行政赔偿的法定范围
二、行政赔偿的法定范围
(一)侵犯人身权的行政赔偿概述
人身权，是指与公民人身不可分离而又没有直接经济内容的权益，或者说人身权是指公民作为一个自然人为了生存而必不可少的、与公民的身体和名誉不可分的权利。按照民法理论和《民法通则》的规定，公民的人身权大致有三类：一是人身自由权，指公民依法享有的本人的人身和行动完全由自己支配，不受任何组织或个人非法限制或侵害的权利;二是人格权，指以人格为利益的权利，包括生命健康权、名誉权、姓名权、肖像权等;三是身份权，指公民因特定身份而产生的权利，包括监护权、荣誉权、婚姻自主权等。
根据《民法通则》的规定，公民享有的人身权具体有生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权、男女平等权、监护权等。《侵权责任法》第三条第二款的规定，民事权益包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。
职务侵权行为类型的受限性包括：第一，侵害人身权的职务侵权行为包括：a.违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;b.非法拘禁或者以其他非法方法剥夺公民人身自由的;c.以殴打、虐待等暴力行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;d.违法使用警械、武器造成公民身体伤害或者死亡的;e.造成公民身体伤害的其他违法行为。第二，侵犯财产权的职务侵权行为包括：a.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;b.违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;c.违反国家规定征收财物、摊派费用的;e.造成财产损害的其他违法行为。第三，除了肯定性规定外，又从反面规定了如下不属于行政赔偿的范围：a.行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;b.因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;c.法律规定的其他情形。(周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第184～185页。)
(二)行政机关及其工作人员侵犯人身权的具体行为
依照2010年《国家赔偿法》第三条[12]和其他法律有关条款之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。
1.违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施
(1)违法拘留
在我国立法中，拘留有行政拘留、司法拘留和刑事拘留三种。
行政赔偿中的拘留仅指行政拘留，又称治安拘留，是指法定的国家行政机关——公安机关、安全机关——依法对违反行政法律法规、扰乱行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民采取的，在短期内剥夺其人身自由的一种行政处罚。在《行政处罚法》规定的行政处罚种类中，涉及人身权的是行政拘留。由于行政拘留在行政处罚中是最为严厉的一种处罚措施，对其适用一旦泛滥必然会给公民造成巨大的伤害，因此根据《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《国家安全法》、《公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》等的规定，实施行政拘留的机关只能是特定的行政机关即公安机关和国家安全机关，且由人民警察适用，其他行政机关及其工作人员不得为之。[13]
根据法律规定和执法实践，违法拘留的主要形式有：
第一，实施拘留的主体违法，即不具有拘留处罚权力的机关实施了拘留处罚。行政拘留只能由县级以上的公安机关有权实施，其他任何机关均无权实施行政拘留。如果其他行政机关实施了行政拘留行为，即属违法行为。[14]
第二，拘留对象错误。拘留对象错误有三种情形：一是行政拘留只对自然人适用，如果对法人或其他组织适用拘留，即为对象错误;二是原本应当拘留公民张三，却拘留了公民李四，或者原本应当拘留李四，却拘留了张三;三是拘留了不具有权利能力和行为能力的人，也属于适用对象的错误。《治安管理处罚法》[15]对此作了明确的规定。
第三，作出拘留决定时没有足够的证据证明当事人有违反治安管理的行为。案件事实必须有充分的证据加以证明，如果没有证据或证据不足都不能认定公民有违反治安管理的行为，此情形下实施了对公民的拘留行为，即属违法行为。
