丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案
【争议焦点】作出行政裁决所依据的房屋资产评估报告违反法定程序，行政裁决是否可撤销？
【裁判要旨】行政机关作出行政裁决时依据的评估报告，如果存在评估人不具备法定评估资格，或评估人未依法取证等程序上严重违法的问题，应认定行政机关的裁决主要证据不足，依法予以撤销。
【案情简介】
原告：丰浩江等17人（名单略），均为广东省东莞市东纵大道18号商铺的业主。
被告：广东省东莞市城建规划局。
第三人：广东省东莞市城区房地产开发公司。
第三人：丰燕芬、周炳坤、张淦林、刘发枝，均为广东省东莞市东纵大道18号商铺的业主。
2001年12月10日，被告东莞市规划局颁发给第三人开发公司拆许字（2001）第5号房屋拆迁许可证，开发公司获准对本案原告等21人所有的东纵大道18号24间商铺房屋进行拆迁。开发公司提出的拆迁补偿方案为：（1）作价补偿，按拆迁建筑面积一次性现金补偿，补偿金额按评估价计算；（2）产权调换，以拆迁现有商铺的建筑面积与该地新建商铺之比1∶0.6的标准进行产权调换，互不补偿差额。但经多次协商，开发公司与本案各原告未能达成拆迁补偿安置协议。2002年4月，开发公司向东莞市规划局申请行政裁决，被申请人为本案各原告及韩柳琼、黄旭超等23人。经开发公司委托，华联公司于2002年5月20日对需要拆迁的商铺房屋作了资产评估并出具了报告。评估结论是：拟拆迁的物业商铺评估均价为每平方米5194.61元，仓库评估均价为每平方米3480元。2002年8月20日，东莞市规划局就房屋拆迁补偿纠纷召集了拆迁人与被拆迁人并公开举行了听证会。8月30日，东莞市规划局作出了拆迁裁决。
原告诉称：被告上述裁决所依据的《评估报告》在委托主体、使用条件和范围、适用程序等方面适用法律错误，且《评估报告》的相关内容和鉴定人身份等没有经过原告质证，其裁决结果损害了原告的合法权益，请求撤销被告作出的房屋拆迁行政裁决。
被告辩称：裁决所依据的评估报告是由华联公司作出的，该公司是经工商行政部门核准登记成立的独立企业法人，且拥有国家财政部批准颁发的资产评估资格，其评估资产的范围包括房地产、机器设备等各类资产。而且，评估报告书及其评估机构的资质均在举行听证时经各原告质证。因此，该评估报告具有公信力且合法，我局的行政裁决程序合法，适用法律正确，原告的诉讼理由不成立。
第三人开发公司述称：原告主张拆迁人从未与被拆迁人就拆迁补偿安置问题协商过显然与事实不符，我司与韩柳琼、苏伟文、张淦林、刘发枝、周炳坤等业主已经达成了房屋拆迁补偿协议，与丰浩江等人就拆迁补偿安置问题也进行过多次协商。原告认为《评估报告》作出的价格评估显失公正的主张并无证据支持。
东莞市中级人民法院认为：行政诉讼是对被诉的具体行政行为是否合法进行审查，因而本案审查的对象是被告所作的裁决是否合法。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”；第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”；第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。因此东莞市规划局有权对开发公司的申请作出裁决。东莞市规划局的裁决经过公开听证，并有《评估报告书》等为据，裁决结果有货币补偿和产权调换两种方式供各拆迁户选择，且货币补偿的金额是按房地产市场评估价确定的，符合上述法规的规定，应认定为事实清楚，适用法律法规正确，是合法的具体行政行为。丰浩江等人诉称东莞市规划局裁决所依据的《评估报告》在委托主体、使用条件和范围、适用程序方面违反《国有资产评估管理办法施行细则》第十八条的规定，适用法律错误，因涉案的评估房产属私有资产，并非国有资产，不属《国有资产评估管理办法施行细则》调整的范围，同时东莞市规划局裁决作价补偿的金额是以房地产市场评估价格确定，故对丰浩江等人起诉的理由不予支持。