4.3.1 地铁保护区管理制度
为防止地铁沿线一定区域内的施工作业，如新（改）建建（构）筑物、疏浚河道、敷设管线等轨道交通沿线区域内的作业行为，确保地铁的安全运营，住房和城乡建设部等主管部门颁发了一系列管理办法及规章制度，如建设部（现为住房和城乡建设部）2005年下发的第140号令《城市轨道交通运营管理办法》和《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104—2008）等，对地铁保护区的定义、保护范围、管理内容、沿线施工行为等均作出了明确阐述。根据有关规定，该地铁保护区范围一般在正线区间结构两侧50 m范围内，该空间可称为地铁保护区或者控制保护区。
1.保护区设立依据及范围
1）保护区设立依据
为保障城市地铁运营安全和地铁设施顺利建设，加强地铁运营安全保护区内新建、改建、扩建工程勘察设计和施工管理，需制定地铁保护管理办法。目前各地的地铁保护区管理办法基本是依据中华人民共和国建设部2005年第140号令《城市轨道交通运营管理办法》和中华人民共和国交通运输部2018年第8号令《城市轨道交通运营管理规定》来制定的。
2）保护区范围
地铁保护管理制度适用于城市地铁运营部门所辖地铁的运营安全保护区内所有工程项目的管理，包括地铁隧道、车站及相应区间的地铁保护区。
（1）地下结构规定：外边线外侧50 m范围内。
（2）地面结构：外边线外侧30 m范围内。
（3）附属结构：外边线外侧10 m范围内。
（4）车辆基地：外边线外侧10 m范围内。
（5）外电通道：管壁外侧5 m范围内。
在地铁运营安全保护区内进行的应当纳入地铁运营部门监管的施工作业，见表4.3。
表4.3 应当纳入地铁运营部门监管的施工作业
2.保护区管理内容
地铁运营安全保护区管理内容：地铁运营安全保护区范围内相关项目选址论证、勘察，方案、初步及施工图设计审核；评估报告的审核；轨道交通保护专项施工和监测方案审核；安全施工协议的签订；轨道交通保护区内日常巡查及相关项目施工作业督查；轨道交通设施受损后的应急抢险及修复等管理工作。
3.保护区管理职责
（1）运营公司主管安全部门职责。
牵头地铁保护区管理工作，具体负责监督指导巡查队日常工作，收集汇总并分析各单位和部门上报的地铁保护区信息，宣传地铁保护区管理法规，牵头对保护区内的违法施工进行先期处置，负责向地铁公司归口管理部门（质安部、总工办等）上报地铁保护区管理信息，必要时配合其处理地铁保护区事件，组织运营公司负责的方案审查会，对违法施工单位和事故责任方进行索赔。
对施工方案经评审通过后的相关项目进行备案，督促指导其办理运营公司施工管理相关手续，包括协调相关部门与之签订安全协议、缴纳安全保证金等。
（2）运营公司主管地保技术部职责。
对口协调公司总工办等部门，配合总工办对相关施工方案进行评审，必要时对进入地铁隧道、车站和对地铁现有设施设备进行改动的专项施工方案进行审查。催要地铁保护区内相关施工项目的评审结果和相关技术资料。参加运营公司组织的方案审查会，向运营公司其他相关部门提供技术支持。
（3）运营公司主管综合机电设备部门职责。
在收到地铁保护区预警信息后安排专业人员对相关施工项目进行现场踏勘，判断危害风险，若有必要，及时提出现场整改和紧急抢险的初步方案。参与施工方案评审。承办与本部门所负责专业类别的安全协议签订等事宜，对地保巡查单位进行技术交底。负责对评审后的施工项目回访抽查和作业监控，确保其按经评审的方案施工。
（4）运营公司主管安全监测部门职责。
