王室专款纠纷
休谟在《关于议会的独立性》（1741年）一文中写道，英国宪法自身存在一个难以解决的矛盾，因此它总是倾向于游离在两个极端[8]。如果王室的收入完全由下议院解决，政府就会倾向于一个共和体制[9]。而如果王室津贴超过了它的正常需求，政府则会变成一个绝对君主制。此文撰写于奥地利继承战争（1740—1748年）的前夜。休谟警告他的读者，下议院意图牺牲英国的海外利益以蚕食王室权力。“如果下议院给每项王室拨款都带有附加条件，掌握好时机使得他们对王室财政拨款需求的驳回只会使政府陷于困境，而不给外国势力一点好处，那他们从王室手中一点一点地夺走全部皇权会变得多么容易？”[10]
欧洲大陆接下来的事件更加重了休谟的顾虑。英国的同盟国，玛丽亚·特里萨（Maria Theresa）统治的奥地利，因失去西里西亚（Silesia）遭受重创[11]；汉诺威（Hanover）也被威胁，荷兰在贝亨奥普佐姆（Bergen op zoom）受到围攻后面临被侵略的危险[12]。休谟给他的朋友詹姆士·奥斯瓦德（James Oswald）的信中悲观地写道：“贝亨奥普佐姆事件是多么出人意料的不幸啊，在现代历史中都几乎是空前的……如果这个议会成为我们英国历史上最后一个的话，如果它还称得上是议会的话，我都不会太过失望的。”[13]正是因为议会的阻挠，英国政府没有财力对它的同盟国荷兰施以援手，从而导致了这个灾难。休谟认为，下议院对议会拨款的垄断威胁了政府实行外交政策的能力。
另一方面，休谟对给予王室太多津贴持谨慎态度。乔治二世登基时，沃波尔为新国王争取了800 000英镑年俸以及王后的100 000英镑年俸，从而智胜了竞争对手斯宾塞·康普顿（Spencer Compton），取得了首相之位[14]。随后，沃波尔通过职位、荣誉和津贴建立了一个庞大的关系网络[15]。但是，王室专款预算也使休谟顾虑王室对议会的影响力。休谟认为，如果给予王室过大的财政支配权，专制政府必然会取代现有的自由政府。
休谟观察到，一个从1727年乔治二世登基几十年来越来越重要的问题——王室专款预算——引发了皇权派与共和派的斗争[16]。基于沃波尔从1721年到1742年对议会牢牢的控制，当权派和反对党斗争的主要平台从议会转移到了媒体[17]。乡村的士绅们（反对党的主要组成部分）发现，直接参与政治的唯一途径是通过媒体[18]。1726年12月，威廉·普尔特尼（William Pulteney）和博林布鲁克子爵成立了期刊《匠人》（The Craftsman），从此开始了当权派和反对党将近十年的文字之争，一直持续到1735年博林布鲁克前往巴黎定居[19]。当反对党作家们对政府的腐败和权术进行口诛笔伐时，沃波尔控制的官方媒体也作出了强烈的回击[20]。1723年，沃波尔在《伦敦杂志》（The London Journal）的一个创始人约翰·特伦查德（John Trenchard）去世后收购了该杂志，使其成为政府的喉舌[21]。十二年后，几家政府刊物，包括《伦敦杂志》、《每日报纸》（The Daily Courant）和《自由不列颠人》（The Free Briton）合并后成立了一个新的杂志——《每日分类》（Daily Gazeteer）[22]。
这场媒体论战之所以成为可能，归功于1695年的许可证法令，这个法令终止了许可证制度，并给予民众言论自由[23]。但是，一直到王室专款纠纷开始后党争才转移到媒体的阵地中来。王室专款议题使松散的反对党找到了一个共同目标，引起了关于沃波尔政府的合法性以及改革必要性等话题。乔治二世登基后，财政体制的一些具体问题到了非解决不可的地步。1697年的王室专款法案已经拨给王室每年700 000英镑，但这个数字已不能满足王室家庭开销和公众支出[24]。乔治一世时期，下议院通过了几个法案以期偿还国王的负债。这些债务不只是因为随着通货膨胀王室的花费不断增加，还因为安妮女王政府下的王室专款没有完全到位。但是，乔治一世不停地提出解决王室专款债务的请求，这引起一些议员对这个新国王的严厉批评。尽管1727年沃波尔增加王室专款的议案在未受多大阻挠的情况下得以通过，但给乔治二世的大笔拨款成为困扰沃波尔政府的难题。事实上，一直到1742年沃波尔离职，王室专款都在事实上团结了被排挤的保守党人和政治上失意的辉格党人。
