7.6.2 洪水风险调控与对策
7.6.2.1 洪水风险调控的工程体系建设
1.控制性工程建设与维护
根据防洪减灾、水资源综合利用以及生态环境保护的需要，在2010 年前尚需继续修建一批大江大河控制性工程。因此，在前期工作的基础上，可以按照以下原则对水库等控制性工程进行全面规划和合理筛选：
（1）巩固和完善现有防洪工程体系，优先安排重点病险水库和水闸的除险加固，消除其隐患，恢复水库的防洪兴利库容，保持和提高现有水库工程的防洪兴利能力。
（2）对洪涝灾害频繁，尚未修建控制性工程的主要江河，在充分论证拟建控制性工程的防洪作用以及技术经济比较的基础上，兴建一批控制性工程，提高对江河洪水和水资源的调控能力。
（3）根据流域水资源综合利用及生态环境保护的需要，统筹安排控制性工程建设，合理确定各主要水库的建设任务及其在防洪工程体系中承担的防洪任务。以防洪为主的控制性工程要结合水资源综合利用与流域生态环境保护要求进行统筹规划，以水资源综合利用为主的水库也要兼顾流域防洪要求和保障自身的防洪安全。
（4）根据流域防洪的总体部署，对防洪库容不足或影响流域防洪与水资源综合利用的部分已建水库进行改造，或对其调度运行方式进行适当调整，以适应流域防洪和水资源综合利用的总体要求。
2.河道整治与堤防建设和维护
根据我国主要江河防洪工程体系的总体布局和河道与堤防现状，河道整治与堤防建设的主要任务是：河道整治主要以恢复和扩大河道泄流能力，控制河势为主；堤防建设以加高加固、提高堤防质量为主；通过河道整治和堤防建设，提高河道和堤防安全泄洪能力，达到规划确定的防洪标准。具体要求为：
（1）根据各河段的防洪目标要求和流域水资源开发利用及生态环境保护的需要，合理确定河道与堤防等级、治理标准、河道主导功能及其承担的防洪排涝任务。以防洪排涝为主的河道要结合水资源开发利用与生态环境保护进行综合治理；以水资源开发利用为主的河道应兼顾防洪排涝的要求。
（2）以流域为单元对各河段、干支流、左右岸的治理与建设标准进行协调，一般支流及上游治理标准应低于下游重点河段的治理标准。河道整治与堤防建设要与蓄滞洪区建设、生产圩垸和行洪滩地的整治密切结合；同时注重对部分综合利用河道、分洪道以及水系间联络沟通河道的整治与堤防建设。
（3）河道整治以疏浚、控制河势、清除河道行洪障碍为主，部分河段要结合退堤切滩、开孔扩卡、堵叉以增加河道行洪断面，维护和扩大行洪能力为主。堤防建设以加固加高现有堤防为主，对新建堤防及其标准实行严格控制，制止盲目修建堤防，防止人为束窄行洪通道以及可能加大洪水风险的行为。
根据近几年来的调查分析，我国一、二级堤防每公里延长的年维护管理费约需6 万～7 万元（包括人员费），全国此类堤防的年维护管理费共需20 亿元左右，考虑到一般堤防和水库、闸坝、分洪道等其他防洪工程，全国防洪工程的年维护管理费用约在100亿元量级。调查表明，经济相对发达地区，例如珠江三角洲、长江三角洲等的防洪工程维护管理费用目前基本上可以自筹解决，因此，国家在防洪工程管理方面投入的重点在于欠发达地区。
7.6.2.2 蓄滞洪区调整与建设
我国主要江河的蓄滞洪区，除少数部分在较高标准洪水发生时才启用外，绝大部分蓄滞洪区启用的概率都较高，区内大部分地面高程位于江河设计洪水位以下，使用时水深可达数米，蓄滞洪时间有的长达月余甚至数月。由于区域内经济基础较差，自救恢复能力很低，一般不适合人们居住。但由于历史原因，我国蓄滞洪区和洪泛区（主要是圩垸）内人口众多（全国蓄滞洪区平均人口密度为516 人／km2），且缺乏安全设施，组织外迁难度大，一旦受淹，损失严重。因此，决策启用和适时运用的难度很大。
