2.1 代建制度是比建设项目法人负责制度更为进步的一种制度形式，它起到了对市场竞争主体缺位的补充作用
计划经济向市场经济转型的过程中，政府投融资的建设工程项目均出现了不同程度的投资主体缺位（或不到位）的情况。多数政府投资建设项目业主不是工程建设管理的专业从业单位，建设项目仅是一种手段或工具；建设单位在业主负责制下，主导管理并非其法定职责和业务范围的、具有国家和全民性质的、投资额往往是巨大的项目建设工作。由于管理者的非专业属性，其管理水平无法满足建设管理的实际需要，难以负起建设工程质量责任。投资主体缺位的后果是投资规模无法控制、腐败现象发生、工程质量难以保证、建设秩序被破坏等。
如何解决“缺位”问题？行业内提出并推行了建设工程项目法人负责制，它以一个建设项目便成立一个具有独立法人资格的国有企业，或专门设置一个行政或事业性质的机构进行运作为基本模式。但是，项目法人负责制在建设工程管理领域的推行，非但没有实现对工程建设项目真正负责任的目标，反而因此加剧了行政机构的膨胀和混乱。(https://www.daowen.com)
目前的大中型水利工程建设特别是一些地方上的水利工程建设指挥部或业主方普遍存在着人才匮乏的现象，其专业技术人才的数量，人才结构、水平等往往不能满足工程建设的需要，同时由于工程建设任务不多，工作经验也就难以积累，最终造成项目的管理不善。