休谟在《英国政府更倾向于绝对君主制还是共和制》（1741年）一文中详细讨论了王室专款问题[25]。他在一定程度上肯定了官方的观点，即下议院对国家财富和政治权利的控制使得英国宪法向共和主义倾斜。但是，他驳斥了这个论点，指出自汉诺威王朝以后大大增加的王室专款已经给王室太多独立性了[26]。他认为去希冀“一个拥有合法政治权利的个人，尽管这个很强大的权利总是受限制的，主动放弃运用它的希望和要求”是愚蠢的[27]。那个官方政府提出的“药方”——允许执政者自我约束——最多是一个误解，因为它假定一个强权能被其自身制约[28]。
休谟反对官方的说法，却赞同他们的结论，即基于现有的宪政体制一个庞大的王室专款对维持宪法平衡是一个必要而非充分条件。他认为，反对党关于宪法改革的提议有些夸大了。不管王室的收入有多多，皇权都没有它看上去那么可怕。波科克指出，这个对皇权的高估是由1688年革命后“对政治和政治人物的经济和社会基础变化的有意识的承认”[29]。关于这个政治文化的剧变，休谟写道：“如果人们现在和当时的革命时期（1688年左右）有着相同的意识，君主制在这个岛国很有可能会永远消失。”[30]他观察到，自1688年革命以来，君主制不再由“既定的规则和人们的观念所支持”，但皇权“非常缓慢的、几乎察觉不到的”增长并未对宪法构成严重的威胁[31]。
休谟认为，1688年革命后王室对议会完全失去了政治掌控，可以通过强化宪政中较弱的一方（即王室）取得平衡[32]。他主张，在立法机关给予国家最高行政长官（即国王）“一个很大部分的”权力，这样可以“形成一个适当的平衡以均衡立法机关其他部分的权力”[33]。在《关于议会的独立性》一文中，休谟提出：“它［腐败和关系网］在一定程度上和一定形态下是跟这个宪法的本质分割不开的，对维持我们的混合政体是必需的。”[34]一个庞大的王室收入可以保证王室对一些议员的资助，从而最终通过造成下议院和它的一些成员的紧张关系而削弱它的权力[35]。也就是说，因为很多下议院成员的利益决定了他们需要维持现状，下议院不太可能去蚕食王室的行政权。因为这些原因，王室专款可以起到维持宪法平衡的作用。休谟对议会专制的恐惧甚于王室的专制。他对解决这个宪法自相矛盾的问题有一个恶作剧的办法：两害相权取其轻，选择绝对君主制并准备“最简单的死亡方式，即英国宪法真正的安乐死”[36]。
休谟对英国宪法安全的顾虑在后来的一篇文章《关于公共信用》（1752年）中也有所体现[37]。随着英国在欧洲大陆的同盟国与法国的矛盾会很快升级，七年战争（1756—1763年）爆发，英国政府正处在崩溃的边缘[38]。自1688年革命以来，英国在欧洲大陆被卷入好几场代价高昂的战争，包括九年战争（1688—1697年）、西班牙王位继承战争（1701—1714年）和大北方战争（1700—1721年）[39]。事实上，战争对国家财政的压力在欧洲各个国家都存在，法国和荷兰尤为明显[40]。洪特和迈克·索南塞尔（Michael Sonenscher）指出，因为贸易成为支付战争负债利息的主要途径，欧洲列强的武力冲突在国际贸易竞争中体现得尤为明显[41]。
尽管军费开支在各个欧洲国家都是一个难题，但英国面临的困难尤为严重[42]。早在1720年，约翰·特伦查德写道：
在悲痛和愤慨的心情下我想说，英国由造物主偏爱和各种机缘决定而成为世界的光荣和骄傲，它拥有这样大的一个国土，这么庞大的贸易和收入，却因负债、透支、不必要的政府部门和工资而沦落至此，我想说的不过是，那些多余的津贴已经多到连整个基督教世界那些最差的国家都无法比拟的程度了[43]。