1.蓄滞洪区调整
随着各流域控制性工程的建设，河道整治和堤防加固，逐步增强了对江河洪水的调控能力和泄洪能力，考虑到流域防洪、水资源综合利用、生态环境保护以及蓄滞洪区内经济发展的需要，本次规划在满足流域防洪总体要求的前提下，根据流域防洪形势的变化，对部分蓄滞洪区适当进行了调整，主要调整措施如下：
（1）调整部分蓄滞洪区范围和容量。结合河道整治，对部分启用标准低以及处于河段凹岸的现状蓄滞洪区，实施部分退堤还河还湖，以扩大行洪通道，剩余部分或改为防洪保护区或作为蓄滞洪区。如淮河干流的上、下六坊堤，沿淮的南润段、石姚段、洛河洼、临北段、香浮段、潘村洼和鲍集圩等。黄河流域大功滞洪区改为保护区。
（2）增加补充新的蓄滞洪区。由于社会经济的发展或因保护对象的防洪标准提高，或因江河设计洪水发生较大变化等原因，按照流域防洪工程体系建设的总体安排，在不同方案技术经济比较的基础上，增设了部分新的蓄滞洪区。如淮河流域沙颍河增设大消遥蓄滞洪区，配合上游水库等工程措施可使下游防洪标准由现状的10 年一遇提高到50年一遇。为确保南四湖湖西及湖东矿区和城镇等重要保护区的安全，南四湖新建湖东蓄滞洪区。海河流域安阳河新设置崔家桥蓄滞洪区，控制安阳河下泄流量不超过600m3／s。松花江流域新辟胖头泡和月亮泡蓄滞洪区。启用胖头泡蓄滞洪区，可使哈尔滨市的防洪标准由100年一遇提高到200年一遇。月亮泡蓄滞洪区主要拦蓄洮儿河洪水，需要时也可分蓄部分嫩江洪水。珠江增设金安、联安蓄滞洪区，与龙滩水库联合运用，近期可将下游三角洲重点保护对象的防洪标准提高到100 年一遇；若与龙滩和大藤峡水库联合运用，则可使下游三角洲重点保护对象有效地防御1915 年型洪水；郁江增设下愣蓄滞洪区，与百色水库联合运用，可使南宁、贵港两市的防洪标准达到200年一遇。
（3）改变或调整蓄滞洪区的使用功能与运用方式。对于部分容积较大并具备一定条件的蓄滞洪区，建设分洪控制工程和隔堤，按流域洪水的调度要求分区使用，做到小水时少用，大水时多用，以提高防洪调度的灵活性，减少部分区域的使用概率，改善区内居民的生产生活条件。如长江流域洪湖蓄滞洪区建设隔堤，分区使用，使蓄滞洪区部分区域的运用标准提高到100年一遇。海河大黄埔洼蓄滞洪区分区后，利用洼地条件修建平原水库，增加了水资源综合利用效率。此外，大部分蓄滞洪区的建设与运用方式的调整还与湿地保护相结合，既起到蓄滞洪水的作用，也结合了水资源利用和生态环境保护。
（4）调整蓄滞洪区运用概率。随着江河上游控制枢纽的修建或河道行洪能力的提高，部分蓄滞洪区的启用标准有不同程度的提高。如黄河流域由于修建小浪底水库，超过下游河道泄量的多余洪水显著减少，北金堤蓄滞洪区运用机会将大大减少，故调整其作为临时分洪区。长江三峡枢纽工程建成后，中下游现有的建新等12 处蓄滞洪区将作为防御流域超标准洪水的蓄滞洪区。
根据全国防洪规划，调整后的蓄滞洪区内现状耕地面积为165.6 万hm2（2484万亩），人口1532 万，总蓄滞洪容积1088亿m3。其中有8处蓄滞洪区直接结合水资源综合利用进行建设，共有容积316 亿m3，占蓄滞洪区总容积的29%。
2.蓄滞洪区建设
蓄滞洪区建设要按轻重缓急分步实施，优先安排防御流域目标洪水的蓄滞洪区建设，重点是运用概率较高的蓄滞洪区。对于这类蓄滞洪区要鼓励区内居民外迁，加强蓄滞洪区控制工程建设和安全设施建设；对于防御流域超标准洪水的蓄滞洪区以建设居民撤退设施为主。
