结 论
从1984年北京市人大常委会首次设立法制建设顾问制度至今，30余年粲然而过，可以看到专家在地方立法进程中的参与方式愈发多样，参与程度愈发深入，而这离不开多元的制度基础。本文以一个过程论的视角，通过规范文本分析，将当前专家参与地方立法的制度困境分别归于前期的专家适格问题、中期的参与程序问题和后期的奖励惩戒问题，并结合其多元基础，分别采取多元化、规范化、精准化的制度措施。专家参与地方立法在我国地方立法实践中具有旺盛的生命力，在部门法领域，乃至整个社会科学领域还有值得研究的理论空间。
[1]高林皓，中国政法大学2019级宪法学与行政法学专业硕士。
[2]比如深圳、珠海等经济特区制定地方性法规以全面禁止食用野生动物，坚持野生动物保护的生态安全和生态文明理念，拓展深化公共安全理念，尽管在法理、实践上存在着或内在或外在的困窘，但仍是重大的立法进步。参见段礼乐：“禁食野生动物立法的制度进路”，载《深圳特区报》2020年4月14日，第B04版。
[3]以我国行政程序立法实践为例，2008年的《湖南省行政程序规定》提供了“总则—行为主体—行为程序—行为责任”的行政程序立法框架体系，为中央制定行政程序相关的法律法规提供了一定的借鉴。参见章剑生：“从地方到中央：我国行政程序立法的现实与未来”，载《行政法学研究》2017年第2期。
[4]王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第35页。
[5]本文中“地方立法”的内涵包括地方性法规和政府规章，相应的“地方立法机关”包括地方人大及其常委会和地方人民政府。
[6]关于专家参与的内涵，其主要包括三点：一是主体为具备专业知识的非立法机关、执法机关人员，二是方式为参与，注重主体的自觉性、自愿性与主动性，三是介入地方全过程，从制定、修改到清理、废止等。本文中的“专家参与地方立法”是指具有专业素养的中立人士在地方立法各个环节均有参加并产生影响。参见吕忠梅：“地方环境立法中的专家角色初探——以《珠海市环境保护条例》修订为例”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第6期。
[7]比如张卉林：“论专家参与在民主立法中的功能定位及制度完善”，载《湖南社会科学》2017年第2期。冯玉军：“立法参与的制度设计与实施效果评估”，载《河北法学》2018年第3期。王怡：“论我国立法过程中专家参与机制的规范化建构”，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。
[8]有研究表明，即使是省级立法主体，其立法成果的创新性、特色性等仍有欠缺。参见宦吉娥、谈西润、王艺：“地方性法规立法特色的实证研究——以湖北省自然资源地方性法规为样本”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2017年第2期。
[9]《立法法》第73条规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。
[10]俞祺：“重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察”，载《政治与法律》2017年第9期。
[11]参见汤善鹏、严海良：“地方立法不必要重复的认定与应对——以七个地方固废法规文本为例”，载《法制与社会发展》2014年第2期。王子林：“地方立法重复空泛现象的分析与对策”，载《人大研究》2018年第11期。
[12]根据我国国家结构形式纵向上的权力划分，往年学界有三种地方立法权主体扩容的方案：一是增加“较大的市”，二是扩容至所有设区的市，三是扩容至所有区县。考虑到区县立法需求和立法能力不及市级；“较大的市”设置标准不明，增设“较大的市”将会加大地方立法权限配置的“非均衡性”；设区的市实行市管县体制，人口众多，经济体量较大，立法需求旺盛。参见郭万清：“应赋予设区的市地方立法权——对城市地方立法权的新思考”，载《江淮论坛》2010年第3期。
[13]毕可军：“设区的市立法权设置存在的问题及应对之策”，载《贵州社会科学》2017年第11期。
[14]比如法学专家可以参与立法论证，就地方性法规内容的合法性提出具有专业性的意见建议，避免地方立法同上位法相抵触，进而维护法制统一。参见李小红：“法学专家参与立法论证的审视与改进”，载《四川理工学院学报（社会科学版）》2016年第1期。
[15]如《广安市制定地方性法规条例》第16条规定：“常务委员会应当建立立法专家库，由常务委员会法制工作机构负责选聘有关专家，为地方性法规制定、修改、废止工作以及立法后评估等提供智力支持和技术服务。”《三沙市地制定地方性法规条例》第7条规定：“市人民代表大会及其常务委员会通过建立立法咨询专家库、立法联系点等途径，完善地方立法支持体系，健全立法工作与社会公众的沟通机制。”《江苏省规章制定程序规定》第28条规定：“政府立法部门可以根据实际需要建立立法咨询专家库。”《漳州市人民政府法规草案和政府规章制定程序规定》第7条规定：“市政府法制工作机构应当建立以法律专家为主，吸收政治、经济、文化、社会、生态等领域的专家以及基层一线有丰富经验的管理工作者组成的立法咨询专家库。”
[16]地方行政机关除享有政府规章制定权外，通常还能对地方性法规的制定产生影响，比如在《深圳市人大常委会2020年度立法计划》中，拟新提交审议项目有31项，其中由深圳市政府提交的法规草案有30项。
[17]汪全胜：“立法公正的实现与保障机制”，载《政法论坛》2005年第1期。
[18]郝战红：“立法过程中专家咨询制度的多维面相”，载《法学杂志》2012年第2期。
[19]丁祖年、吴恩玉：“立法公开的规范化与实效化探讨”，载《法治研究》2013年第3期。
[20]朱力宇、熊侃：“专家参与立法的若干问题研究”，载《法学杂志》2010年第2期。
[21]王惠玲：“专家在立法听证中的角色和作用”，载《现代法学》2007年第1期。
[22]姚小林：“地方性法规立项过程中的公众参与——以广东为例”，载《岭南学刊》2009年第3期。(https://www.daowen.com)
