第七章　新议程

为了弄清国际环境对国家安全行为的影响，学者们用了几十年的时间来发展相关理论。在这一研究基础上能够初步得出一个合理推论，就是美国安全政策面临的体系性约束的强度与其相对力量的增长成正比。通过严谨分析迄今为止的研究所遗漏的部分，就可以确定这一理论关系在现实中是否适用。通过这样一种分析，我们发现事实并非如此，因为当力量集中程度的增长超过了一定的门槛，施加在领先国家的安全政策上的体系性约束就基本失效。尽管这数十年间对体系约束理论的求索在过去的时代可能有些价值，但我们找不到证据断定该理论也会对单极体系有效。

未来的研究需要留意两个重要的理论缺陷。首先是错误地把重点放在体系性约束理论上，导致学者们的注意力偏离了与今天的单极体系有着潜在联系的其他障碍。其次是对体系性约束显要性的盲信，导致分析人士普遍高估了通过联合行动修订国际秩序来增进美国安全利益的成本。其结果是，当前的争论忽略了一个重要的潜在大战略，即利用美国霸权来重塑国际制度、合法性标准和经济全球化。

国际关系和研究的新方向

美国的安全政策无疑是受到限制的，但问题是，这并不是国际关系理论中描述的体系性现象。只要快速了解一下当代对美国安全政策的讨论，就能辨识出其他若干突出的约束因素，且能够直接引用于持续性的分析。在主宰了“9·11”事件和伊拉克战争之后议程的政策挑战中，以下的五个潜在约束因素对于美国安全政策有着突出的特殊意义。

首先是核武器扩散。1991年之后，核威慑理论的概念和实证工作都趋于衰落。然而，就如帕特里克·摩根（Patrick Morgan）在重新考虑冷战后的核威慑时提出的重要观点，传统的威慑理论并不能回应今天单极体系和核扩散的新挑战。¹诚然，学者和分析人士都非常确定——他们对所有的国际政治事务都可以这么确定——拥有二次核打击能力的国家能够对它们的基本领土安全保持相对乐观。只要一国拥有数量充足、配置范围广泛的核武库，且辅有足够多的坚实耐用的控制体系，我们几乎就很难想象美国会对它施以侵略和占领的威胁。但很少有国家的武库坚实如斯，且没有国家认为美国的安全政策会是一个阻碍俄罗斯和中国这样的国家进行侵略抑或占领行动的因素。²我们越是对那种规模和类型的核武库有所了解，越是把注意力从核心领土安全和侵略话题转向武力的其他用途和威胁，我们就越看不清核武器施加在美国安全政策上的限制。约束美国行动的坚实的二次打击能力就不会影响其他国家的核心领土安全吗？当核武库能造成致命打击但规模有限，抑或／且根本不具有打击美国本土的能力时，它们能起到什么约束作用呢？这些都是相关的疑问，但几乎不见于国际关系学者的研究和理论。

其次是武装叛乱。美国在伊拉克的经历凸显了流行的后越南战争观点，认为平叛的需要约束了旨在塑造其他社会行为和政治命运的军事行动。这种观点暗示，不仅美国会对干涉逐渐厌倦，其他国家也会意识到它的这一情绪，从而大大削弱美国武力威胁的战略效用。令人惊讶的是，这个观点的核心命题根本没有被纳入体系性国际关系研究和理论建构的主题。³学者不知道用什么来解释叛乱的时机——为什么其中一些发展迅速，如在伊拉克，而其他的一些则潜伏良久，就像在以色列占领约旦河西岸的案例中，叛乱甚至比占领迟来了15年。他们也缺乏分析叛乱严重程度的方法——其中一些始终被边缘化，如同化脓的创口一样附着数十年都不至于严重挑战干涉力量，而另一些却成为了耗尽干涉者全部精力的威胁。迄今为止他们并没有基于踏实严肃的研究来讨论约束形成的原因，也就是说，尽管在他们的争论中提到了民族主义兴起、致命武器入手途径增加、严酷的叛乱应对手段的新的国内或国际规范出现，或者其他的一些因素，但并没有人去研究这些因素的程度与叛乱性质之间的具体关系。因此，他们就不知道随着占领者的行动或是当地具体因素的变化，叛乱的可能性、时机和强度会有什么相应的程度变化，以及如果发生了相应变化，又是什么具体因素在起作用。