第四，作出拘留决定时缺乏法律根据或适用法律错误。“以事实为根据，以法律为准绳”是一切法律行为的根本原则，公安机关在实施拘留时如果缺乏法律根据或错误地适用法律，都属于违法行为。
第五，作出拘留决定的程序违法。程序合法是实体合法的保障，《治安管理处罚法》第四章专门对实施治安行政处罚的程序作了规定，如果违背了这些规定对公民实施拘留，同样也属于违法行为。
第六，超过拘留期限实施拘留。《治安管理处罚法》的规定，拘留期限为一日以上十五日以下，合并执行的，最长不得超过二十日，如果拘留期限超过了这一期限，即为违法。
第七，实施拘留的场所违法。如将行政拘留人员与刑事拘留人员合并关押等。
由于行政机关及其工作人员(包括公安机关或国家安全机关及其人民警察)违法实施行政拘留，必然对公民的合法权益产生损害，因此，国家应予赔偿。
除了2010年《国家赔偿法》的规定外，根据《行政处罚法》第十六条的规定，行政机关违法实施检查措施或者执行措施，给公民人身造成损害的，也应当依法予以赔偿。
(2)违法采取限制公民人身自由的行政强制措施
行政强制措施，是指行政机关在实施行政管理的过程中，为了维护行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生和存在，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制措施包括对人身自由的强制措施和对财产的强制措施两类。行政强制措施的目的是制止违法行为、防止证据灭失、避免发生新的危害和控制危险的扩大。
限制公民人身自由的行政强制措施属于行政强制措施的一种。依据有关法律规定，有权行使限制公民人身自由的行政强制措施的行政机关，主要有公安机关、国境卫生检疫机关、海关等。
限制公民人身自由的行政强制措施，主要有：①强制隔离戒毒。强制隔离戒毒，是指公安机关实施的对吸毒成瘾人员，在一定时期内强制隔离，并进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育，使其戒除毒瘾的一种行政强制措施。[16]②强制隔离治疗。强制隔离治疗，是指在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。这种措施主要是针对患有法定传染病病人或疑似病人采取的强制措施，禁止其与外界接触并强制其接受治疗的行政强制措施。[17]③收容教育。收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。[18]④强行带离现场。[19]⑤强制隔离或留验。[20]⑥强制传唤。强制传唤是指公安机关在办理治安行政案件时，使用强制手段将无正当理由不接受传唤或逃避传唤的人带至指定地点接受询问的一种强制措施。⑦扣留。[21]⑧强制带回。[22]⑨不准出入境。[23]⑩行政管束。[24]⑪劳动教养。[25]劳动教养是指劳动教养机关对有违法犯罪行为但不够刑事处分的人，依法实施强制制裁并实行劳动教育的行政强制措施。[26]⑫留置盘查。留置盘查，是指人民警察为了查证案件事实，强制将违法犯罪嫌疑人进行扣留并讯问的一种强制措施。[27]⑬扣留走私嫌疑人。扣留走私嫌疑人，是指海关依法对有走私犯罪嫌疑人限制其人身自由，移送司法机关受理的一种行政强制措施。[28]
任何一项行政强制措施，如果具体运用到公民身上，必然会对其权益产生不利的影响。因此，必须严格依据法律的有关规定实施，如果行政机关在采取上述行政强制措施时，违法限制人身自由造成损害的，根据2010年《国家赔偿法》的规定，应当给予赔偿。
2.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由(https://www.daowen.com)
非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的强制措施，是指无权采取行政拘留或限制公民人身自由的行政强制措施的行政机关及其工作人员超越职权，采取拘留、扣留、禁闭、隔离、关押等方式剥夺公民人身自由的行为。剥夺公民人身自由，使公民在一定时期内完全丧失人身自由，是比限制人身自由更严厉的方法。剥夺人身自由主要有两种表现形式：一是直接拘束人的身体，使其身体活动受限制;二是将他人拘禁于一定场所，使其不能离开。非法剥夺人身自由是一种持续行为，使他人在一定时间内失去身体自由和活动自由。[29]非法剥夺公民人身自由，在行为主体上主要有两种情形：一是依照法律、行政法规有权限制人身自由的行政机关采用违反法律、行政法规的方式剥夺公民人身自由。如公安机关可以依照《治安管理处罚法》对扰乱社会治安的当事人实施行政拘留，但如果公安机关对被拘留的当事人实施捆绑，则构成了非法剥夺公民人身自由;二是无权限制人身自由的行政机关采取非法拘禁方式，剥夺公民人身自由。剥夺公民人身自由主要有非法拘禁或采取其他方法。