[23]林盛、吴昊：“公听会：人大搭台公众唱戏”，载《浙江人大》2010年第10期。
[24]参见邵骏：“推进中国权力机关立法职业化”，载《党政论坛》2003年第12期。赵遵国、邵建斌：“立法顾问制度须完善”，载《人大研究》2004年第8期。谭舜哲、万振东、刘志荣：“关于‘紧密型’专家参与地方立法的思考——青岛市地方立法研究会在地方立法中的作用实证分析”，载《中国人大》2004年第21期。俞荣根、刘霜：“立法助理制度述论”，载《法学杂志》2007年第2期。
[25]陈焱光、张耀方：“地方立法调研规范化研究”，载《江汉大学学报（社会科学版）》2016年第5期。
[26]《立法法》第77条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”第83条规定，“ 国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定”。《规章制定程序条例》第15条、第21条、第24条分别规定了专家参与规章的起草、征求意见、争议评估环节。
[27]关于笔者所搜集到的规范文本，考虑到地方对专家参与制度的专门规范亦属于地方立法范畴，具有“先行先试”的性质，因此不对规范的发布时间进行限定，仅以“制定主体为地方人大及其常委会或者地方政府及其办公厅”“规范主题同地方立法存在关联性”“规范内容同专家参与制度的具体内容存在关联性”三项标准对检索结果进行筛选排除。2020年5月13日，笔者以“专家”为关键词在北大法宝（http：//www.pkulaw.cn/）进行检索，得到7188个检索结果，经人工筛选排除，最终得到相关文本30部，其中与地方性法规相关的有10部，与政府规章相关的有5部。然而类似学术搜索引擎存在着语句识别、关键词检索等方面的系统性缺陷，参见林睿：“谷歌学术搜索的缺陷——基于检索式、专利及引用功能的抽样分析”，载《现代情报》2014年第2期。有鉴于此，笔者利用百度、必应等主流搜索引擎以及登录部分地区的人大官网补充相关材料，最终获得与地方性法规相关的文本19部，与政府规章相关的文本11部。囿于能力所限，最终检索结果必然仍有缺漏，然而分析30部相关文本足以管窥制度其貌。
[28]“推荐”模式在2013年的《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》有所规定，2014年的《厦门市政府立法咨询专家管理办法》、2018年的《唐山市人大常委会立法专家顾问规则》等15部规范亦有所效仿。
[29]“推荐＋自荐”模式在2017年的《七台河市人大常委会地方立法咨询专家库管理办法》《枣庄市人民代表大会常务委员会立法咨询专家管理办法》等6部规范文本中有所规定。
[30]比如在2016年的台州市政府立法专家聘用名单中，仅有14人来自非立法机关、行政机关、司法机关，其余26人均有行政机关、司法机关的从业背景。
[31]如《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》第6条规定专家的专业构成为：法律专业专家，财政经济、城建环保、农村农业、科教文卫、民族宗教、劳动社保、社会工作等领域的专家及语言文字专家、地方方言专家、民俗专家。
[32]王周户：《公众参与的理论与实践》，法律出版社2011年版，第260～265页。
[33]汪全胜：“立法公正的实现与保障机制”，载《政法论坛》2005年第1期。
[34]在立法过程论的视角下，立法运作的全部流程可以分成创生阶段、形成阶段、完备阶段三个阶段。参见王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第60页。具体而言，在地方立法创生阶段，专家可以参与地方立法规划、立法计划的编制和立法项目的调研论证，以及草案的起草、调研、论证。在地方立法形成阶段，专家可以参与法规规章的审议环节。在地方立法完备阶段，地方性法规、政府规章的解释、清理、评估均有专家的身影。
[35]《贵阳市人民代表大会常务委员会地方立法咨询专家组管理办法》还作出规定，要求市人大常委会每年至少召开一次专家组座谈会，总结工作经验，听取专家对本市地方立法工作的意见建议。
[36]专家奖惩制度的逻辑类似法官奖惩制度的逻辑，虽然并未严格遵从科层制管理的逻辑，但是在惩戒与奖励之间自然形成差距，进而使得制度逻辑内在达成自洽，发挥其多元功能。参见李晟：“法官奖惩：制度的逻辑与定位”，载《法律适用》2017年第7期。
[37]冯玉军：“立法参与的制度设计与实施效果评估”，载《河北法学》2018年第3期。
[38]顾爱平：“公众参与地方立法的困境与对策”，载《江苏社会科学》2017年第6期。
[39]《宁波市人民政府行政立法专家工作规则》第12条规定，“专家参与行政立法工作的，可以按照有关约定领取咨询业务报酬。”
[40]丰霏：“当代中国法律激励的实践样态”，载《法制与社会发展》2015年第5期。
[41]有学者指出，“如果专家不是以中立身份出现为决策提供咨询和论证，则不论其提供了什么样的专业性知识的支持，他们都更应当被认定为作为参与者的‘公众’的一部分，是具有利益竞争的参与者。”参见王锡锌：“公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角”，载《中外法学》2006年第4期。
[42]王怡：“论我国立法过程中专家参与机制的规范化建构”，载《东南大学学报（学社会科学版）》2018年第3期。
[43]科学理性乃是现代行政法治的核心构成，不仅影响着行政决策和行政立法，也对立法机关活动产生影响。成协中：“科学理性导向下的行政正当程序”，载《华东政法大学学报》2013年第5期。
[44]杨铜铜：“论立法起草者的角色定位与塑造”，载《河北法学》2020年第6期。
[45]沈太霞：“立法合理性问题研究”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2012年第12期。
[46]张卉林：“论专家参与在民主立法中的功能定位及制度完善”，载《湖南社会科学》2017年第2期。