其三是帝国的过度扩张。保罗·肯尼迪创造了“帝国过度扩张”的术语来描述过去那些主导国家的命运：它们的“全球利益和义务”变得“过于庞大以致无法同时保有两者”。⁴财政赤字的爬升、外债的增长，以及武装力量在伊拉克的捉襟见肘导致许多分析人士警告说，美国也正步上历史上那些主导国家的后尘。⁵但是，前两个紧张现象主要是国内减税和增加开支的结果，第三条则在很大程度上要归因于五角大楼把军力现代化计划置于部队规模的显著扩张之上。

认为美国正在或很快将要堕入“帝国过度扩张”困境的分析人士总是未能区分开潜在力量（可以动员的社会资源水平）和实际力量（政府在现实中选择动员的资源水平）。⁶在对“帝国过度扩张”的最初构想中，肯尼迪设想的情况是国家的实际和潜在力量都不足以应对它已有的外交政策承诺。迄今为止几乎没有研究来回答美国是否会面临这种前景。研究的部分困难是，布什政府并没有试图呼吁公众作出更大的牺牲，也就没有可观察到的迹象供研究者讨论政府是否还可以提取更多的社会资源来推进美国的外交政策利益。冷战时期政府对外交政策的投入水平明显远甚于今天，但这段历史却表明美国公众有能力在相当长的时期内持续提供支持。⁷不过，这并不意味着只要政策制定者振臂一呼，美国公众就一定会乐意支持外交政策支出的急剧增加。

更大的问题是，尽管不少学者使用该术语，但他们却并没有把“帝国的过度扩张”作为一个独立于“制衡”的约束因素来进行理论建构和研究。在肯尼迪和其他一些学者着重讨论的历史案例中，主导国家之所以遭遇“帝国的过度扩张”，大部分是因为它们需要更多的资源来对抗制衡，超出了其从国内吸纳的能力。如我们在第二章和第三章表明的那样，美国没有面临制衡性约束。这就提出了一个关键性问题，即当不存在来自旗鼓相当的地缘政治对手的威胁时，美国发展自身力量的能力是否会受到限制。由于缺乏专门的研究成果，学者们现在就只能依靠猜测。

其四是恐怖主义。分析人士长期以来都在争论恐怖主义诞生的原因以及它与美国安全政策之间的关系性质。一些学者认为恐怖主义很大程度上取决于特定的美国外交政策行动；另一些把它看作对美国中东外交政策的更大范围的限制；还有一些则主张它回应的是美国安全政策之外的状况，例如全球化、西方文化的扩张，或者是特定社会的具体历史经验。只是在“9·11”事件之后，才有不少的国际关系学者开始进行分析，为其他学科领域对该问题的研究提供了有益的补充。⁸国际关系学者的立场可能更有利于他们对恐怖主义的约束强度作出基于研究的评估。⁹这些评估不仅取决于对恐怖组织能力的认识，也在更大的程度上取决于大众心理、公众舆论，以及关乎现代政府与经济制度对周期性破坏——哪怕是来自相对小规模的攻击——的敏感度的种种问题。

最后是石油依赖。如今美国的石油进口约占总消费量的60%，大多数的美国政策制定者和分析人士都将这种对外部石油的依赖视为对美国安全政策的重要约束。美国受制于海湾国家削减石油供应的潜在可能，为了防止这种情况发生，美国就有巨大的压力和需要来维系在该地区的庞大军事存在。然而，石油约束的强度和范围部分依赖于能源替代品的可行性和成本，以及美国和世界经济在油价陡增时的脆弱程度——两者都是经济学家和能源分析人士争论的问题。¹⁰此外，它们还依赖于国际关系学者可能有办法回答的一些问题：富油地区——尤其是波斯湾地区——的政治动荡和战争真的对全球石油供应构成重大威胁吗？什么样的政治动机可能促使一个石油输出国的领导人切断它唯一有意义的收入来源？美国为了在波斯湾保证其石油供应，需要维持什么规模和类型的军事存在？除了一些罕见的例外，国际关系学者并没有处理这些问题。¹¹

