动合同签订、“三金”缴纳、工资福利增长、带薪休假等方面逐步建立完善相应的政策制度，借鉴公务员公开招考制度的成功经验，积极探索非在编人员公开招录制度，从准入门槛上逐步消除在编与非在编的制度鸿沟，不断提高非在编人员的整体素质。三是加强监督检查。劳动保障、人事（编办）、财政、监察、工会等部门要加强联合执法，定期对机关使用非在编人员执行《劳动合同法》等有关法律法规和贯彻落实政策制度的情况进行监督检查，及时发现、纠正违反政策与不合规定的有关问题，规范非在编人员工作。

（二）健全长效机制，营造良好的管理环境

机关是非在编人员的主管单位，加强和改进非在编人员工作机关负有十分重要的管理职责。一是建立健全非在编人员的组织制度。着眼于把非在编人员全部纳入工会组织为目标，结合市直机关工作的实际，建立健全有关非在编人员人会、维权等方面的制度。重点抓好以下三种模式的组织关系调整：融入式，即对人事代理的新进职工和聘用的少量非在编人员，让其融入所在部门的工会组织，达到入会目的；直管式，即对非在编人员数量多，且大部分集中在后勤服务部门这一情况，成立专门的部门分工会，由机关工会直接管理；代管式，即对中介组织（劳务派遣公司）委派到本单位工作的人员，在中介组织还没有成立工会的情况下，采用由中介组织委托机关工会代管。二是规范非在编人员的管理制度。机关在职人员有《公务员法》及其相关的考核、监督、奖惩等制度进行规范管理。鉴于机关的特殊性，非在编人员作为机关工作人员中的一部分，既不等同于机关在职人员，也不能单纯按照企业聘用人员的要求进行社会化管理，因此，要逐步建立健全非在编人员出勤、保密、廉政建设、休假、业务工作等方面的管理制度，把非在编人员的日常行为和工作纳入整个机关管理体系进行规范。三是完善非在编人员的教育培训机制。通过建立健全非在编人员的培训教育制度，着力增强非在编人员的综合素质。机关在制订在职人员年度教育培训计划时，要一并考虑非在编人员的知识需求，做到同步部署、同步落实、同步检查考核。要确保每年对非在编人员投入一定的培训教育经费，努力改善他们接受继续教育的条件和环境。要制定培训教育激励约束机制，积极鼓励非在编人员通过多种方式和途径接受在职学习和继续教育，不断提高他们的综合素质和业务技术水平。

（三）共建共享，构建和谐的工作环境

共同构建机关和谐劳动关系是服务机关中心工作、维护机关所有劳动者权益的重要手段，要以人为本，推进非在编人员在共同建设和谐机关中，努力实现在共建中共享、在共享中共建的目标。一是加强组织领导。建立市级有关部门组成的非在编人员工作领导机构，并成立办公室，定期召开会议，研究解决工作中存在的问题，组织推进有关工作的落实。各机关单位要切实转变观念，消除在编与非在编的偏见，重视并加强对非在编人员的有关管理工作，明确非在编人员工作的职能处室，落实职责，推进工作。二是形成工作合力。市级各有关部门要加强工作联动，密切配合，齐抓共管，积极营造推进非在编人员工作的氛围。要借鉴已有的在职人员有关政策，出台或完善非在编人员工资、福利、休假等方面的制度，机关行政和党团妇等组织要发挥各自作用，关心帮助非在编人员解决在思想、工作、生活中遇到的问题和困难；三是切实维护权益。要按照新的《劳动合同法》等有关法律规章，切实维护非在编人员的合法权益，通过完善法规政策，逐步提高薪酬水平，改善福利、休假待遇，优化工作环境，逐步做到在编与非在编人员同工同酬同待遇，消除两者之间过大的待遇落差。要深化解难创优活动，激励非在编人员成为推进我市经济社会又好又快发展的一支重要力量，为提高机关工作质量和服务效率，建设文明、高效、和谐机关发挥更大的作用。

