我国公务员能力建设的必要性、制约因素与途径探析

我国公务员能力建设的必要性、制约因素与途径探析

湛　雷

一、我国公务员能力建设的必要性分析

（一）国际形势的发展对公务员能力建设提出了新要求

当今世界形势变幻莫测，国际关系错综复杂，国家利益交错存在。而政治的多极化、经济的全球化、市场的一体化、文化的多元化，则对政府执政能力提出了更高的要求。

国家公务员是政府实现职能的载体，政府的管理制度要靠公务员去制定，政府的行为要靠公务员去运作，政府的法律法规要靠公务员去具体执行，政府能否实现依法的关键是公务员能否做到依法行政。基于此，必须抓紧对我国公务员的培养，造就一支具有坚定的原则性、较高的政治素质和行政能力的公务员队伍。推行公务员制度以来，公务员队伍素质有了明显提高。但是，应该清楚地看到，公务员队伍的政治、业务素质与知识经济发展的要求相比，还有较大的差距，公务员能力建设任重道远。若要适应时代发展的要求，紧跟世界潮流，就要大力拓展我国公务员培训的形式，创新我国公务员培训内容，把培训的重点由传统的侧重知识灌输转变到“能力本位”建设的开发与培养上来。

（二）国内形势的发展对公务员能力建设提出了新要求

经过30多年的改革开放，我国国民经济正朝着良性循环的方向发展。但是，我们也必须清醒看到，国内经济经历了30多年的高速增长后，粗放经济的能量已经基本释放完毕，随着社会主义市场经济的建立，社会发展的多元化、丰富化，旧的运行机制与管理模式同新的市场经济、新的社会生活之间出现的矛盾冲突日益突出。目前，我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，各方面任务繁重而艰巨。党的十七大报告指出：“党的执政能力建设，关系党的建设和中国特色社会主义事业的全局，必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好。”国家公务员是国家机器的重要组成部分，依法承担管理国家事务、经济和文化社会事业的重要任务。为解决我国新新形势下的这些矛盾和问题，要求公务员增强创新精神，不断积累知识和经验，提高政治素养和专业水平，提高解决复杂问题的能力。

二、我国公务员能力建设制约因素分析

（一）公务员自身道德素质制约

公务员在社会生活中占有特殊位置，其一言一行、一举一动对社会风气影响极大。特别是在市场经济的条件下，随着新旧体制的转换和社会生活的深刻变化，各种思想文化、道德观念相互碰撞，公务员队伍还存在一些突出问题，如好大喜功，搞政绩、形象工程，热衷于做表面文章；不思进取，无所作为；群众观念淡薄，对群众的实际困难视而不见，不负责任；利用手中权力，与民争利，甚至侵害人民群众的切身利益；滥用职权，以权谋私，知法犯法，甚至贪污受贿，腐化堕落；“官本位”意识浓厚，服务观念、法制观念淡薄。有的在处理问题过程中，当权与法发生矛盾时，往往是权大于法，以权代法，领导“一锤定音”；当小团体利益与集体利益发生冲突时，往往是执法犯法、目中无法。更有一些公务员和少数部门还热衷于行政审批，办事吃、拿、卡、要。这些问题尽管发生在少数人身上，但在人民群众中造成了非常恶劣的影响。

（二）体制机制制约

在当前经济、社会高速发展的形势下，我国公务员管理体制和运行机制的滞后严重制约了公务员能力的提升。问题表现为：首先，科学分类管理的干部管理体制改革进展不大，党政群和立法机关尚未摆脱“一揽子”管理的局限，存在明显的传统管理色彩。其次是干部选任方式缺乏民主性和科学性，干部选拔范围不宽、民主程度不高，仍然存在个人说了算的现象，考察也只是走走过场。三是干部管理方式缺乏竞争机制，目前尚未形成一整套较为系统完整的体现竞争择优原则的管理机制，未能真正做到干部能上能下，致使难以调动中低层公务员的积极性。四是干部人事制度改革政策措施不够配套，组织人事管理的立法工作相对滞后，人治比较普遍，造成了选人、用人、管人等方面缺乏法律依据，影响了富有生机活力的用人机制的形成。