(1)非法拘禁
非法拘禁，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，以拘禁的方法非法剥夺他人人身自由的行为。
构成非法拘禁的要件有：①行为主体是行政机关及其工作人员;②在主观上是故意，即行为人明知自己实施的拘禁行为是非法的，却希望或者放任这种结果的发生;③行为侵犯的客体是公民的人身自由权;④客观上表现为在没有法律依据的情况下，以拘禁、强行关押、隔离审查、绑架等方式非法剥夺公民人身自由的行为，无论是以暴力、胁迫方法拘禁他人，还是以欺诈方法拘禁他人，均不影响非法拘禁的成立;⑤被拘禁的对象是自然人。
非法拘禁与违法拘留的主要区别在于：非法拘禁是行政机关在法定行政拘留或限制人身自由的行政强制措施之外，剥夺公民人身自由;违法拘留则往往是行政机关在法定职权范围内违反行政拘留的有关规定，限制公民人身自由。
非法拘禁与非法拘禁罪的主要区别在于：非法拘禁是剥夺公民人身自由的违法行为，而《刑法》第二百二十八条规定的“非法拘禁罪”，是指以拘禁方法剥夺他人人身自由的一种犯罪行为;非法拘禁的主体，在这里是行政机关及其工作人员，而非法拘禁罪的主体则不限于国家机关工作人员。
根据国家赔偿法，行政机关及其工作人员非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由，构成非法拘禁并造成损害的，国家应当给予赔偿。
(2)以其他方法非法剥夺公民人身自由
以其他方法非法剥夺公民人身自由，是指行政机关采取非法拘禁以外的方式，如采取非法扣押、关押、捆绑或者其他方式非法剥夺公民人身自由。
构成以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为，应当具备如下条件：①实施该类行为的主体是行政机关及其工作人员;②该类行为属于在行政管理活动中行使行政职权的行为;③该类行为实施者在主观上具有直接故意，即明知非法而故意实施限制特定公民人身自由的行为;④该类行为在一定程度上非法限制了特定公民的行政自由(如不准离开一定的区域、不准参加某些社会活动或必须参加某些社会活动、外出活动必须经过批准或有人监管等);⑤该类行为侵害的对象是自然人。
根据2010年《国家赔偿法》，行政机关及其工作人员非法拘禁剥夺公民人身自由，与以其他方法非法剥夺公民人身自由，在行为性质上是一致的，区别的只是方法的不同。因此，行政机关及其工作人员以其他方法非法剥夺公民人身自由并造成损害的国家也应予赔偿。
3.侵犯生命健康权的行为
侵犯公民生命健康权的行为，主要是指以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的行为。2010年《国家赔偿法》第三条第三项规定，“以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人经殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”受害人有权取得赔偿的权利。这里殴打、虐待等暴力行为，是指行政机关在行政管理过程中故意对某公民实施殴打、虐待等暴力行为。应当符合下列条件：①行为的实施者，必须是行政机关的工作人员;②行为发生在执行职务的过程中;③实施该行为的主体在主观上出于故意。这里的损害，是指国家行政机关工作人员在行使职权时违法乱纪，殴打、虐待公民或者以其他暴力方法使公民的身体健康或生命受到损害。[30]因此，国家行政机关工作人员在行使职权时殴打行政相对人或以其他暴力行为致人身体伤害或死亡，或是执法人员故意唆使行政相对人之间互相使用暴力手段致人身体伤害或死亡的，国家应当给予赔偿。
唆使、放纵他人实施殴打、虐待等行为，是指行政机关工作人员在行政管理过程中，以授意、劝说、引诱、放任、纵容或者其他方法唆使、放纵他人对某特定自然人实施殴打、虐待等行为。这类行为的构成要符合四个条件：①唆使、放纵行为的实施者是行政机关工作人员;②唆使、放纵行为实施者，在实施该类行为时主观上出于故意;③唆使、放纵行为在客观上必须有引起他人实施殴打、虐待等行为的意图，被唆使者实施了殴打、虐待等行为是唆使人的行为引起的;④实施唆使、放纵行为发生在行政机关工作人员行使行政职权的过程之中。