总之，国际关系学者的研究议程需要调整。数十年前，学术圈避免检验本身讨论只支持更“体系性”研究的那类问题。我们不否认这一取向曾经有价值。均势理论有助于分析历史上的国际体系，而它在今天的不适用性又帮助我们理解单极体系与过往状况的不同。自由主义的经济相互依赖理论仍然是理解全球化和多种重要安全政策的不可缺少的要素，建构主义和制度主义理论关于机制和规则效果的核心见解对于解释当前国际秩序的作用机制发挥着主要影响。这些理论仍然是有用的，只是对分析美国安全政策的约束并没有太大的启发意义。为了更明智地讨论这一问题，国际关系学者需要把研究重点更多地放在前述五个潜在约束因素所指示的政策性议程上。

许多学者大概会认为以上五个约束的强大作用不言而喻，这可能是对的。如果真是如此，那我们的分析中就能产生新的学术常规：正当国际关系理论强调的体系性约束的重要性在单极体系下衰退时，这五种约束成为了新的研究重点。如果情况真能这样发展，那就将为国际关系和美国外交政策研究带来深远的意义。不过，前六章都只算作警示性的叙述，而并不急于作出判断。在我们接受这样一个新的学术常规之前，这些余下的潜在约束需要更严密的考察。

美国外交政策的替代选择

显然，冷战后美国面临的安全挑战内容已经发生变化。很大程度上因为我们在第二章和第三章内说明的那些原因，今天的秩序是被设计来应对那些过去的基本安全困境的，也就是超级大国之间势均力敌的局面所导致的持续性地缘政治挑战，但这并不存在于与我们相关的未来。如前所述，其他一些安全困境的重要性正在上升，那就是恐怖主义、核武器扩散，以及种族和国内冲突。同时，许多“非传统”安全问题也在我们的时代日益凸显，包括传染病威胁的增长、地球环境的恶化，以及进入富国的非法移民浪潮的日益汹涌。我们常识中的那些体系性约束已经失效或者是式微，在这样的环境中，我们就很难煞有其事地宣称没有什么积极的政策能够帮助美国更容易地处理安全议程的转换，进而把保守主义当作理所当然的最优路径。

许多人觉得布什政府所作所为的不良后果证明了维持现状的正确性：布什政府的官员认为站在美国的立场，应该通过积极行使武力来改变体系的方方面面，但未来的历史学家恐怕不会对这一战略有积极的评价。因此，像大多数国际关系学者一样，罗伯特·杰维斯就说：“奇怪的是，在体系下坐拥如此多的力量和赌本，美国的行为却更像一个革命国家，而不是致力于维护体系的既得利益者。”¹²这个说法有一个隐含的前提，那就是布什政府在国际上的艰难处境暗示了任何美国可能追求的积极外交政策的宿命。分析人士例行比较了布什的外交政策和维持现状的保守路径，并不可避免地认为后者优于前者，显得好像只有这两个选择一样。¹³

但是，布什政府的外交政策并不代表所有超越维持现状的可能替代选择。在他那本讨论国际政治体系变革的经典著作中，罗伯特·吉尔平关注的主导国家战略不仅涉及领土现状，也涉及全球经济结构，以及塑造国家间互动的规则和合法性标准。¹⁴吉尔平的总体观点是，如果体系变革的预期收益超过了预期成本，主导国家就会力图改变这一体系。在对这一观点的详细阐述中，他清楚地表明，寻求改变体系中的非领土性因素是主导国家的一种战略，是武力扩张领土战略的一个替代选择。

布什政府的所作所为几乎没有让我们看到达成体系行动主义的替代路径的可能性，其原因纯粹就是由于他们没把这当回事。事实上，新保守主义者坚决反对通过利用美国力量对国际制度与合法性标准的重塑来达到增进美国安全的目标，他们蔑视制度的作用，认为制度仅仅构成对美国力量的阻碍，而没有任何积极的帮助；他们对合法性抱着深刻的传统偏见，认为不过是国民意愿通过其国内民主机制表达的特定产物，而不是国际环境的普遍属性。¹⁵虽说如此，布什政府也并没有完全忽略体系行动主义的替代形式，这表现在：他们进行了包括提出预防性战争原则在内的一系列试图让美国豁免于现行及新兴国际规则的努力，并确实尝试通过这样的路径在某种程度上修改现行体系。而且，就如前文所述，即便布什团队为政策的实施精确搭配了最难让人接受的沟通方式，他们事实上也确实推动了一些针对现行秩序的可能有用的改变，特别是在反恐问题上。