丰浩江等人诉称东莞市规划局裁决所依据的《评估报告》的相关内容和鉴定人身份等没有经过原告质证。经查，东莞市规划局举行的听证程序已对相关的证据进行了听证，且根据华联公司的营业执照，该所具有资产评估资质。丰浩江等人未能提交证据证明该评估报告不具合法性和可信性，东莞市规划局采纳这一评估报告作为裁决依据并无不当。丰浩江等人诉称《评估报告》的评估价格远远低于聚福豪苑、雍华庭、东湖花园等商铺的价格，评估价格显失公平。经查，涉案的商铺除区位外，其他各项指标与聚福豪苑、雍华庭、东湖花园等商铺均不具有可比性。丰浩江等人诉称拆迁裁决的内容超出了开发公司的请求范围，损害了拆迁户的合法权益。经查，开发公司因未能与各拆迁户达成拆迁补偿安置协议而申请被告裁决，而东莞市规划局裁决的5项内容均未超出拆迁补偿安置及开发公司的请求范围。综上所述，丰浩江等人请求撤销拆迁裁决的理由均不成立，不予支持。
一审宣判后，丰浩江等人不服，向广东省高级人民法院提出上诉。
广东省高级人民法院经二审查明，东莞市规划局在受理开发公司的申请后，于2002年8月20日主持了公开听证会，并形成了《行政裁决审理笔录》，该笔录上有上诉人的诉讼代表人李伊凡和委托代理人的签名，且在二审庭审中李伊凡对此已予以确认，故丰浩江等人提出的东莞市规划局没有举行听证的异议理由不成立。原审法院查明的其他事实由于当事人均未提出异议，应予确认。
广东省高级人民法院认为：东莞市规划局采纳华联公司作出的《评估报告》作为其行政裁决依据时，应当对作出该《评估报告》的评估人员的资格、评估程序等事项进行审查。人事部和国有资产管理局联合发布的《注册资产评估师执业资格制度暂行规定》第二十四条规定：“资产评估机构接受委托承接的评估项目，其项目负责人只能由注册资产评估师担任，评估报告至少由两位注册资产评估师签署方为有效。”本案《评估报告》中签署姓名的评估人员为张瑞明和肖晓康，但只有张瑞明具有注册评估师资格，肖晓康不具有注册评估师资格。根据上述规定，该《评估报告》无效。《评估报告》将涉案房屋分为商铺和仓库分别予以评估的理由，是因为委托评估的开发公司所提供的资料将涉案房屋已事先区分为商铺和仓库。作为注册资产评估师的张瑞明，评估时未对委托方开发公司提供的资料进行审核，就直接采纳，违反了财政部发布的《中国注册资产评估师职业道德规范》第十八条“注册资产评估师应对客户委托评估的资产进行勘查，并对客户提供的有关资料进行审核”的规定。而且，丰浩江等人持有的《房屋所有权证》对涉案房屋均作了“铺位”字样的记载，华联公司没有提供有关证据和法律依据证明“铺位”可以理解为商铺和仓库，故在《评估报告》中将涉案房屋区分为商铺和仓库两部分，缺乏依据，不能采信。此外，华联公司介绍《评估报告》中采用的租金标准，是通过询问涉案房屋周围有关人员后确定的，但评估人张瑞明却不能提供证据对此予以证明，故华联公司采用该租金标准证据不足。由于作出《评估报告》的两位评估人员中有一位不具备法定评估资格，且评估人员既未对委托方房地产开发公司提供的资料进行审核，亦未能依法取证证明其所采纳的租金标准，在程序上存在严重违法。东莞市规划局在未依法对该《评估报告》的上述事项进行审查的情况下，即采纳其作为行政裁决的依据，应认定为裁决的证据不足，依法应予撤销。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定：“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法……。”据此，原审法院采纳该《评估报告》中的评估结论不妥，属适用法律错误；同时，原审法院以该《评估报告》作为认定被诉行政裁决合法的定案根据，属认定事实不清。
据此，广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和第五十四条第（二）项第1目之规定，于2003年I2月12日作出判决：一、撤销东莞市中级人民法院的一审行政判决；二、撤销广东省东莞市规划局东规行裁[2002]1号《房屋拆迁行政裁决书》；三、广东省东莞市规划局在收到本判决书之日起60日内重新作出裁决。