深化环境审计，推进碳排放权交易制度
第五章 我国碳排放权交易的法律制度构建
第一节 通过立法确认碳排放权，确定碳排放权交易标的
一、在法律上确认碳排放权的必要性
目前我国还没有在法律、法规中明确认可碳排放权的法律地位，其法律属性也处于争议状态。碳排放权究竟是一种行政性的个人公权利，不具有可以自由转让的属性，还是属于允许进行交易的个人私权利的性质，都没有明确的立法规定，这种不确定性就给碳排放权的交易造成很大的障碍。因为碳排放权交易的标的是企业节余的碳排放指标，如果没有这种节余的碳排放指标，碳排放权交易就会成为无米之炊。但是目前我国并没有一部法律法规确认这种节余的碳排放指标，也没有从法律上确立企业对于其通过减排而节余的碳排放指标，能够拥有所有权、使用权、收益权和处分权。交易标的的合法性决定了交易本身是否受到法律保护，是否能够顺利成功交易，因此这是碳排放权交易制度建立时必须首先解决的问题。
只有在法律确认碳排放权的前提下才能进行碳排放权交易，因为碳排放权转让的前提之一是必须有清晰明确的碳排放权归属。碳排放权交易的表现形式是碳排放配额的交易，因此明确的碳排放权是碳排放权交易制度的前提条件。产权不明确，无法转让，因为不清楚谁是合法的转让人。即使签订合同，也会导致合同效力未决，纠纷迭起，导致经济秩序混乱。《合同法》第132条第1款明确规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。”第51条则补充规定了：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”也就是说，如果真正的权利人事后不追认，出卖人在履行合同时仍未取得标的物的处分权的，该合同就没有法律效力，其交易行为无法得到法律保护。
由于单位内的碳排放容量符合民法学上关于“物”的概念，虽然交易过程中可能会有行政参与，但其交易行为归根结底也属于一种民事行为。因此从法律属性上讲，碳排放权交易合同具备民事合同的一般特性，《合同法》第132条第1款关于合同效力的条件之规定同样也应当适用于碳排放权交易合同。具体而言，碳排放权交易合同也要求转让人必须享有碳排放权，或者对碳排放权具有处分权，因此，产权的明确是交易的前提条件。
综上所述，我国要建立完善的碳排放权交易法律制度，保证碳排放权交易市场的顺畅运行，必须首先从法律上确认碳排放权，从法律上对碳排放权交易合同做出明确而详尽的规定，并且从法律上保障企业节余的碳排放权可以用于交易，同时在法律中确认有权出卖节余碳排放权的卖方以及有需要购买碳排放权的买方各自的权利与义务，并在法律上明确地规范碳排放权交易的程序和监管机构的职责。
二、通过立法确认碳排放权的法律地位
本书所讨论的碳排放权并非指向自然环境任意排放温室气体的权利。“任意排放”的理解显然是扭曲了碳排放权的含义，环境法的最高准则是适度，这种权利实应该理解为单位和个人在正常的生产和生活过程中，必须适度向自然环境排放温室气体的权利。因而关于碳排放权的法理内涵，我们赞成单位和个人的碳排放权，实际上是赋予单位和个人合理利用环境（即碳排放容量）的权利。这是因为适度地享受和利用环境资源是单位和个人维持自身生存发展的不可或缺的基本条件，必须向自然环境中排放适量的温室气体是单位和个人正常生产生活的前提条件。“从环境自身的特性来看，单位和个人必须向环境排放（即符合生产和生活规律）的适量的（即不超过环境容量的）温室气体，这不但不会破坏大气条件，而且是合理利用环境容量的合理行为，只有向环境排放过量的（即超过环境容量的）温室气体才会引起全球变暖的问题。”[1]在目前的生存方式下，单位和个人只有进行适度的碳排放活动才能维持正常的生产和生活，而且这种碳排放活动也可以通过合法程序获得许可，那么这种获得许可的碳排放行为就应当成为单位和个人的法定权利。因此，我国就应当通过法律对单位和个人合理利用环境容量的碳排放权给予确认和保护。