然而，布什政府重军事轻外交的做法却把体系行动主义——事实上这是对美国力量的全面主张——污名化。在学术常规倾向于讨论对美国力量的“体系约束”的大背景下，污名化掩盖了一个主张，即另一种体系行动主义的路径可能是维持现状的替代选择。这样的一个替代选择遭遇的阻力可能更小，不仅如此，比起执著于维持现状，这样的选择还可能为美国安全政策乃至国际社会带来更丰厚的回报。

这样一个替代战略会是怎样的呢？在前面的章节中我们没有否定一个常规学术认识，即美国通过合法化其霸权、制度化其偏好的问题解决方法，以及促进其经济行动的全球化，可以增进自身的收益。我们的核心贡献是，表明这些收益并不像学者们所设想的那样，会以美国力量行使受到强力约束为代价。这意味着，明智的美国政策制定者会通过力量资源的部署来重塑合法性标准、国际制度和经济全球化。

为了尽量好地实现这一目标，学者可以相当大程度地促进相关国民话题的发展。不幸的是，正是那些最认可全球化、制度和合法性的重要意义的学者同时也通常最怀疑美国是否能在不承担严重负面后果的情况下通过重塑国际体系获益，这一事实大大地限制了对美国安全政策的讨论。我们很难不认为，之所以存在着对思考美国体系行动主义的普遍抗拒，一个重要的原因是许多学者都接受常规知识中关于美国强烈受制于体系约束的判断。当下的学术解释把国际环境描绘为一种限制型配置，认为当美国为了它的长期利益、坚定地利用其力量重塑国际体系的成分时，国际环境中就会产生强大的抑制因素。它激励了这样的观点：全球化、制度和合法性不是美国可以予以战略操作的变量，而或多或少反映了体系约束美国力量的外生性特征。

但幸运的是，又有一些迹象表明，学者们对思考美国的体系行动主义的长期抗拒心理正在被打破。一些学者最近提出了详细的建议，勾勒了美国可以寻求国际体系根本性改变的路径，以此达到增进自身利益的目的。迄今为止在这方面最为突出和全面的提议来自普林斯顿国家安全计划（Princeton Project on National Security, PPNS）的最终报告。¹⁶作为报告的作者，约翰·伊肯伯里和安妮-玛丽·斯劳特（Anne Marie Slaughter）强调说：“美国及其盟友在第二次世界大战后建立的国际制度体系一直稳定延续到冷战结束。……美国不能再依赖冷战的制度遗产，有必要做根治手术了。”¹⁷为了让国际体系更有利于增进美国的安全利益，他们建议对联合国和核不扩散条约这样现有的安全组织形式作出重大修改，同时又提出搭建新的制度架构，这其中最引人注目的是提出创建“民主联盟”（Concert of Democracies）。他们特别指出，如果联合国不能为更好地适应当代安全挑战作出迅速的改革，这个“民主联盟”就可能上升为一个与其竞争军事行动授权主体的替代平台。¹⁸

在推出各种政策建议的过程中，伊肯伯里和斯劳特简单地假定美国事实上的确有机会重铸国际体系。¹⁹但是，如果这个假定不成立，我们就难以设想其他许多学者为什么认为值得花费时间去提供并讨论关于美国应该如何寻求体系变革的建议，以及许多政策制定者为什么要认真倾听这样的建议。伊肯伯里和斯劳特同样也没有具体阐述美国能够如何以及应该如何利用自身力量来推进他们勾勒的制度变革。他们在这个问题上的失语可能会进一步弱化政策制定者遵循其建议的动机。

我们的书提供了必要的分析，能够让我们得出以下结论：事实上，美国确实有着修改体系的机会，不仅如此，这个机会还将长期存在。我们的考察表明，美国可以在不招致制衡、制度内合作能力衰减、全球化收益不稳，或者是其国际角色的整体合法性崩坏等约束的情况下，强硬甚至单边地推动国际体系的修订。我们分析中的一些部分，尤其是对合法性的研究，同样也具体地列出了不同战略的成本和收益，这些战略都是美国在变革体系过程中可以采用的。