对使用无线方式进行监测的施工单位和人员进行技术交底和指导，承办与本部门所负责专业类别的安全协议的签订等事宜，对相关施工单位进行技术交底。
（5）运营公司负责调度指挥部门职责。
对施工方案通过评审的相关施工单位按运营公司内部流程受理其清点作业申请。
（6）运营公司财务部门职责。
核定安全保证金数额，收取相关单位缴纳的安全保证金，并出具相关凭证。
4.保护区巡查内容
在确定巡查依托部门后，地铁运营公司可以组建专门自有巡查队伍，也有城市（如南宁）将保护区巡查任务委托给专业公司。总体而言，巡查内容应该包括以下几个方面。
①通风口、车站出入口50 m范围内是否存放有毒、有害、易燃、易爆等物品。
②地铁保护区内有无包括移栽树木、破土埋管等施工。
③各车站地面附属设施设备是否有移位、破损、开启等异常情况，警示标志标牌是否丢失脱落。
④是否有可能影响安全运营的作业。
⑤施工项目类别划分及处置原则
（1）一般性施工，主要指没有开挖破土或虽有开挖破土，但开挖深度较浅、远离地铁设施设备等具有潜在危险性的施工，包括绿化、市政管网、市政立面或地面改造等。
（2）危害性施工，主要指需要深基坑作业或其他引起大幅地面荷载变化的项目施工，包括一般新建、扩建各类建筑物等。
（3）潜在险情施工，主要指与隧道、车站主体结构或其他设施设备有接触或非常接近的施工，或其他类似具有重大紧急危害的施工。
（4）对一般性施工，运营公司要适当关注，向相关单位送达“告知函”，以白色“地铁保护区安全隐患告知书”形式通知主管综合机电设备部门或其他部门确认风险程度。对危害性施工，除向相关单位送达“告知函”外，要立即以黄色或红色“地铁保护区安全隐患告知书”的形式向地铁公司上报相关信息，由其组织对施工方案进行审查，通过后为其办理施工管理相关手续，必要时可采取监测，并实行跟踪管理。有潜在危险性的项目进行施工时，除采取前述措施外，必须同时采取监测措施，并列为重点关注项目，定期回访跟踪管理。
5.保护区作业管理程序
1）外单位作业管理程序
外单位建设管理的运营安全保护区内工程方案审批程序如下。
（1）主办部门：总工办。
（2）建设单位应在设计完成后向轨道交通公司提出设计方案审查申请，在工程施工前向轨道交通公司提出施工（含勘察）作业审查审批申请。审批后有重大变更的方案应重新报审。
（3）勘察作业申请审批流程。
申请人提交勘察资料→总工办部门审查资料完备性→总办征询运营管理部门等单位意见→总工办提出处理意见→总工程师审定→总工办答复申请人（图4-12）。
进行勘察审批申请，需提交下列资料（附电子文件一套）。
①申请表：“地铁运营安全保护区内工程勘察作业审批表”（各城市自拟）。
②项目勘察申请书。
③勘察计划与方案。
④勘察孔与地铁平、立面位置关系图。
⑤勘察对地铁安全影响预评估报告。
⑥“安全保障承诺书”。
⑦“勘察钻孔施工及监管专项承诺书”。
⑧建设单位证明文件、法定代表人证明文件及身份证复印件。
⑨作业单位的资质证明文件。
图4.12 运营安全保护区勘察申请审批流程
（4）设计方案审批流程：申请人提交设计资料→总工办审查资料完备性→总工办征询运营管理部门等单位意见→总工办提出处理意见→公司审批→主办部门答复申请人（图4.13）
总工办或主管技术部门可根据工程与地铁的空间关系、建设地点的工程地质条件和水文地质条件、拟建工程设计方案、受影响地铁的结构特征和使用状况判断工程建设对地铁的影响程度，划分三个级别分别进行审批。
①一级工程：工程建设对地铁影响重大的工程。
简要流程：主办部门组织相关部门进行审核，提出初审意见→公司技术委员会审核→公司主管领导审定。
②二级工程：工程建设对地铁影响较大的工程。