除了《国家赔偿法》外，根据《治安管理处罚法》，公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或侮辱;人民警察办理治安案件，如有刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人的行为，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任;公安机关及其人民警察违法行使行政职权，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，应当依法承担赔偿责任。
这里需要特别注意，行政机关工作人员对公民实施殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人实施殴打、虐待等行为，并不必然导致国家赔偿，只有上述暴力行为造成了公民身体伤害或者死亡时，才需要承担赔偿责任。具体而言，只有当上述暴力行为造成公民身体轻微伤、[31]轻伤、[32]重伤[33]时行政机关才承担赔偿责任。
4.违法使用警械、武器造成公民身体伤害或者死亡
警械，是指人民警察使用的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。根据《人民警察使用警械和武器条例》的规定，警械可以分为驱逐性、制服性警械[34]和约束性警械。[35]
武器，是指国家行政机关工作人员按照规定装备的枪支、弹药等致命性器械。[36]
为了保障行政机关及其工作人员依法履行职责，及时有效地制止违法行为，维护公共安全和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的人身安全和公私财产安全，国家依法赋予行政机关工作人员佩带和使用警械、武器的权力，但国家对警械、武器的使用条件、使用主体、适用对象等有专门的规定，执法人员必须在符合规定的条件下才能使用。[37]行政机关工作人员合法使用警械、武器必须符合两种条件：一是必须按照法律、法规规定的要求使用警械、武器;二是使用警械、武器的人必须是法律、法规规定允许使用警械、武器的行政机关工作人员，即人民警察、海关工作人员和军事设施管理单位的值勤人员，除此之外的其他行政机关工作人员无权使用警械、武器。
因此，执法人员必须在符合规定的条件下才能使用警械、武器，否则，违法使用警械、武器造成公民身体伤害或者死亡的，根据2010年《国家赔偿法》，国家应当给予赔偿。根据《人民警察使用警械和武器条例》的规定，在实践中行政机关工作人员违法使用警械、武器的情形主要包括如下几种：①依法不应当佩带警械、武器的行政机关违规给其所属工作人员配备警械、武器，该工作人员在行政职权过程中使用的。②不应当佩带警械、武器的行政机关工作人员私自携带警械、武器并在行使职权过程中使用的。③依法佩带警械、武器的行政工作人员违反法律、法规的规定，在不应该使用警械、武器的情形、场合下使用;使用警械、武器超过必要限度;使用警械、武器的种类错误;使用警械、武器不符合法定程序;等等。
此外，《军事设施保护法》对军事设施保护单位的武器使用、[38]《海关工作人员使用武器和警械的规定》也对海关工作人员使用武器和警械的条件作了规定。[39]
对于上述违法使用警械、武器的行为，根据2010年《国家赔偿法》、《人民警察使用警械和武器条例》的规定，人民警察违法使用警械、武器，造成不应有的人员伤亡、财产损失的……对受到伤亡或者财产损失的人员，由该人民警察所属机关依照《国家赔偿法》的有关规定给予赔偿。
5.造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为
造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中，除了以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为和违法使用警械、武器造成公民身体伤害或者死亡两种情形之外的其他造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。
根据2010年《国家赔偿法》第三条、第四条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。最高人民法院公布的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》：由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。这也适用于行政机关及其工作人员造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为的情形。