本章前面部分回顾了支配当前政策争议的约束要素，重要的是，我们要认识到它们与体系行动主义并没有太大联系。没有迹象表明如果美国坚决使用其力量重塑国际体系的话，核武器、恐怖主义、叛乱和石油依赖会构成阻碍。相反，体系行动主义倒很可能是缓解这些问题的最佳可行性路径。因此，即使国内阻力限制了体系变革行动对资源的调用，但针对此类政策的限制也远比目前推测的低。

爱德华·卡尔（E.H.Carr）在他的经典著作《二十年危机》中主张，学者悲剧性地高估了1918年后重造国际体系的可能性，因为他们的理论忽略或者说误解了国际政治中力量的作用。²⁰他认为，现实主义理论敏锐地估计到当时迅速转变的多极力量格局，这本来应该让学者发现他们重造秩序的希望不过是白日做梦，它被种种无可缓解的约束禁锢，这些约束则来自一个随时处在暴力冲突危机中的国际体系。前面章节对现状研究得出的结论却与此相反。由于学者的理论忽略或者误解了单极力量布局的内涵，导致他们普遍低估了美国在1991年之后重造国际体系的可能性。敏锐评估单极体系运作的现实主义理论越来越多，这就会引导学者们看到他们信仰的体系约束正阻碍变革体系的政策的发挥，因为这些约束的本来面目，就是由过去的学术知识构成的人为假象。

当然，这并不是说，那些致力于两次大战间秩序重建的意见尽管曾被卡尔打上乌托邦的烙印，但在今天已经奇迹般地具有了现实性。我们也不能就声称自己已经明确了解何种类型的体系行动主义会最有利于促进美国的安全利益。确切地说，这里的重点是，所有的迹象都表明，美国拥有一个“20年机会”来重塑体系的关键元素以更好地服务于自身的安全利益。国际关系学者有足够的能力来推动讨论美国可以怎样更好地抓住这个机会，我们也希望他们会在这方面作出卓越贡献。无论如何，国际关系学者应该期待在未来数年内，美国的政策制定者们会倾向于寻求体系行动主义。

注释

1. Patrick Morgan, Deterrence Now (Cambridge: Cambridge University Press, 2003).

2. 利伯（Lieber）和普雷斯（Press）注意到这样一个事实，即美国的核优势甚至可能破坏美国和俄中两国之间传统的二次打击标准，见“The End of MAD？”。

3. 本杰明·瓦伦丁诺（Benjamin Valentino）和保罗·胡思（Paul Huth）概括性地展现了处理此间问题的研究计划，见“To Have and to Hold: Foreign Occupations, Insurgency, and Consolidating Peace in the Aftermath of Interstate Wars since 1900，”manuscript, Dartmouth College, 2006。尽管有大量文献涉及应对叛乱的手段，但大多数都只研究特定案例。那些有着更广泛的实证关注的研究普遍缺乏强大的理论支撑，代之以对特定政策教训的集中关注。可参考Walter Laqueur, Guerilla: A History and Critical Study （Boston: Little, Brown, 1976）；John Nagl, Learning to Eat Soup with a Knife: Counter in surgency Lessons from Malaya and Vietnam （Chicago: University of Chicago Press, 2005）；D.Michael Shafer, Deadly Paradigms: The Failure of Counter in surgency Policy （Princeton: Princeton University Press, 1988）。

4. Paul Kennedy，“The （Relative) Decline of America，”Atlantic Monthly，August 1987.尽管肯尼迪并没有使用这一术语，但他在其权威著作《大国的兴衰》（Rise and Fall of the Great Powers）中提供了一个更为令人烦躁的定义：“这是过去的‘头号’国家们的相对经济实力正在衰退的时候普遍面临的困境，其他国家对其地位的挑战的增长迫使它们对均势部分投入越来越多的资源，久而久之又反过来压缩了它们在生产上的投入，导致了由经济增长放缓、税收加重、对支出项目的国内意见分裂加深和防务承担能力削弱的现象所组成的螺旋式下降现象。”见Rise and Fall of the Great Powers，New York: Random House, 1987，533。

5. 可参考Ash，“Stagger On”；Jack Snyder，“Imperial Temptation，”National Interest，Spring 2003；Layne, The Peace of Illusions。

6. 关于这一区分的讨论见Mearsheimer, Tragedy of Great Power Politics，chap.3；Klaus Knorr, The Power of Nations: The Political Economy of International Relations （New York: Basic Books, 1975），chap.1。