（市直机关工会 周宁宁 沈轶群）

“和谐宁波”群众感知度调查简析

构建“和谐宁波”是市委、市政府根据中央和省委的总体战略部署，结合当前宁波经济社会发展提出的时代课题和战略目标，是落实科学发展观，实现全面发展的重要举措。几年来，宁波经济社会持续快速健康发展，经济综合实力不断增强，发展环境明显改善，市民安居乐业、生活富足，我市和谐社会建设卓有成效。为更加清楚地了解市民对我市社会和谐的感知程度，及时掌握和谐社会建设中市民关注的热点、难点问题，为进一步推进我市和谐社会建设的构建提供第一手资料，宁波市社会经济调查中心在全市11个县（市）区组织开展了“和谐宁波”群众感知度调查。现就调查结果作一简要描述和分析。

一、受惠发展成果，六成市民生活变好

随着我市经济社会协调快速发展，社会保障日益完善，人民群众生活条件不断改善。调查数据显示，与过去五年相比，近六成（58.3%）市民认为生活状况“总体状况”“变好”了洪中认为“变好很多”的占12.7%，感到“变好较多”的占45.6%。分项来看，半数以上的市民认为在经济收入、工作环境、消费水平、医疗保障、居住状况、生活条件和福利状况等方面“变好”了。其中，市民对我市医疗保障方面变化的评价最高，认为“变好”的达到了66.5%；市民认为生活条件和经济收入有较明显改善的“和谐宁波”群众感知度调查简析分别达65.4%和64.9%，居第二和第三位。五年来权利状况的改善情况相对不太令人满意，感觉变好的仅为38.2%（详见表1）。

二、市民高度认同社会总体和谐

受惠发展成果，市民生活“变好”，因此，我市社会总体和谐得到了市民高度认同。调查结果显示，绝大多数（99.1%）市民对我市社会的总体和谐程度表示认同（和谐、较和谐、一般/尚好），这一数据与2005年同一调查指标相比，提高了1个百分点。值得欣喜的是，其中“和谐”、“较和谐”的认同度分别提高了18.3和5.6个百分点，而认为“不太和谐”和“不和谐”的，分别下降0.3和0.7个百分点，特别是此次调查中，我市被调查对象中没有人认为社会“不和谐”，而2005年这一比例为0.7%（详见图1）。

从被调查者的职业分组看，公务员对我市社会总体和谐程度认同度最高，其中认为“和谐”与“较和谐”的比例达到91.0%，高于平均水平10.6个百分点。其他职业或身份的被调查者认为“和谐”与“较和谐”的比例，从高到低依次分别为：离退休人员86.0%、事业单位职员84.6%、其他84.6%、企业职工/服务人员83.0%、学生80.0%、自由职业77.7%、失业人员72.2%、务农农民68.8%。

三、市民普遍感到生活在宁波比较幸福

市民幸福指数高达98.8%。宁波市地理位置优越，经济发展快，生活环境适宜，人们普遍觉得生活在宁波这座城市很幸福。2007年，我市荣获“中国十大最具幸福感的城市”。本次调查数据显示，宁波市民幸福指数高达98.8%，其中24.4%的人感到“很幸福”，感到“比较幸福”和“基本幸福”的人分别为48.4%和26.0%（详见图2）。尽管本次调查得出的幸福指数是一种简单而直观的幸福感受评判，但是再次佐证了宁波是座“最具幸福感的城市”。

形式多样、自发的爱心举动铸就“爱心宁波”。宁波不仅是座幸福城市，更是一座爱心城市。在这座充满爱心的城市中，广大市民以形式多样、内容丰富的自发的爱心举动感动世人，如“顺其自然”、罗南英事件等等。调查数据显示，在“哪些方面最能体现‘爱心宁波’”的回答中，认同“慈善捐款”、“爱心助学”、“结对帮困”、“社会救助”、“公益活动”的比例均超过10%，其依次分别为23.5%、20.7%、17.3%、15.4%和11.6%。在“顺其自然”、罗南英事件感召下，更多的人认为慈善捐款、爱心捐款等直接进行经济资助的方式最能体现“爱心宁波”。

四、经济社会发展得到充分肯定

在对经济社会发展以及得益于经济社会发展的家庭生活质量的满意程度调查中，“我市经济社会发展状况”最受市民肯定。调查表明，有99.0%的市民认为“满意”或“基本满意”，其中表示“满意”的55.8%。此外，市民充分肯定了“我市的城市建设”，分别有53.5%和45.2%的市民认为“满意”和“基本满意”，二者合计高达98.7%；对“信息化对生活质量的提升程度”满意度的评价居第三，分别有39.1%和57.8%的市民认为“满意”和“基本满意”，合计达96.9%。

