农业技术推广法立法后评估[1]
1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了农业技术推广法，标志着我国农业技术推广工作进入了有法可依、规范化发展阶段。这部法律明确了农技推广工作的法律地位，确立了农技推广的指导思想和基本原则，规范了农技推广体系的组织和运行，规定了农技推广体系的保障措施，是农技推广的基础性法律，为促进我国农技推广事业发挥了重要作用。
随着我国农村改革的深化和现代农业的发展，农技推广体系建设、推广主体、农业科技成果转化、投入保障措施等都发生了不少新的变化，这部在计划经济向社会主义市场经济转轨背景下制定的法律，需要随着实践的发展进一步完善。自第十届全国人民代表大会以来，全国人大代表1443人次提出了44件有关修改农业技术推广法的议案。党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定、党中央自2004年以来的一号文件，都对深化农技推广体系改革作出规定。2006年国务院颁布《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》，对改革和建设基层农技推广体系作出全面部署。农业技术推广法需要适应我国农业发展的新变化，转化党中央、国务院的有关政策精神。因此，需要对农业技术推广法实施情况进行立法后评估。
（一）评估内容
总体上看，农业技术推广法的实施，实现了农技推广工作有法可依，促进了农业科研成果转化应用，对农业增产、农民增收发挥了重要作用，该法的法律制度基本合理，立法目的基本实现。但由于该法实施的时间较长，存在部分规定针对性不强，措施保障力度偏软，有些条款操作性不强等问题。
1.农业技术的定义及推广方式。
农业技术推广法第二条规定，农业技术是指“应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术，包括良种繁育、施用肥料、病虫害防治、栽培和养殖技术，农副产品加工、保鲜、贮运技术，农业机械技术和农用航空技术，农田水利、土壤改良与水土保持技术，农村供水、农村能源利用和农业环境保护技术，农业气象技术以及农业经营管理技术等”。农业技术推广是指“把农业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全过程的活动”。该定义是符合当时农业和农村经济发展现实的。但随着农业产业化的发展和现代农业的推进，农业技术的含义不断扩展，不仅体现生产属性，还体现产业属性。随着城乡居民环保意识增强，食品质量安全意识提高，农业技术中体现的生态保护、农产品质量安全、资源节约、防灾减灾、生物技术等与人民群众生产生活密切相关的新技术，需要在法律中体现。为此，农业技术中需要补充“农产品质量安全检测技术、农业标准化生产技术、农业信息技术、节水灌溉技术、防洪抗旱技术、中小河流整治技术、农村水环境治理技术、动物疫病防治技术、森林经营管理技术、生物技术”等内容。
农业技术推广法第二条规定了农业技术推广的方式，即以推广机构试验示范为主的形式。近年来，各地探索出了不少新的推广方式，如“科研院所＋推广机构＋农户”、“推广机构＋科技示范户＋农户”、“公司＋农民专业合作社＋农户”、农技短信服务平台、科技特派员、星火科技服务热线，以及“场县共建”等，受到农民欢迎。各种有效的推广方式，有必要在法律中体现。
2.农技推广机构设置及管理体制。
20世纪80年代末，各地实行农技推广机构人、财、物由县到乡“三权下放”，基层农技推广机构受到较大冲击，部分地区出现了“网破、线断、人散”局面。1992年，全国44%的县、41%的乡镇农技推广机构被停拨或减拨事业费，三分之一的农业技术员离岗，部分基层农技推广机构一度处于瘫痪状态。农技推广法出台后，各地结合政府部门机构改革，对农技推广部门定机构、定编制、定职能，对稳定农技推广队伍起到了重要作用。