7. 当前，美国的军费开支仅占其国内生产总值的约4%，而整个冷战期间的平均占比是7.5%，在1950年到1970年间更高达10%。并且它在发展和人权援助上只支出了国内生产总值的约0.1%（约占联邦财政开支的0.6%），而这一数据在1962年是0.6%（占联邦财政开支的3.1%）。数据来源：Richard N.Gardner，“The One Percent Solution，”Foreign Affairs 79（2000）：8。

8. 一个著名的例子是Robert Pape, Dying to Win: The Logic of Suicide Terror （New York: Random House, 2005）。

9. 这一讨论参考John Mueller，“Six Rather Unusual Propositions about Terrorism，”Terrorism and Political Violence 14（2005），以及其中的引用文献。

10. 一些研究找到论据支持油价冲击会对美国经济带来强烈负面影响的观点，可参考Steven Davis and John Haltiwanger，“Sectoral Job Creation and Destruction Responses to Oil Price Changes and Other Shocks，”J ournal of Monetary Economics 48（2001）。近年来其他一些研究对这一评估在20世纪70年代之后的适用性提出了巨大挑战，可参考Mark Hooker，“Are Oil Shocks Inflationary? Asymmetric and NonlinearSpecifications versus Changes in Regime,"Journal of Money, Credit, and Banking 34 (2002); Michael LeBlanc and Menzie Chinn, "Do High Oil Prices Presage Inflation? The Evidence from G-5 Countries,"Business Economics 39(2004)。

11. 主要的例外是Eugene Gholz, Daryl Press，“Protecting ‘The Prize’：Oil and the U.S.National Interest，”manuscript, Dartmouth College, 2004。他们质疑既存的学术常规，其结论是，美国在波斯湾地区的庞大军事存在并不是为了增进美国的石油利益，因为中东地区石油供应的破坏“往往开启全球石油供应商的一系列可预见的调整，会很快恢复对全球消费者的供应并在总体上缓解破坏带来的油价冲击”（第3页）。与之相关的还有针对美国空军独立效率的争议性讨论，尽管这还没有具体指向美国在波斯湾需要什么类型的军事力量来保护石油利益的问题；可参考Robert Pape，“The True Worth of Air Power，”Foreign Affairs 83 （2004）；Andrew L.Stigler，“A Clear Victory for Air Power: NATO‘s Empty Threat to Invade Kosovo，”International Security 27 （2003）；Daryl Press，“The Myth of Airpower in the Persian Gulf War and the Future of Warfare，”International Security 26（2001）。

12. Jervis，“Remaking of Unipolar World，”7.同样，约翰·伊肯伯里也反复主张当前的体系充分适应美国的利益需求，因此政府应该寻求“维持既有的国际秩序”。见“The Rise of China，”34。

13. 采用此类处理方式的著名例子包括G.John Ikenberry，“America‘s Imperial Temptation，”Foreign Affairs 81（2002）；Pape，“Soft Balancing against the United States”；Lisa Martin，“Multilateral Organizations”；Keohane，“Multilateral Coercive Diplomacy”；Lebow, Tragic Vision of Politics；Reus-Smit, American Power。

14. Gilpin, War and Change, 23—24.

15. Michael C.Williams, "What Is the National Interest? The Neoconservative Challenge in IR Theory,"European Journal of International Relations 11 (2005).

16. G.John Ikenberry and Anne-Marie Slaughter, Forging a World of Liberty under Law: U.S.National Security in the 21st Century: Final Paper of the Princeton Projecton National Security，Woodrow Wilson School of Public and International Affairs at Princeton University, September 2006，见http://www.wws.princeton.edu/ppns/report.html，访问时间：2007年9月19日。应该指出的是，该报告体现了伊肯伯里的观点从21世纪初到现在的转变，他之前重点强调美国应该重视维持制度现状。

17. Ibid., 7.

18. Ibid., 25—26.

19. Ibid., 58.

20. Edward Hallet Carr, The Twenty Years' Crisis, 1919—1939: An Introduction to the Study of International Relations (New York: Harper and Row, 1946).

World Out of Balance: International Relations and the Challenge of American Primacy

By Stephen G.Brooks and William C.Wohlforth

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