当前中国的市场经济发展迅速，环境管理手段呈现出日益市场化的趋势，国际上关于碳排放权交易的实践已经展开多年，积累了大量的经验。马克思曾指出：“立法者应当把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”我们认为，中国在制定碳排放权交易法规时，应当结合现实的国情，科学合理地借鉴欧美等发达国家有益的立法技术和规则，将那些行之有效而且适合我国国情的制度移植到中国的立法中来。为了使碳排放权交易制度得到法律的保障，我们所设定的碳排放权应当符合如下条件：碳排放权应当得到法律的确认，是碳排放权所有者可以依法占有、使用、收益和处分的权利；其原始取得及交易行为都应当在国家环境行政主管部门登记备案；可以取得碳排放权的主体资格应当明确；碳排放权应当有数量和时间的概念，能够用碳排放量计量和拆分。
碳排放权必须是专属的、安全的、稳定的、可转让的，其所有者才会有足够的利益驱使而尽力节约使用这些资源，并重视对这些资源的保护。否则，权属关系不清晰，碳排放者对其进行的减排技术投入及碳排放权交易活动无法形成稳定的预期，而单纯的碳排放权交易合同保障又不足，这样就容易导致碳排放者的短期行为，最终既不利于充分调动企业的减排积极性，也影响了碳排放权的顺畅流转以及交易市场的有效形成。
现行的《中华人民共和国环境保护法》作为我国的环境基本法，在第二章明确规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准；省、自治区、直辖市人民政府对国家没有规定的可以做出地方规定，对国家已经规定的可以严于国家标准制定地方标准。”根据这一规定，地方政府可以在不与国家碳排放标准相冲突的情况下，实施比国家更严格的地方碳排放权许可交易制度。因此，我国目前地方政府在展开碳排放权交易试点的过程中，也可以在不违反国家规定的情况下，根据自己当地的情况制定相应的地方立法和规章制度。
第二节 确立科学合理的碳排放权初始分配制度
一、碳排放权初始分配制度的模式分析
碳排放权的初始分配是指环境管理部门首先确定碳排放的总量，再根据各碳排放源的排放状况，结合经济、技术方面的可行性，经碳排放主体的申请，核准碳排放主体的允许排放量，按照一定的方式授予申请主体碳排放权。
科斯定理的基本含义是在交易成本为零时，无论法律对产权如何界定，资源都可以通过市场机制得到有效的配置。但是，科斯定理假设的前提是交易成本为零，而在现实世界中交易成本总是大于零的。因此，产生了科斯第二定理，即除非交易成本为零，否则资源能够有效配置就取决于产权的初始界定。由此可见，初始碳排放权分配的合理性、有效性和公正性是保证碳排放权交易顺利进行的基础条件。因此，制定科学合理的碳排放权初始分配制度就成为构建碳排放权交易制度的前提和重点。对于刚刚开展碳排放权交易制度的我国而言，不合理的碳排放权初始分配方式不仅影响碳排放权交易的顺利实施，而且造成交易成本的增加，降低交易的效率，碳排放权的合理分配对企业的生存与发展有着至关重大的意义。
实践中碳排放权的初始分配有两种模式，一种是无偿分配，企业获得碳排放权不需支付费用；另一种是有偿分配，企业获得碳排放权需要支付一定的对价。有偿分配又包括固定价格出售和拍卖两种方式。对于环境容量资源的初始分配，我国主要是通过行政手段采用无偿分配的方式，有的学者认为既然碳排放权已成为可用来交易的“有价资源”，就应该对占用碳排放权者收取一定的费用。这既可防止企业通过非正常渠道占有过多的碳排放权谋利，也可使环保基金有一笔稳定的收入，从而不损伤企业从事清洁生产的积极性，又能使企业拥有碳排放权交易费用的自主支配权，以确保企业能够最大限度地减少碳排放总量。[2]当然，在特殊情况下，政府也可以根据社会公益需要而无偿分配初始碳排放权，但对这类碳排放权的行使应当有严格的限制，按照指定的用途使用，不得随意转让。