三十年后休谟看到，这个问题的根源与其说是王室专款，不如说是英国的财政体制。他指出，英国的财政制度较欧洲其他各国（除荷兰）而言，太多地依赖“那些银行、基金和纸币”[44]。
根据休谟的货币理论（后来被学者广泛称为“物价-货币流动机制”），一个国家的市场价格反映的是货币总量与劳动力和商品总量的比例[45]。“公共股票”作为“一种纸币信用”人为地拉升了货币的供给，不可避免地导致通货膨胀[46]。法国既没有“银行”也没有“商业汇票”，所以能够使商品和劳动力维持一个比较低的价格，而英国因过分地运用了公共信用而必须承受高昂的价格[47]。尽管休谟的好友亚当·斯密对纸币和公共信用的前景持乐观精神，但休谟认为这些公共信用和纸币只会成为国内稳定和国际和平的诅咒[48]。纸币的使用让英国在国际市场上处于一个困境，因为法国可以因其较低的货币价值抛售商品。相应地，英国在国际贸易中下降的收入影响了还债能力。
休谟指出，英国政府的混合制组织方式加重了其在公共债务上的无能表现[49]。在《关于自由和专制》（1742年）一文中，他指出公共财政是所有自由政府退步的根源之一[50]。因为自由政府的很多债权人都是高官，政府如果想通过自主破产作为重塑其税收体制的首要步骤会困难重重[51]。相比而言，绝对君主制的国王“可以随时破产”，所以“他的子民永远不会被他的债务压迫”[52]。(https://www.daowen.com)
英国政府和它的债权人牺牲了其他社会阶层的利益，尤其是地主阶层[53]。因为英国现行的税收体制集中在对土地的直接征税，在欧洲大陆的军事行动使政府负债升级，而这些债务不可避免地成为地主的负担。如果地主一直以此种方式被压迫，政府会进一步走向专制。休谟解释说，在此种情况下：
要防止和平定骚乱除了雇佣军别无他法，而要抵制专制则没有任何途径——选举会被贿赂和腐败左右，国王和民众之间的中间力量被彻底清除，严重的专制必然会大行其道。地主们尽管憎恨自己的贫困和对他们的压迫，却无力作出任何反抗。[54]
因为地主有责任偿还逐渐升级的公共债务，他们减少的权力会使他们无力限制君权。赤字财政曾经给股东们带来收益，他们的税收豁免权使得他们习惯于“一种愚蠢和受纵容的奢侈下的懒惰”，从而逐渐削弱了“贵族、士绅和家庭”的观念[55]。对股东们收税非常困难，因为他们的资产非常容易变现或运往国外。所以，如果没有地主阶层作为一个中间调节的力量，政府权力会“完全依赖主权人的授权”，一个专制的政府就会出现[56]。
基于此，休谟发出他最著名的警告：“要么我们国家毁掉公共信用，要么公共信用毁掉这个国家。”[57]他驳斥了当时流行的观点，这个观点认为公众是唯一的借贷人，而还贷无非是“把钱从右手转移到左手”[58]。法国经济学家吉恩-弗朗索瓦·梅陇（Jean-François Melon）曾在《关于贸易的政治论文》（“Essai politiquesur le commerce”，1734年）中支持了这一观点，这个观点曾经是约翰·劳尔（John Law）在法国进行的公共财政改革的主要前提[59]。劳尔写道：
国内贸易依靠货币。更多的货币可以雇佣更多的人。有限的货币只能使一些人在一定规模下工作，因为当货币缺乏的时候通过立法雇佣贫穷的或闲散的人不太可能成功……可以通过信用来使他们工作，但是那样不实际，除非信用可以在市场上流通从而给工人提供日常生活用品；如果那样可以的话，信用就是货币，会在国内和国际贸易中与货币有相同的作用。[60]
对休谟来说，这个观点低估了一个扩大的公共信用可以带来的灾难性后果，因为赤字财政的问题不能简单地等同于国家的财富分配问题。他在乎的完全不是富人变成穷人和穷人变成富人的前景：“500年后，那些现在坐在马车里的人和赶马车的人的后代们也许会调换位置，但是这类社会变革不会对公众生活产生影响。”[61]对休谟来说，更重要的后果是持续地用公共信用来支付政府开支会最终摧毁政府国防的能力，因为这会导致公共信用“死于非命”和政府垮台[62]。