但是，由于对农技推广机构的设置和管理体制未作明确规定，现实中，农技推广机构存在“县管”、“乡管”、“县乡共管”多种管理模式，经费存在全额拨款、差额拨款、自收自支、养事不养人等多种方式。机构设置上，有的将各行业“七站八所”归并设立乡镇综合站，有的按照行业设立乡镇站，有的几个乡镇共设一个区域站。据水利部调查，目前除河北、山东两省的基层水利技术服务体系较为健全外，其他各省（区、市）尚不具备完整的省、市、县技术推广服务体系。据问卷调查，有39%的基层推广机构认为农业技术推广法的实施对于机构的设立和稳定“作用很大”，54%认为“作用一般”，7%表示“没有作用”。超过一半的专家认为目前的管理体制需要理顺，有必要在法律中对推广机构设置和管理体制作出规定。与1993年相比，56%的基层推广机构认为人员数量“有所增加”，18%表示“没有变化”，24%表示“有所减少”。
3.农技推广机构的分级负责制。
按照农业技术推广法的规定，各级国家农技推广机构的职责没有差别。一些地方和部门反映，由于各地自然资源和农业产业布局存在较大差异，国家、省、市、县、乡各级农技推广机构的职能应各有侧重。特别是对县级和乡镇级机构在涉及推广计划、组织实施、教育培训、提供信息、开展试验示范等方面的职责，应分别作出规定，农技推广工作应实行分级负责制。
4.多元化的农业技术推广体系。
现实中，除了政府的农技推广机构外，科研院所、大专院校、农民专业合作社、农村专业技术协会、农业产业化龙头企业，以及国有农、林场等，形成了多元推广主体，成为政府农技推广机构的有益补充，得到农民认可。将实践证明有生命力的推广主体予以确认并给予政策支持，推动多元化农技推广体系发展，是评估中反映较多的问题。
5.公益性服务与经营性服务。
农业技术推广法第二十二条、第二十六条规定，农技推广机构可以开展“有偿服务”和“技术指导与物资供应相结合等多种形式的经营服务”。据问卷调查，34.8%的基层农技推广机构表示“一直有”多种形式的经营性服务，32.2%的机构表示过去曾开展过经营性服务。在调研中，一种意见认为，农技推广机构开展经营性服务，可以补充推广保障资金不足，增加基层推广人员收入，提高推广人员积极性。另一种意见认为，国家农技推广机构开展有偿服务，背离了公益性质，削弱了公益性农技推广服务的力量，带来不少问题，也成为一些地方减少财政供给的借口。随着国家“四取消”（取消农业税、屠宰税、牧业税和除烟叶以外的农业特产税）、“四补贴”（粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）等强农惠农政策的出台，国家农技推广机构的公益性服务职能凸显。国家农技推广机构要把经营性服务剥离出去，由其他多元化推广主体承担。据科技部对美国等六个国家推广体系的调研分析，政府设立的推广机构都是公益性质，未搞经营性服务。
6.农技推广投入保障机制。
农业技术推广法中保障条款的设立，为政府支持农业技术推广的财政投入提供了法律依据。但农业技术推广法涉及政府投入保障的内容过于笼统，操作性不强，缺少针对性，也存在中央与地方事权划分不清、财力与事权不匹配、保障责任与监督机制不对称等问题。
地方反映，农业技术推广法关于财政投入保障的内容缺乏刚性约束，一些地方财政富余则有保障，财政不足则无保障，政府重视则有保障，政府不重视则无保障；中央和省级财政投入保障能力较强，市县以下财政保障能力较弱，贫困地区财政投入则难以保障。农业技术推广法规定，国家逐步提高对农技推广的投入并要逐年增长，但没有规定违法应承担的责任。据问卷调查，有51.7%的机构表示政府预算资金难以保障；76.3%的机构表示本级政府没有“设立农业技术推广专项资金或项目”。在实验与示范基地保障方面，基层农技推广机构，特别是乡镇和区域农技推广机构试验示范基地缺乏，检测设备陈旧、办公场所不足较为普遍。
农业技术推广法第二十四条规定，要改善农技推广人员的待遇，提高保障和补贴水平。基层农技推广工作条件艰苦，待遇偏低，许多农业大专院校毕业生宁愿选择留在城市改行，也不愿到基层从事农技推广，基层农技推广人员匮乏与“老化”并存。农业部评估报告反映，有43.2%的基层农技推广机构表示本级政府没有采取相关措施保障和改善本单位推广人员的工作条件和生活条件，认为农业技术推广法的实施对保障基层农技推广机构的工作经费和人员工资待遇有一定的作用，但不明显。如何改善基层农技推广人员的工作和生活条件，吸引专业人才从事农技推广服务，在制度设计上需要细化。