公务员能力制度的设计理念是公务员能力建设的依据。目前，缺乏能力为本的理念，客观上没有形成一个以竞争原则促进公务员的能力发展与提高的运行机制，能力受品位、权力和关系等因素的冲击较大，难以体现出制度设计者所期望的“能者得其职”，导致彼得定律所总结的“每个人最终都会被提拔到一个与他能力不相称的职位上”。

2003年底，国家人事部制定并印发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，对公务员能力的归纳比较全面，但也存在一些问题。一是针对性不强，我国公务员的能力架构是通用的能力架构，不管是办事员、科员还是局长、部长都适用，缺乏区分，必将使我国公务员能力的培训开发也失去针对性标准，直接影响到我国公务员能力建设的深化；二是我国公务员能力要素的具体行为标准还未制订，而公务员能力要素的行为标准是对各项能力要求的行为表述，是能力评估的依据，我国人事部的能力标准框架中对能力的解释比较抽象，没有一系列关键行为特征的描述。

（三）竞争方式制约(https://www.daowen.com)

竞争的适用范围不广。目前，公务员竞争的适用范围不大，大多是一般职位，层次低，数量少，不利于公务员整体能力的提升。例如：考录制只适用于主任科员以下的非领导职务，不同等级序列中只有少数几级允许公开竞争、考试录用。受原有的干部管理体制的影响，各级党委和组织部根据党管干部的原则，掌握了对领导干部的管理权，各级政府机关人事部门的人事管理权有限，往往只有权力作用较低层级的非领导职务。而且党对干部的管理基本上是一种集权式的管理，缺乏竞争意识，致使公务员系统的运作体系往往强调服从多，讲求竞争少，公务员中论资排辈的现象严重。竞争不适用于领导职务，导致公务员队伍领导层缺乏新鲜血液，因循守旧，办事观念、方法单一，组织缺乏活力，不能调动公务员的工作积极性，导致公务员的能力提升缓慢。

竞争形式单一缺乏创新。公务员职务实行选任制和委任制，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。从委任和选任的任用形式看，实际是对旧的人事管理体制的一种继承，主动权仍在上级，它的高度集权抑制了人的积极性和创造性的发挥。从聘任制任用形式看，聘任制虽然是一种机动灵活、运转高效的人事管理体制。但是，单纯聘任制下的过度不稳定性，以及聘任制没有编制的硬伤，难以形成“鲶鱼效应”。公务员竞争形式单一，使公共部门选择人才的形式也比较单一，难以全面考察准员工的素质和能力，在公务员能力建设过程中，在入口上就已经体现出劣势了。

竞争上岗制度尚未全方位推行。引入竞争机制，推行竞争上岗，实现干部“能上能下”是干部人事制度改革的重大创举，对公务员能力的提升有巨大的促进作用。竞争上岗的规定适应于选拔任用中央、国家机关内设的司局级、处级机构领导职务，县级以上地方各级国家各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院机关或者工作部门的内设机构领导职务。从这些范围看出竞争上岗以中层领导职位为基础，并未向公务员全方位的扩展。竞争上岗的程序是是保证竞争上岗质量的重要环节，但实际操作中，还缺乏各环节的具体细则，使组织单位难以把握分寸。此外，竞争上岗缺乏有效的监督机制，使得竞争上岗在一定程度上变形走样，如资格审查不严，透明度不高，违背组织人事纪律，考察过程中形式主义严重。

三、我国公务员能力建设途径探析

（一）注重道德作风建设，为提高公务员素质提供精神动力

首先要明确公务员道德作风规范的内容。主要内容应包括以下几个方面：一是忠于祖国，忠于人民；二是廉洁奉公，艰苦奋斗；三是实事求是，光明磊落；四是遵纪守法，依法行政；五是忠于职守，开拓进取；六是谦虚谨慎，以身作则。其次，采取切实措施贯彻实施公务员道德规范。一是充分利用有效激励手段来激励公务员知识水平和各种能力素质的提高，要通过评选优秀公务员等途径，树立一批先进典型，引导和号召广大公务员向他们学习，并努力去超越他们，激发大家的上进心和荣誉感，调动大家的工作积极性和创造性；二是把公务员道德规范作为公务员培训的内容，凡开展公务员初任培训、任职培训等活动，都要进行公务员职业道德规范教育；三是把公务员执行道德规范的情况，纳入公务员平时考核和年度考核的内容，并作为确定考核等次的重要依据之一；四是深入开展“做人民满意公务员”活动，切实提高为人民服务水平，引导公务员创造一流的服务水平，情系人民，心忧天下，甘当人民公仆。