简要流程：主办部门组织相关部门进行审核→公司主管领导审定。
③三级工程：工程建设对地铁影响较小或基本无影响的项目。
简要流程：总工办、审核→公司主管领导审定。
拟建工程为基坑基础工程时的级别划分原则按照工程审查分级进行。降水、爆破、下穿、上跨、地基处理等工程的级别划分由总工办或者主管技术部门判定。
设计方案审查时应部分或全部提交下列资料（附电子文件一套）。
①申请表：“地铁运营安全保护区内工程设计审批表”（格式自拟）。
②作业项目选址相关批复文件（扫描件或复印件）。
③总平面图（1∶500地形图上标出与地铁的位置关系）。
图4.13 运营安全保护区设计方案审批流程
④与地铁设施有关的建筑平、剖面图，结构底板平面图、基础图各一套。
⑤基坑支护设计图纸一套（标出与地铁的空间关系）。
⑥与地铁设施相关的岩土工程勘察报告。
⑦与地铁保护有关的工程设计计算书。
⑧工程对地铁结构安全影响的建模分析评估报告。
⑨对地铁设施的第三方监测设计方案及监理审查表。
⑩专项工程专家审查意见。
（5）施工作业申请审批流程。
申请人提交施工资料→总工办审查资料完备性→总工办征询运营管理部门等单位意见→总工办提出处理意见→公司审批→主办部门答复申请人（图4.14）。
进行施工审批申请，需提交下列资料（附电子文件一套）。
①申请表：“地铁运营安全保护区内工程施工作业审批表”（格式自拟）。
②经地铁公司审核批准的设计方案审批表。
③对地铁有影响部位的施工组织设计及监理审查表。
图4.14 运营安全保护区施工方案审批流程
④保证地铁安全的专项防护方案和应急预案。
⑤对地铁设施的监测实施方案。
⑥施工对地铁安全影响预评估报告。
⑦地铁公司规定的专项工程专家审查意见。
⑧安全保障承诺书。
⑨地铁运营安全保护区安全施工与文明施工协议书。
⑩建设单位证明文件、法定代表人证明文件及身份证复印件。
施工、监测单位的资质证明文件。
2）地铁内部作业管理程序
城市同一地铁系统内负责建设管理涉及运营安全保护区内工程方案审查与备案程序如下。
（1）设计方案审查：由地铁公司的设计管理部门组织审查，总工办、运营管理部门参与审查；重要工程或存在技术争议工程由技术委员会审议。设计管理部门负责技术委员会审查意见的落实工作。
（2）施工方案审查：工程施工前，由地铁公司的工程建设管理部门组织审查，总工办、安质部门参与审查；重要工程或存在技术争议工程由技术委员会审议。项目建设管理部门负责技术委员会审查意见的落实工作。
（3）对地铁影响评估：地铁自身管理的运营安全保护区工程，一般风险的项目不委托外单位做工程对地铁安全影响的第三方评估。
（4）备案：方案审定后，由建设管理部门将设计方案、施工方案（含监测方案、应急预案）送总工办、运管办备案。
设计和施工方案审查审批流程见图4.15。
图4.15 地铁系统内部负责建设管理的项目审批流程
3）审批绿色通道
对于城市重点工程、对工期要求紧的政府工程或公益工程，方案审查审批，可由总工办（或地保办等运管安全管理部门）直接组织各方会审，会审通过后报公司审批。
4）保护区内安全巡查
运营公司自身巡查员或委托的机构对全线定期巡查，处理未经审批的施工，掌握工程施工对地铁的影响程度。巡查人员沿地铁线路每周巡查一次。巡查工作编入月度、季度和年度运营安全保护区管理报告。
5）施工作业安全监管
运管办、总工办和运营公司或委托机构对地铁运营安全保护区内工程实施过程进行监管，并定期向运营管理部门通报可能影响地铁运营的重要施工节点、施工工序。
总工办根据地铁运营安全保护区内工程对地铁的潜在风险，提出需重点监管的工程，确定关键监管工序，审阅工程施工对地铁影响的监测报告，牵头处理地铁设施变形超标或损伤修补工作。