实行公开拍卖方式分配初始碳排放权的，通常应由政府充当拍卖人，确定一个底价进行竞拍。鉴于碳排放权的公益属性，应当对每个企业竞购的数量做出限制，最多不能超过现有的排放量或者是现有排放量的一定比例。碳排放权本身并不产生利润，不能为企业带来直接的经济效益，碳排放企业也不会因为持有碳排放权而获得利息。特别是在碳排放权交易制度实施的初期，企业不仅要为购买碳排放权支出费用，还要承担获取信息的费用，承受影响生产经营的后果，需要付出相当高昂的综合成本。因此，企业出售碳排放权的价格，必须要高于原始购买价格才有可能获利。当买卖差价不足以弥补交易费用时，企业就失去交易的动力，导致交易冷清、有行无市，碳排放权交易就失去了制度价值，从而对企业也就失去吸引力。[3]
以固定价格出售的分配方式，是指政府综合考虑企业规模、行业特性和国家产业政策等因素，按照一定的比例在特定区域内的所有企业间进行有偿分配，碳排放权的价格由政府、企业、社会环保组织及个人等多方共同协商确定。这种分配方式有利于环境污染外部性的内部化，防止市场价格的扭曲，增加财政收入用于环保事业。以固定价格出售的分配方式是否能够有效配置环境资源，关键就在于要确定合理的碳排放权初始价格，不同地区、不同行业的初始价格也应当不同。这就需要政府掌握足够的信息才能合理定价，对政府提出了较高的要求，产生了大量的管理成本，而且以政府目前的管理水平，难以保证这种分配方式的公平与公正。这种分配方法除了具有以上弊端，甚至还可能出现部分集团操纵市场的严重后果，对交易价格和交易费用产生恶劣的影响，一般不建议使用。
美国在1990年的《清洁空气法》修正案中，提出公开拍卖、免费分配和奖励这三种初始分配方案，经过国会内部的激烈讨论，最终确定了主要先采用免费分配的方案。而EU ETS在第一阶段的分配方式也基本免费。其实碳排放权作为一种权利，在赋予权利的同时，更多的是一种限制，即使是免费取得，碳排放企业将来的碳排放行为也会受到制约。而且，新改扩项目为获得碳排放权，得向有节余指标的其他企业购买，这可能不利于新成立企业在市场中的竞争。不过EU ETS中特色的规定是为新进入企业预留了部分免费的碳排放指标，而退出企业在终业时要交出碳排放指标，我国在设立分配制度时也可以借鉴，因为这有利于保护市场的流动性，在保护参与企业上比较公平。
二、关于初始碳排放权分配方式的理论
碳排放权初始分配问题在理论界有很大的分歧。有的学者认为，在实行碳排放权交易的初期，碳排放指标初始分配应采用无偿的方式。因为碳排放权交易制度是一项新推行的环境保护制度，它以总量控制和碳排放许可证制度为基础。我国的排放许可证制度实行已有近20年，碳排放许可证是通过申报、登记等程序无偿获得的，碳排放权交易制度要解决的分配问题就是可交易的碳排放许可证制度，为了使新旧制度能够平稳过渡，在碳排放权交易制度实行的初期，应无偿分配碳排放指标给现有企业。但是这种无偿分配的方式只能在一定时期内推行，且碳排放指标必须要受到制约。从长远来设计，再逐步过渡到有偿分配。[4]
具体做法可以是，地方环保部门按照科学的方法及原则，首先确定该地区环境能够容许的最高碳排放总量，再上报国家环保部门，经过全国范围内的综合平衡，设定合理的排放总量，制订出全国碳排放总量控制计划。最后将这个总量计划分配到各级政府，由地方环保部门确定碳排放量的分配权重或影响系数，最终层层分解到下一级的排放企业。一般以一吨为一个碳排放指标（许可配额）。而有的学者认为碳排放权应当有偿分配，原因如下。