根据全国防洪规划，蓄滞洪区工程建设主要包括加固蓄滞洪区围堤，新建或加固分区隔堤、分洪、退洪控制工程等。七大江河蓄滞洪区共需加固围堤4318km，加固或新建隔堤479km，新建进退水闸65 座。
3.蓄滞洪区安全设施建设(https://www.daowen.com)
有条件的地区要减轻蓄滞洪区内人口压力，进行移民建镇。对仍居住在蓄滞洪区内的居民，按照有效保护生命和主要财产安全、有利于灾后重建、有利于日常生活与行蓄洪相结合的原则，加强蓄滞洪区安全设施建设。同时调整区内产业结构与布局、改变生产生活模式，使区内生活生产条件得到较大改善，既能分洪蓄水，也有利于建立适应蓄滞洪区条件的生活与生产模式，发展经济，使这类蓄滞洪区按规划正常使用。安全建设主要措施包括并村建镇、就地避洪和避难三种形式。重点是结合并村建镇做好安全区建设、辅以建设撤退道路和少量安全台，使生活与生产场所分开，减少人员转移任务，有效保障群众生命财产安全，减少损失。主要工程建设包括并村建镇，修建安全区、庄台、避洪台、避洪楼、避难转移设施以及预警报系统等。
7.6.2.3 中小河流洪水风险调控
中小河流的防洪保护区零星分布，人口和财产主要集中在城市。中国85%以上有防洪任务的城市位于大江大河支流及中小河流范围内。做好这些城市的防洪安全工作，就能显著减少中小河流的洪涝灾害损失。因此，中小河流的防洪要以城市的保护为重点。目前中小河流防洪标准不宜也难以全面提高，应以城市为中心，逐步建立包括各种临时工程措施以及非工程措施在内的防洪减灾体系，城镇建设要避开山洪和山地灾害频发地区，确保中心城镇以及开阔河川、盆地等重点防洪保护区的防洪安全，最大限度地减轻洪涝灾害。城市建设不能随意侵占行洪河道与洪水调蓄场所，坚决制止人为加大洪水灾害风险的活动。
我国众多中小河流防洪标准普遍较低，要在短期内全面大幅度地提高防洪标准既不经济合理，也不太可能。此外许多中小河流和支流是大江大河洪水的主要来源，因此，中小河流的防洪标准应根据洪水及灾害特点，以流域和区域整体防洪效益最大为原则加以合理确定，特别要注意支流与大江大河防洪标准相协调。流经城镇的中小河流，相关河段可适当提高堤防标准保护城镇，但应进行技术经济可行性论证。同时要制止盲目侵占河道和天然洪泛区，部分河段还应做好发生大洪水时临时承担滞洪作用的准备，留出洪水宣泄和调蓄的必要场所，以保证重点防洪保护区的安全。
平原地区的支流和中小河流要统筹安排当地洪涝水与大江大河洪水的出路，协调支流防洪排涝标准与大江大河防洪标准。支流防洪排涝要符合大江大河防洪的总体安排，大江大河治理也要为支流防洪排涝创造条件。
7.6.2.4 城市防洪调控与对策
城市防洪设施是城市基础设施和区域乃至流域防洪工程体系的组成部分。因此，城市防洪必须以区域和流域防洪体系为依托，从流域、区域与城市三个层次，合理确定城市防洪标准和整体格局。同时要根据实际情况，采取建设防洪围堤等措施，逐步形成城市防洪保护圈和涝水外排能力，提高城市的自保能力。
城市防洪体系建设要与城市总体规划与建设相协调。在进行城市防洪建设时，既要考虑未来城市发展的需要和对防洪的要求，也要合理确定城市河湖治导控制线，控制城市在发展时侵占河湖等调蓄洪水和行洪的空间，避免城市建设向防洪高风险区发展，保留必要的洪水调蓄空间和行洪通道。
在加强城市防洪建设的同时，要加强城市排涝建设，根据城市洪涝水特点，安排相应防洪除涝设施，以提高防御洪水的能力。城市建设要注意结合城市绿地建设与生态环境建设，预留一定的透水面积和当地洪涝水的蓄滞场所。城市排洪除涝河道要综合考虑防洪、除涝、排水以及美化城市环境的需要。