工程施工对地铁结构、设备设施等造成损坏后，申请人应向运营公司提报地铁修复计划与施工方案，涉及轨行区作业的还应向运营管理部门提报施工计划。运营部门审定方案后，申请人组织施工单位按照计划进行修复。当满足以下所有条件时，方可停止对工程施工的监管。
（1）工程已完工或剩余工程不影响地铁运营安全。
（2）地铁设施变形进入稳定阶段，即达到《建筑变形测量规范》规定的最后100 d的沉降速率小于0.04 mm/d。
（3）工程施工对地铁造成的损伤由建设单位全部修复完毕，并经验收合格。
（4）相关资料移交备案。
工程施工监管流程详见图4.16。
图4.16 运营安全保护区内工程施工监管流程
6.安全评估与咨询
对地铁结构的安全评估工作需要专业的单位负责，当相关作业项目对轨道交通设施影响达到一定等级时，在设计前，申请人应从地铁运营公司提出的轨道交通设施保护评估单位名录中委托一家单位进行安全评估。预评估单位资质按照目前大多数城市的惯例至少符合以下条件之一。
（1）工程咨询甲级资质（城市轨道交通专业）。
（2）市政公用（含地铁、轻轨）行业甲级资质。
（3）工程设计综合资质甲级资质。
（4）工程勘察综合类甲级资质。
（5）具有地铁及地下工程专业的科研和教学资格。
评估单位编制的“工程建设对轨道交通设施及运营安全影响评估报告”（以下简称“评估报告”）应满足下面要求。
（1）评估前应辨识工程建设对轨道交通结构和运营的安全风险。
（2）应采用现行规范中规定的方法、类比分析法和可靠的商业软件，分析判断工程建设对轨道交通结构和运营的安全风险。
（3）“评估报告”应判断工程施工引起的轨道交通设施变形值以及受力变化值能否满足结构和运营安全的要求。
（4）“评估报告”应对设计和施工提出指导意见。
进行了重大设计变更的工程，应重新进行评估。工程实施完成且对轨道交通设施影响趋于稳定后，评估单位应将施工监测和轨道交通设施保护监测数据与“评估报告”中的计算值比较，对差异较大处进行分析，总结经验教训，对地铁设施进行全面评价，并根据受损状态提出相应的修复要求，编制“工程建设对轨道交通设施及运营安全影响后评估报告”，由申请人书面提交地铁运营公司。“评估报告”由主办部门组织地铁相关专家进行评审后，书面回复。
7.安全监测管理
相关项目在轨道交通保护区内，可能对轨道交通建设和运营造成较大影响的，申请人应委托相关单位对轨道交通设施和与轨道交通设施密切相关的工程部位进行监测。监测单位必须在地铁运营主管部门提出的轨道交通设施保护监测单位名录中选择，费用由相关项目建设单位承担。
地铁运营主管部门负责建设管理的轨道交通保护区内建设项目，应在第三方监测招标中包含轨道交通保护监测工作内容。
申请人在项目开工前，应安排轨道交通设施保护监测单位按照地铁运营主管部门批准的监测方案布置监测设施，应对可能受影响的轨道交通设施进行现状调查，对结构缺陷摄影并附加文字描述，编制轨道交通设施缺陷初始档案，完成轨道交通设施保护监测初始读数。地铁运营主管部门、申请人、轨道交通设施保护监测单位三方对轨道交通设施缺陷初始档案、轨道交通设施保护监测初始读数共同确认。
监测方案应反映施工对轨道交通的影响，明确监测的对象、范围、测项、频率、监测设备、预警报警值、信息提交方式；具体监测项目及控制值应满足相关技术指标和规范的要求。
（1）根据轨道交通保护区施工的危险程度和难易程度采用不同的监测方法和手段，对监测频率需求大、持续时间长的工程，应采用自动化监测手段。