第一，碳排放权的初始分配本质是环保部门向碳排放实体颁发的允许其在规定期间向环境排放规定数量的温室气体的一种经济行政许可，排放实体因而获得有限的碳排放权。环境容量资源具有稀缺性，在一定时期和范围内是有限的，这种科学的环境资源价值观为环境资源应当有偿使用的观点提供了理论依据，同时也为碳排放权有偿转让市场的建立奠定了基础。环境容量资源的价值来源于人类从事环保活动所凝结的劳动，例如，人类研发减排技术所投入的劳动。环境容量资源的使用价值则体现在它能容纳碳排放实体在规定期间内排放的定量温室气体，保证其正常的生产生活。综上所述，环境容量是具有价值和使用价值的稀缺资源，不应该由少数人或单位无偿取得。[5]对碳排放权进行初始分配的行为，其实质是对环境容量资源的一种配置，而这种配置应当是有偿的。
第二，对碳排放权实行有偿取得原则有利于体现市场主体竞争的公平性。因为在市场机制下，无偿取得碳排放权就意味着无偿获得了财富，碳排放总量的限制必然导致一部分后进入的市场主体不能无偿获得碳排放权，这就剥夺了它们在同等条件下无偿获得相同财富的机会，对于这部分市场主体而言就是不公平的。作为同样的生产者和碳排放者，它们只能向其他生产者购买其无偿获得的碳排放指标，或者提高生产成本，投入资金研发减排技术，这就使得它们与无偿获得碳排放权的生产者处于起点的不公平，或者因为成本的增加提高商品的售价而降低竞争力，这就违背了市场经济下通过合同手段配置环境资源的等价有偿原则和公平原则。因此，碳排放权的初始分配应当实行有偿取得原则，这 样碳排放者必须支付相应的对价才能得到碳排放权，对于市场主体而言，有机会在同等的条件下获得碳排放权，竞争才是公平的。[6]
三、我国碳排放权初始分配制度的构建
目前，我国在环境管理上存在诸多问题：政府的管理水平有限，信息不全面、不对称、不透明，每个企业的环保技术水平参差不齐，承受能力相差很大。如果我国全部采用免费发放碳排放权的初始分配方式，极易造成环境资源的分配不公平，企业在市场竞争中的地位不平等，影响环境正义。因此，我国在实际的碳排放权初始分配中，可以借鉴欧盟碳排放交易制度的方案，选用免费发放与公开拍卖两者组合的模式，以便尽量兼顾各方利益，公开、公平、公正地分配排放总量指标。可以按照如下比例进行分配：首先，将80%的排放配额免费分配给排放企业，以稳定碳交易市场的发展，激励企业引进环保节能技术，从而促进科技的进步及社会的良性发展；其次，可预留5%排放总量配额进行公开拍卖；另外，预留5%给新成立的企业；最后，将剩余的10%用于鼓励技术创新，奖励对温室气体减排做出特殊贡献的企业。
关于有偿分配的方式，我们认为拍卖更有效率，更有利于资源配置。因为拍卖相对于其他有偿分配方式有如下优点：①成本较低，交易形式上更加透明、高效。②拍卖可以促使碳排放权流向减排效益高的企业，实现资源优化配置。因为拍卖的原则是价高者得，通过这种公开竞价的方式使经济实力强的企业获得有限的碳排放指标，从而该企业可以利用同样数量的碳排放权指标生产更多的产品，创造更高的利润，促进企业间的优胜劣汰。③拍卖这种交易形式能够真实地反映环境资源的价值。通过公开竞价能够体现出碳排放指标真实的市场价格，使其接近于温室气体治理的边际成本，从而反映出整个社会治理的平均成本，从而能够更好地指导国家对温室气体治理计划进一步完善，实现科学管理。拍卖当然也有弊端，我们在拍卖中要坚持按照合法的程序，严格执行拍卖法规，防止有些实力雄厚的大企业高价购买指标，排挤竞争对手，导致真正需要的企业买不起碳排放权，囤积居奇者则可以从中炒作牟取暴利，扰乱市场经济秩序。
因此，即使将来采取公开拍卖的初始分配方式，也不意味着任其按照经济规律进行，我们更要考虑如何保证碳排放权的初始分配处于公开透明的背景之下，公众可以以合法形式参与，而不是仅由环保部门一锤定音，避免新的权力寻租行为。目前，我国的经济发展还偏向粗放型，某些地方政府片面追求经济发展速度，不断突破碳排放权容量的总量控制底线。更有甚者，为了完成GDP任务，明里控制排放总量，暗里却给某些企业行方便，对其违法排放行为包庇纵容，造成新的不公平。以上问题都妨碍了碳排放权真实价值的确定，扰乱了市场价格的形成，造成碳排放权的交易基础不够稳固，影响排放权交易的实际效果。