在评估中，有意见认为，国家对公益性农技推广服务的扶持措施，要逐步扩展到其他组织的公益性服务，如农民专业合作社、农村专业技术协会、农业产业化龙头企业等开展公益性推广服务，也应享受扶持政策。
7.农业科技成果转化。
与许多国家相比，我国农业科技成果转化率不高。我国每年经过中央和省级政府部门鉴定的农业科研成果有一万项左右，约30%可以推广，但实际转化率只有10%—15%。农科教、产学研脱节，体制不顺、机制不活是主要原因。
农业科研与产业应用分属于不同的部门，各自为战，条块分割。我国农业科研的一般模式是：科研院所申请立项，科技成果经有关部门确认，成果转化由技术推广部门或者企业来完成。科研成果是否被转化，转化了多少，科研人员关心不多。这种以论文或者成果鉴定通过为目标的导向，导致一些科研项目与现实脱节。
科研人员从事推广的激励机制缺乏，推广业绩与职称晋升脱节。农业科研成果的转化与推广具有公益性，需要国家经费保障。现行体制下，从事科研成果的转化与推广与科研人员职称评定、职务晋升以及业绩考核不挂钩，科研人员对科研成果转化与推广既无动力，也无压力，愿意从事推广工作的科技人员越来越少。(https://www.daowen.com)
科研成果转化经费保障不足。我国农业科研院所的科研经费主要来源于科技重大专项、国家科技计划（基金）、公益性行业科研专项、基本科研业务费、现代农业产业技术体系建设专项资金等，成果转化和推广需要挤占科研经费，或者通过科研开发弥补。科研成果转化与推广一旦推广失败，涉及损失和赔偿问题。风险补偿制度的缺失，使科研人员在推广科研成果时心有余悸。
（二）评估建议
农业技术推广法的指导思想及设定的基本原则仍是适用的，但具体制度需要调整。
1.关于公益性服务与经营性服务。
分清农技推广中的公益性与经营性职能。国家农技推广机构要承担公益性职能，包括关键技术的引进、试验、示范，农作物病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报和防治，农产品质量安全检测、监测和强制性检验，农业资源、农业生态环境和农业投入品使用监测，水资源管理和防汛抗旱，农业节水，农业公共信息和培训教育服务等。将农资供应、动物疾病诊疗、农产品加工等一般性技术推广分离出来，与其他经营性服务一起，由其他主体按市场化方式运作。其他主体开展公益性服务的，要给予相应的扶持措施。
2.关于明确各类推广主体的法律地位。
建立以国家农技推广机构为主导，农村集体经济组织、农民专业合作为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的多元化农业技术推广体系。除政府设立的推广机构外，将农民专业合作社、农村专业技术协会等社会化服务组织，科研机构，大专院校，涉农企业，国有农、林场等各类推广主体纳入多元化农技推广体系，享受扶持政策并依法规范。
鼓励其他经济实体依法进入农业技术服务领域，采取独资、合资、合作、项目融资等方式，参与基层经营性推广服务实体的基础设施投资、建设和运营。鼓励国家农技推广机构、科研院所、社会化服务组织、涉农企业等不同主体之间开展合作，创新推广模式，强化服务。
3.关于推广机构设置及职责。
基层国家农技推广机构设置应按照科学合理的原则，根据县域农业特色、森林资源、水利设施分布，在县级层面统筹规划，理顺管理体制。可以明确几条原则：一是公益性推广机构全域覆盖，承担公益性职能的机构纳入财政全额保障。二是落实人、财、物“三权”以县为主的管理体制。三是科学核定编制，确保在一线工作的农业技术人员不低于全县农业技术人员总编制的三分之二，专业农业技术人员占总编制的比例不低于80%，并注意保持各种专业人员之间的合理比例。四是实行农技推广人员的职业资格准入制度。五是完善考评制度，将农业技术人员的工作量和进村入户推广技术的实绩作为主要考核指标，将农民群众对农业技术人员的评价作为重要考核内容。六是改革收入分配制度，将农业技术人员的收入与岗位职责、工作业绩挂钩，落实对县级以下农业技术人员的工资待遇倾斜政策。七是搞好农业技术人员的培训和继续教育，完善农业技术人员技术职务评聘制度，不断提高农技推广队伍的整体素质。