（2）施工完成且监测数据稳定后，相关项目建设单位应督促轨道交通设施保护监测单位尽快完成监测总结报告。主办部门组织召开停测会议，决定是否停测。
（3）轨道交通设施保护监测单位应根据监测警戒值标准及时向申请人、施工单位、地铁运营主管部门发出预警和报警。
轨道交通设施保护监测报告应符合下列要求。
（1）监测报告种类有日报、周报、月报，特殊情况下应提交应急报告或实时监测报告，在完成监测周期内的所有监测作业且监测数据稳定后提交最终监测总结报告。
（2）轨道交通设施保护监测周报、月报及总报告应评价施工对轨道交通设施及运营的影响。
（3）轨道交通设施保护监测单位应定期将监测报告递交到地铁运营主管部门和运营单位。当轨道交通设施保护监测结果出现异常时，应立即通报地铁运营主管部门和运营单位。
运营单位应建立相应的制度对轨道交通设施保护监测的布点、设备到位、监测频率等工作进行监管。
8.施工风险保障
（1）轨道交通保护区内从事工程勘察、设计、施工、评估、轨道交通设施保护监测等工作的单位，必须具有相应的资质。
（2）从事工程项目对轨道交通安全影响评估的单位、轨道交通保护监测单位由相关项目建设单位委托。对评估单位或监测单位曾经评估或监测严重失准的、弄虚作假的或有其他不良业绩的，不得参与轨道交通保护区内项目的评估和监测。
（3）在建或已建未运营轨道交通保护区内的建设工程，申请人及其施工单位应与地铁运营主管部门及轨道交通施工单位签订“安全保障承诺书”或“安全施工协议书”，并向轨道交通施工单位财务部门缴纳施工安全保证金。运营轨道交通保护区内的建设工程，申请人及其施工单位应与运营单位签订“安全保障承诺书”或“安全施工协议书”，并向运营单位财务部门缴纳施工安全保证金和施工配合费。
（4）施工安全保证金的用途和收费标准。
①施工安全保证金的用途。
a.用于地铁运营主管部门对轨道交通设施需紧急维修但双方意见不一致的情况。
b.用于制约建设单位规范保护轨道交通设施的工程施工，通过施工过程中的安全措施减小对轨道交通的影响。
c.保证保护轨道交通的措施在合适的时间结束，并向地铁运营主管部门提交对轨道交通影响的总结报告。
②施工安全保证金的收费标准。
根据相关项目对轨道交通影响程度的划分原则，一般按以下标准收取施工安全保证金，特殊工程实际收取的金额以双方合同约定的金额为准。以下为调研后的建议金额。
a.一级项目按每项100万元收取（该金额为调研后估测）。
b.二级项目按每项60万元收取（该金额为调研后估测）。
c.三级项目不收取。
d.地质钻探施工安全保证金，每项50万元收取（该金额为调研后估测）。
（5）施工安全保证金的退还。
①工程对在建或已建未运营轨道交通设施影响评估结束后，经设计部确认未对轨道交通设施造成安全影响，轨道交通施工单位在20个工作日内将施工安全保证金无息返还申请人。工程对已运营轨道交通设施影响结束后，经运营单位确认没有对地铁结构造成影响的施工安全保证金需无条件返还申请人。
②施工作业过程中造成地铁结构损伤或破坏的，由申请人全额赔偿并原状修复。验收合格后将施工安全保证金返还申请人。
9.预警管理
当监测预警时，轨道交通保护监测单位应及时向运营单位、运管中心、地铁运营主管部门相关领导报警。
报警后，应暂停相关项目作业，建设单位委托安全评估单位进行过程安全评估，各方共同制定相应安全保护措施。通过专家评审，明确处理意见后，再由主办部门按照相关程序办理。
10.应急管理
申请人需在提交专项施工方案的同时提交应急预案，并交给地铁主管部分应急预案来备案审核。审核人员应根据工程对轨道交通的影响程度，到现场监督检查工程应急预案落实情况。