调查同时发现，市民对自身“家庭目前的收入状况”、“目前的消费水平、消费质量”等方面改善和提高的满意度，虽然均在85%以上，但与对经济发展、城市建设的满意度仍有落差。市民对该两项的“不满意”率相对较高，均超过两位数，分别为13.2%和10.3%（详见表2），和谐发展仍需以提高中低收入家庭收入水平为突破口，破解难题。

五、社会文明程度广受好评

在我市社会经济协调发展的同时，社会文明程度也在不断提高，2005年更是获得了“全国首批文明城市”的殊荣。调查数据显示，绝大多数（95.0%）市民认为我市“市民文明程度”较高。其中，31.7%的市民认为“市民文明程度”“好（满意）”，63.3%的市民认为“较好（基本满意）”，认为“不好（不满意）”的仅占5.0%。

在调查中，针对社会文明的内容，进一步展开了问卷，如“政府部门办事效率”、“文明社区（村）建设”、“市民爱心程度”等。调查显示，我市“市民的爱心程度”最受肯定，认为“好（满意）”和“较好（基本满意）”的比例达97.1%；对“文明社区（村）建设”的满意度评价居第三，有95.1%的市民认为“好（满意）”或“较好（基本满意）

调查同时发现，体现社会文明程度某些方面仍有欠缺。群众对“政府工作人员廉洁自律”，“政府部门办事效率”以及“本地居民与外来人员相处”三个方面“不好（不满意）”的评价比率相对较高，均超过了两位数，分别为15.2%，11.9%和11.6%（详见表3）。

此外，调查也发现，对“政府部门办事效率”和“政府工作人员廉洁自律”情况“不太了解”的市民分别占8.7%和16.9%，政府行政行为的透明度仍需提高。

六、市民对我市教育环境最为满意

针对当前与群众生活密切相关的热点、焦点问题，本次调查问卷列举了15个具体选题让市民作出满意度评价。调查结果显示：市民对“教育环境”、“文化生活”、“获取常用信息便捷程度”、“居住条件”、“交通出行”、“就业情况”的“满意”和“基本满意”的认同率合计均超过90.0%，排在前六位。其中，百姓对我市教育环境最为满意，“满意”和“基本满意”占比合计高达96.0%。而对“反腐败工作”、“工资待遇”和“社会风气”最为不满，“不满意”率分别为20.0%、18.9%和13.9%（详见表4），排在末三位。

从城乡区域看，城镇居民和农村居民对15个热点焦点问题的满意度评价既有相同，又有差别。相同之处是，无论是城镇居民还是农村居民，对“教育环境”、“文化生活”、“居住条件”和“获取常用信息便捷程度”的满意度，在15个热点焦点问题的满意度评价排名中均居前五位，其中，“教育环境”、“文化生活”、“居住条件”满意度均居第一、二、四位。农村居民满意度明显低于城镇居民的方面主要在“单位（或个人）社保参与程度”、“养老保障”、“征地搬迁”等；而对“住房问题”、“看病就医”方面的满意度，农村居民明显高于城镇居民（详见表5）。

七、城市生态环境总体良好

近年来，我市的生态建设、人与自然的和谐发展受到高度重视，各项措施相继出台，投入力度不断加大，生态环境日益好转。调查显示，市民对我市的城市生态环境给予“满意”和“基本满意”评价的占了绝大多数。在问卷列举的7项生态环境评价选项中，市民对其中6项的“满意”和“基本满意”率达到了80%以上，其中，对“小区生活环境、卫生状况”最为满意，“满意”率和“基本满意”率分别为35.2%和58.2%，合计达93.4%。可见，随着我市旧城拆建、住宅小区和背街小巷改造，以及新型小区的日益增多，相应的小区物业管理越来越规范，生活环境、卫生状况、社区服务、配套设施日益改善，人民群众较为满意。同时也体现了随着经济的发展，社会的进步，市民的文明程度不断提高，环保意识逐渐增强。

调查同时显示，市民对“政府对环保的重视情况”给予了肯定，满意率达到91.9%，列第二位。其中表示“满意”的达到41%，居7个选项之首。而市民最为不满的是“河网水系水质质量”，其“不满意”率达25.1%。

值得关注的是，市民对“政府对环保的重视情况”和“政府环保政策落实情况”二项的满意度落差较大，值得反思（详见表6）!