为了防止政府垮台，休谟主张通过政府自主破产停止公共信用[63]，并认为这个极端的措施在经济上是可行的。他承认，政府破产会导致利率上升，从而使货币利益边缘化、工商业萧条[64]。但是，长期来看，货币资源会从贷方——主要是领取年金的人和股东们——转移到商人手里。休谟认为，这会激活商业活动，并补偿货币利益边缘化带来的损失[65]。
休谟认为政府自主破产对英国宪政有着深远的政策层面的影响[66]。破产后的政府很有可能是专制的，但是通过改变政府和债权人之间的关系，破产会为重塑政府和地主阶层的传统联盟铺路[67]。所以，自主破产会是通向一个更平衡宪政的建设性的一步。但是，现有体制将持续保护现存的财产权免受政府蚕食。如果国家采用“自主破产”的方式，会有17 000名股东的财产权被侵害，其中包括英国人和外国人[68]。基于债权人对英国政府的影响力，“如此极端的方式”对于任何一个大臣来说都会非常“困难”，甚至是“危险的”[69]。所以休谟警告说，财产权的概念“永远地”牺牲了“百万人的安全以换取几千人暂时的利益”[70]。
休谟预言，显著地减少公共债务在他有生之年是不太可能的。他指出，每次减少债务的尝试都失败了，其中最著名的是建立偿债基金的举措[71]。威廉·普尔特尼指出：“偿债基金中有很大一部分都用于当年的政府开支了，这值得特别注意，不只是关于这个数目本身，还有对这么大数额偿债基金的错误使用；同时也表明那些自认为在此类事情上有着最完美知识和最多阅历的人也可能是错误的。”[72]偿债基金的失败促使英国政府寻求其他减债的办法。法国密西西比公司1719年曾把国家债务私有化，英国在第二年借鉴了这个办法，允许国内的南海公司也这样做[73]。结果是好几个大的公司和金融机构的股票暴涨，包括南海公司、英国银行和东印度公司[74]。
约翰·卡斯维尔（John Carswell）把1688年革命后的经济高速增长期称为为工业革命铺路的“贸易革命”，而1720年的南海泡沫事件给这个增长期画上了句号[75]。那些大型的股权公司，例如南海公司和东印度公司，破坏了沃波尔1737年降息的尝试[76]。尽管如此，接下来的十年见证了金融权力从几个少数的大公司转移到很多领取年金的人和股东们手中。这样一来，私人投资者们跟政府可以直接接触，曾经代替他们跟政府讨价还价的中间人虽然没有完全消失，但是他们的作用不像以前那么大了。这个金融权力构成的变化使得新首相兼财政大臣亨利·佩勒姆（Henry Pelham）取得了一个——用L.S.萨瑟兰（L.S.Sutherland）的话来说——“城市的外交胜利”：一个把国债的利率从4%降到3%的全新的赤字财政计划[77]。佩勒姆认为，必须允许潜在的投资者竞购国债，因为年金领取者和股东们没有大公司的支持，所以不用担心他们左右财政政策[78]。
索南塞尔观察到，对政府偿债能力的忧虑曾使查尔斯·戴夫南特以及后来的博林布鲁克提出“爱国国王方案”[79]。根据索南塞尔的解读，这个爱国政府的概念表达了“创造一个平衡的，共和国式的宪法去中和破产后的专制可能性”的愿景[80]。博林布鲁克也曾赞成政府自主破产，并认为一个破产后的政府可以把君主个人的道德属性与国家财政结合在一起，从而一劳永逸地解决债务问题。
他［一个爱国的君主］不会随意地征税或挥霍无度，所以他不需要保留很多的税务官员。他不会因为各种政治或个人消费原因增加国债；不会为更恶劣的压迫臣民的目的所驱使；更不会随意地凭一己之好去纵容一些人管理整个国家。[81]
尽管休谟和博林布鲁克一样相信自主破产能够中止国债的持续增长，但他对“爱国国王方案”这个解决方式的规范性意义持怀疑态度。他认为，对国王德行的过度依赖，尤其是节俭，会使保持宪法平衡非常困难[82]。他在《关于一个完美共和国的想法》（1752年）一文中写道：“现今我们政府的平衡在一定程度上取决于君主的能力和行为，这些本身是不确定和易变的。”[83]他指出，问题的关键是英国的自由只能由一个强有力的行政权力保护，而这个权力本身带来了专制的威胁。所以，极端的爱国主义还不如绝对君主制，因为它会使法律成为自由的威胁，而非守护者[84]。