对运营线路上的一般工程，运营单位采用相应的客运组织应急预案；对危险性较大工程，运营单位应编制专项应急预案。
应急预案启动条件生效后，在建和已建未运营线路工程应急预案由工程部监督管理，相关项目施工单位和轨道交通施工单位具体执行，费用由相关项目建设单位承担；运营线路的相关项目工程应急预案由地铁运营主管部门运管中心监督管理，相关项目施工单位具体执行，必要时由其他施工单位协助，运营应急预案由运营单位视情况启动并执行，费用由相关项目建设单位承担。
11.损害与修复
在建和已建未运营轨道交通保护区相关项目实施完毕后，由设计部组织对轨道交通保护专项验收，决定轨道交通保护专项施工方案中各项防护和监测内容是否终止。造成轨道交通设施产生较大变形、监测数据报警的，由设计部牵头组织安全评估单位进行后评估（费用由相关项目建设单位承担），提出处理措施。须进行修复时，由轨道交通设计、施工单位分别进行修复设计和实施。设计部和工程部分别组织专家对设计和施工方案进行评审，并按照相关程序办理后方可实施。实施过程由工程部负责监管，费用由相关项目建设单位承担。
运营轨道交通保护区相关项目实施完毕后，由运管中心组织负责轨道交通保护专项验收，决定轨道交通保护专项施工方案中各项防护和监测内容是否终止。造成轨道交通设施产生较大变形、监测数据报警的，由运管中心牵头组织安全评估单位进行后评估（费用由相关项目建设单位承担），提出处理措施。须进行修复时，由运管中心牵头，地铁保护咨询单位进行修复设计，经营管理部负责选定施工、监理、监测等单位，运管中心按照相关程序办理后实施。实施过程视情况需要，由工程部或运营单位负责监管，费用由相关项目建设单位承担。
12.资料管理
申请人在进行设计施工时需要的轨道交通结构相关资料，地铁运营主管部门已经向市城建档案馆归档的，应由申请人到市城建档案馆查阅；地铁未归档的或市城建档案馆资料无法满足设计施工要求的，可到地铁运营主管部门相关部门按公司管理程序办理查阅手续。
轨道交通保护区工程管理审查审核、过程监管资料和监测总结报告按地铁运营主管部门归档资料管理办法归档。
13.相关技术要求
轨道交通保护区项目的规划要求如下。
（1）除非地铁运营主管部门批准，轨道交通特别保护区内不能进行任何工程建设。
（2）未经许可，不得在轨道交通车站、区间隧道上方及周边实施大面积的加卸载、注浆和抽水等影响结构受力形式的作业。
（3）严禁在车站及附属结构上方施钻；严禁在区间隧道上方施钻；地质钻探孔位置与地铁外边距原则上不小于3 m。
（4）地下管线、隧道等需上跨下穿、平行、邻近地铁的，与地铁外边距的垂直净距离原则上不应小于3 m。
（5）地面建筑距风亭的风口净距不应小于5 m。
（6）施工作业时不得影响地铁及各附属设施的正常运行。
安全保护监测控制指标如下。
①安全保护监测控制指标。
安全保护监测控制指标如表4.4所示。
表4.4 安全保护监测控制指标
续表
②监测预警划分及应对措施。
监测预警控制指标如表4.5所示。
表4.5 监测预警控制指标
注：监测比值G为监测实际测量值与评估报告给出的监测控制指标值的比值。
地铁运营部门可根据工程施工的特点及所在城市轨道交通结构的特点，对以上所列控制指标及应对措施进行调整。
监测频率要求如下。
a.监测周期应从施工开始至影响轨道交通设施的分部工程结束后三个月，且监测曲线趋于平缓时止；根据调研情况，大部分城市是施工后一年。
b.监测频率按照相关规范进行，自动化监测实时进行；当出现预报警情况时应当提高监测频率。
c.根据监测结果判定变形趋于稳定后，监测单位依据监测方案并上报经地铁运营部门同意后可以停止项目的监测工作。