（二）完善体制机制，为加强公务员能力建设提供制度保障

加强公务员队伍的能力建设，必须把体制机制建设放在突出位置上，改变过去用人管人为用制度管人，为公务员的能力建设提供制度保障。当前随着社会分工的不断细化，公务员岗位对于公务员专业素质的要求也越来越高，这就需要公务员具备较高的专业水平，因此要按照《公务员法》的有关要求，在用人德才兼备的基础上，改革公务员的考录制度，进一步优化公务员的职位分类，针对不同的职位设计不同的考试内容，做到考试制度真正的客观公平，选拔政府部门所必需的专业化人才。

做好公务员的培训工作，是提高公务员能力建设的重要措施，是建设一支高素质、专业化公务员队伍的重要手段。要建立健全培训制度，使公务员在实践中不断增长知识、提升能力。首先要建立健全公务员培训的法律制度，建立和完善培训工作的单项法规和地方公务员培训的具体实施办法等；其次提高培训内容的科学性和针对性。要在党委、政府的统一领导下，组织力量对公务员能力培训需求、培训内容进行调研，在调研的基础上编制公务员的能力建设培训内容，改变培训流于形式的现状，切实提高培训的科学性和针对性；最后在坚持理论联系实际的基础上，进一步完善培训方法。如采用案例教学、研讨式教学、情景模拟教学等多种方法对公务员初任、任职、专业化等进行培训。

公务员的绩效考核不仅关系到公务员队伍的能力建设，而且也是政府管理水平高低的体现，为此我们必须对公务员考核制度进行完善，按照公务员分级管理的要求，制定各层次公务员不同的考核指标体系，从多角度，全方位对公务员进行考核，要让广大人民群众参与到公务员的评定考核中来。同时要加强对考核结果的分析研究，提出不同层次不同岗位公务员能力建设的发展方向，为公务员能力的提高提供支持。

（三）创新竞争形式，为加强公务员能力建设提供竞争活力

进一步拓展竞争范围。竞争范围就是竞争机制适用的领域。目前，各级政府机关人事部门的人事管理权限有限，公务员竞争的适用范围不大。例如，考录制只适用于主任科员以下的非领导职务，不同等级序列中只有少数几级允许公开竞争、考试录用，除此之外的政府组成人员由组织部门管理，非政府组成人员须经晋升来补充，真正通过竞争走上领导岗位还属凤毛麟角。只有拓展竞争范围，全面开展竞争，才能促进公务员能力的全面提升。

进一步创新竞争形式。公务员录用制度有一定的合理性，但也存在一些弊端，如从考试形式看，考录制中，高分低能的现象时有发生，而且招考手段与人才知识结构脱钩；从委任制任用形式看，委任制实际是对旧的人事管理体制的一种承继，它的高度集权抑制了人的积极性和创造性的发挥；从聘任制任用形式看，聘任制虽然是一种机动灵活、运转高效的人事管理体制，但单纯聘任制下的过度不稳定性，一是会给工作人员以过大的压力，不利于政务工作的顺畅进行，二是同一机关中常任与聘用人员的并存，会在一定程度上带来聘用制人员的心理不平衡。三种任用形式的缺点要完全避免是不可能的，但我们可以尽量采取综合的方法，在任用制上做文章，用竞争精神改革常任制，以有效淘汰不适应担任公务员职务的人。

制定各级公务员的能力标准框架和履职能力的知识体系。一是要对现有公务员制度进行调整，如制定各级公务员的能力标准框架，公务员录用中注重能力测评；二是要以能力发现为起点，能力评价为支撑，竞争激励为手段，能力开发为基础；三是把提高公务员履职能力作为能力建设的突破口，强化职位竞争，职位压力与能力建设密切相关；四是优化公务员的知识构成；五是建立科学的竞争和淘汰机制，以保持公务员队伍的健康和活力。

（作者单位：湖北省委党校）