城市防洪要注意对供水、供电、供气、交通运输等城市基础设施的保护，应将其列为城市防洪的重点，按照国家防洪标准的要求，实行自保，以满足自身防洪的要求。
7.6.2.5 涝区治理对策
涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面：其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地；其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多。由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。
蓄涝水面和湿地保持的适宜保留问题是一个利害权衡的问题。在国家粮食短缺和广大农村人口温饱问题尚未解决的时期，围湖造田、侵占湿地以求生产更多的粮食不可避免，在粮食和温饱问题基本解决之后，随着经济的发展，食物结构的改变和农业人口逐步向城市迁移，退田还湖，逐渐恢复部分湖泊和湿地在目前已成为可能。
与防洪一样，我国城市涝水的治理方针也是“以排为主”，由于上述原因，通过增加城市排涝能力缓解内涝问题已受到制约，就地消化城市雨洪将成为城市内涝治理的重点。城市雨洪就地消化措施有多种形式。扩大城市天然湖泊或开挖人工湖泊是世界上各个城市都普遍采用的方法，在已经高度开发的市区，由于占地问题，这种方法受到很大的限制。分散式地消化内水是缓解城市内涝问题的重要特征。城市的露天休闲娱乐场地，例如公园、运动场，通过设置可控的排水设施，可成为有效的临时滞蓄涝水的场所；建设下凹式城市绿地，也可大量储蓄雨水，同时还具有回补地下水的功效，这在北方地区显得尤为重要。
7.6.2.6 以风险区划和避洪为主的山洪防御对策
我国沿山区河流两岸的部分谷地、阶地和居住地受到山洪的威胁，分布范围广而零散。迫于人口增长的压力，居民区向河道推进和开垦河滩地挤占原本并不富余的行洪通道的情况相当普遍，同时由于河道两岸滩地、谷地、阶地通常狭窄，而山洪陡涨陡落，变幅很大，修建高大堤防保护不多的资产往往不经济，从而使得山洪损失在洪灾损失中的比重不断加大。
防治山洪灾害，预报、警报是减少人员伤亡和财产损失的最有效的手段。对于山洪的预报和警报不见得都要具备了现代技术才能开展，现有常规手段和民间行之有效的办法通常也可以为保全性命提供必要的时间，关键是要让居民知道他可能面临的风险以及当致命的山洪发生时如何采取合理的自救或救人行为，当然在这种紧急情况下，政府与防汛部门的指挥、组织和后勤保障也是至关重要的。
7.6.2.7 救灾与灾后恢复对策
救灾与灾后恢复工作主要包括救灾工作、对水毁工程设施的修复和恢复生产等三方面的内容。
1.救灾工作
按照“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济与扶持”的救灾工作总方针，在及时、准确掌握灾情的基础上，认真做好灾民的安置和生活救济、加强治安管理、安排学校复课、帮助灾民重建家园以及防止灾后疫病流行等各项工作。
2.水毁工程设施的修复
在汛后检查基础上，对各种公用交通、通信、水利工程等重要设施的水毁部分，提出处理意见，制定修复计划，根据分级管理的原则，尽快修复。水毁防洪工程设施的修复，应当优先列入有关部门的年度建设计划，修复的资金纳入各级财政预算，并列为每年冬春兴修水利的重点。
3.恢复生产
在受洪水灾害地区的洪水消退后，要及时组织灾区恢复生产，开展生产自救工作。所有农业、工矿企业、能源、邮电、交通运输、商业贸易等部门，都应抓好各自管辖的生产环节，创造条件尽快恢复生产。