林业和水利系统的技术推广，既有大农业技术推广的共性，又有其自身的特点：一是与当地的自然资源条件紧密相关。二是水利和林业行业的公益性更加突出，具有水土保持、防洪抗旱、饮水安全、生态建设等与人民群众生产生活密切相关的重要职能。三是水利和林业的市场化程度不高，通过经营性活动获取资金补充的能力不强，需要加大扶持力度。四是林业站还具有森林资源管理的功能。因此，林业和水利行业要因地制宜设置基层机构或设立专人办事，省级及各流域机构应有公益性的技术推广机构。
国有农场、林场、牧场、渔场的农技推广机构，纳入当地政府国家公益性农技推广体系，统筹建设和管理，明确法律地位。
改变推广机构职能上下一般粗的状况，体现不同的职责、职能，实行分级负责。
4.关于投入保障。
加大投入保障力度。按照确保履行农技推广公益性职能的原则，县级以上人民政府要建立投入保障机制。对粮食主产区、中西部地区和老、少、边、穷等财政困难地区，中央和省级财政应加大转移支付力度，支持这些地区的基层农技推广体系建设。
改善推广机构工作条件，提高推广人员福利待遇。各级政府要设立基层农技推广体系建设专项资金，用于改善基层农技推广工作条件，保证其履行职能所必需的办公场所、交通工具、通信手段、培训设施设备、检测监测设备及试验示范基地等基础条件。逐步提高农技推广机构工作人员的工资和福利待遇。对到老、少、边、穷地区从事农技推广工作的，给予补贴；对长期扎根基层服务一线且工作业绩突出的，给予奖励。探索对其他主体开展公益性服务的扶持措施。
建立农技推广资金监管机制。按照权利、义务相对应，财力与事权相匹配的原则，明确法律责任。对截留、侵占用于农业技术推广资金、侵占农业技术推广机构的办公场所、试验示范基地等生产资料的行为，以及各级政府及所属部门未依法履行投入、管理义务的行为，规定相应的法律责任。建立财政保障责任制度和绩效评价机制。
5.关于农业科技成果转化。
加大科研成果转化投入保障，完善经费分配机制。对科研院所从事推广工作给予经费支持，逐步提高农业科研院所的事业费水平，并保证专门用于转化和推广的相应份额。要对科研院所和科研人员开展公益性推广服务给予额外的补贴。
改革科技成果转化评价机制，把科研创新和成果转化结合起来。科研人员职称评定与职务晋升，在现有评价体系基础上，增加对其参与技术推广的要求，不仅评价科研创新，还要评价成果转化与推广情况。
加强知识产权保护，保障科研院所、大专院校、农业企业和科研人员的合法权益。细化法律中涉及知识产权的内容，加强与种子法、专利法、商标法、植物新品种保护条例等法律法规的衔接，切实保护知识权利人的合法权益。
6.关于法律衔接。
农业技术推广涉及农村经济的各个方面，农业、林业、水利、气象等领域均有涉及，其财政投入制度、科技成果转化制度等内容又与财政预算、知识产权保护等制度有交集。经过梳理，现行法律中涉及农业技术推广法有关内容的主要有：农业法、森林法、水法、防洪法、渔业法、畜牧法、种子法、草原法、动物防疫法、农产品质量安全法、防沙治沙法、农业机械化促进法、农民专业合作社法、预算法、商标法、专利法、科技进步法、促进科技成果转化法、税收征管法、植物新品种保护条例等。农业技术推广法与这些相关法律之间的衔接，可分不同情况处理：
农业技术推广法与其他法律都有涉及，制度安排相同，只是详略或角度不同的，一般不作修改。如农业法第五十条、五十六条，比较详细地规定了农技推广的保障措施、试验示范、政府责任、推广主体、推广方式、教育培训等。森林法、防洪法、种子法等都有涉及农技推广的内容，只是详略和角度不同，此种情况可以不作调整。
农业技术推广法与其他法律规定不一致，在实践中容易引起歧义的，需要研究论证，作出一致性修改。农业技术推广法第二十三条规定，“各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该资金逐年增长”。预算法有关规定与这个规定不一致，应按照党中央提出的“以工补农、以城带乡”的精神，对预算法作出修改。
其他法律有规定，农业技术推广法没有规定的，可在农业技术推广法中适当增加。如在优惠措施方面，农业技术推广法可增加国家对多元化农技推广主体鼓励与扶持的内容。农技推广中涉及的专利权、商标权、税收优惠制度等，在专利法、商标法、税收征管法、植物新品种保护条例中已有规定，可在农业技术推广法中原则体现。