八、社会安全感较高，“偷、盗”现象最受关注

在安全感评价中，调查表明，目前的社会治安环境下，城乡居民的安全感达到了89.2%。其中，认为“很安全”、“安全”和“基本安全”的比例分别达到7.5%、37.7%和44.0%。

我市社会环境总体是比较安全的，但影响群众安全的不安定因素仍然存在。调查数据显示，在“您认为当前哪一类问题最影响您的安全感”调查问题的9个选项中，有高达68.7%的被调查群众选择了“偷、盗”，“偷、盗”现象已成为影响群众安全感的首要因素。此外，认为“拦路抢劫”和“交通事故”最影响群众安全感的比例均占到了8.0%，并列居第二位（详见表7）。

“和谐宁波”群众感知度调查表明，在市委、市政府的正确领导下，我市的和谐社会建设成绩斐然，城乡居民在共享多年来经济社会发展成果的同时，高度认同我市的社会和谐，幸福宁波、爱心宁波深入人心。同时，城乡居民对于我市构建和谐社会充满了信心，调查数据显示，以100分为满分，广大市民对我市构建和谐社会的信心指数达到了88.4分，比2005年提高了8.4分。其中，有61.9%的市民给出了90以上的高分。但是“和谐宁波”建设是一个复杂的、长期的、系统的工程，不可能一蹴而就，特别是对于一些影响和谐发展、全面发展的因素，需要“走进矛盾”、“解破难题”。针对本次调查中显露出来的不足和问题，我们认为以下几个方面值得关注和思考：

1.进一步提高居民收入，让百姓更多地享受经济发展的成果。近年来，我市经济持续高速发展，地区生产总值逐年攀升，而居民收入虽然也在提高，但与经济的发展速度仍有差距。在国民收入的初次分配中，经观察近10年的数据，劳动者报酬占GDP比重基本处于逐年下降中；根据《“十五”宁波经济社会发展报告》，“十五”期间全市生产总值年均增长13.8%，而市区居民人均可支配收入年均实际增长率为11.4%，农村居民人均纯收入年均实际增长7.9%。显然，居民收入增长长期低于经济的增长。若能适当调整经济利益在国家、企业、个人及积累之间的分配结构，让居民更多地享受到经济社会发展的成果，切实提高人们的生活水平，必将进一步促进社会和谐。

2.进一步提高政府行政工作透明度，争取人民群众更多的理解和配合。从本次调查可看出，一些群众对政府的行政行为还不知晓、不了解，究其原因，一方面是有些群众不关心，另一方面也说明政府部门的宣传不够。今后，应以政府信息公开的实施为契机，多渠道、多方位加大宣传力度和透明度，使百姓更加广泛地“知情”，从而获得人民群众更多的理解和配合。

3.进一步加大反腐败工作力度，树立良好的社会风气。“反腐败工作”和“社会风气”是当前市民较为关注、较为不满的热点问题，影响社会和谐的构建。只有惩防并举、加大反腐败工作力度，严厉惩治不法分子，根除社会不道德行为，加强引导，树立良好的社会风气，才能为建设和谐社会奠定基础。

4.进一步加强水资源保护，改善生态环境。水是人类生存之本，如果水资源得不到保护，将会影响到人类的生存，更谈不上建设和谐社会。目前，河网水系水质已是影响我市市民对生态环境评价的重要因素。严格控制水污染，加强环境保护，改善生态环境，已成为建设和谐社会进程中的一件大事。

5.进一步加强治安管理，切实提高人民群众安全感。我市社会治安虽然不断改善，但影响社会安定的因索仍然存在，违法案件时有发生，特别是“偷、盗”行为已经对人们财产安全构成一定威胁，因而，加强社会治安管理工作丝毫不能放松。只有社会安定，人们才能乐业，社会才会和谐。

6.进一步重视城乡居民日益增强的社会地位、民主权利、发展机会的需求意愿。当社会稳定、物质生活殷实富足后，人们对社会地位、民主权利、发展机会等非物质需求就摆到突出位置，只有进一步满足人们对社会地位、民主权利、发展机会的需求意愿，更好地实现每个人的人生价值，“和谐宁波”将会进一步升华。

（市统计局 谢志初 刘为民 牛红兵 金淑英 徐霞欢）