综上所述，碳排放权的初始分配对于构建整个碳排放权交易制度意义重大，但也存在很多难点，由于单一采取任何一种方式均各有利弊，我们应当遵循公平、公正、公开、透明、效率的原则，综合制定适合我国国情的初始分配方式，并根据发展情况适时调整。
第三节 确立科学合理的碳排放权总量控制制度
一、通过立法制定科学的总量控制管理办法
总量控制是温室气体排放总量控制的简称，是相对于浓度控制而言的，是将某一区域或环境单元作为一个完整的系统，采取相应的措施控制排入这一区域内的温室气体数量，使其总量在规定期间不超过规定的数量，从而满足该区域的环境质量要求。这种为环境容量的使用设定上限的方式，可以明确资源的稀缺性，为碳排放权作为商品进行交易提供了可能性。总量控制的导向是源头控制、全程控制，优先考虑结构减排、科技减排。[7]可以说，总量控制制度是排放权交易的基石，但是我国长期以来只重视浓度控制，忽视了环境容量的有限性，对环境资源形成了无度破坏的恶性循环，难以实现环境保护的目标。我国目前环境法律体系中没有专门的有关总量控制具体实施的法规，只有一些零散的条文提及了总量控制的概念，因此，我国应当在立法中明确规定关于总量控制的具体管理办法，包括确定总量控制目标、总量分布机制、总量监测及核查制度等，以保证总量控制制度的实效。
碳排放权交易制度的前提条件是对温室气体排放总量予以量化控制，并使其保持一定的富余，因为如果该区域内的温室气体排放已趋于饱和，那么就不会再有碳排放权的剩余，也就不会发生碳排放权的交易。因此，如何科学合理地确定温室气体容量的总量，是实现碳排放权交易的重点和难点，这需要一定的技术水平和先进设备做支撑。美国治理酸雨成功的关键就是建立了科学合理的排放权总量控制制度。[8]
二、我国碳排放权总量控制制度的构建
一般来讲，我国在确定环境容量总量时应考虑如下几点因素。
（1）自然条件发生变化，通常环境容量总量也会随之变化，所以一定区域内的碳排放权总量并非恒定值。这就要求环保部门必须做好大气监测，及时发现碳排放容量的变化，并及时采取措施。
（2）实现总量控制的关键是科学地将区域温室气体总量分配到指定排放源。我国在排污权交易制度试点中的排放总量分配标准不够科学，通常根据历史数据，每年按照一定比例进行总量分配，这就使得总量控制难以发生作用。我国在构建碳排放权交易制度中的总量控制制度时应当特别注意制定科学的标准，这可以向有成熟经验的国家借鉴。
（3）总量的合理确定应当有高质量的碳排放数据支撑。在温室气体总量控制中，温室气体排放数据的质量是否合格，决定了总量数据的正确与否，也决定了总量控制制度的成功与否。然而，我国目前对于碳排放数据的认证尚无有力的法律保障，也没有建立科学的认证系统，而且我国对排放源的监测能力不强，使得我国的碳排放数据的质量得不到保证。
（4）总量控制需要通过立法明确制定相应的实施规则。我国在进行总量控制制度立法时，应注意明确规定实施主体的资格，权利及实施程序。当然，详细具体、操作性强的奖罚措施也是必不可少的，EU ETS成功的关键之一就是处罚制度严格。
因此，我们认为在碳排放权交易时，就应该严格以碳排放容量总量为基础，这样才能够通过对环境容量资源的合理和充分利用，大大降低传统的行政性碳排放许可制度的成本，确保总量控制目标的顺利实现。
第四节 规范碳排放权交易合同
在碳排放权交易制度中，碳排放权交易合同的作用极其重要，可谓通过私法手段实现公法目的的途径。可以说，它在当事人的经济利益与公众的环境利益两者之间起了关键的协调作用。建立完善的碳排放权交易制度的前提之一是对碳排放权交易合同的规则，制定全面、统一而又明确的立法，主要应当包括以下几个方面：[9]合同应遵循的基本原则；②合同的形式；③合同主体资格；④合同的标的；⑤当事人的权利和义务；⑥合同的成立、生效、变更与解除；⑦合同的履行；⑧违约责任及救济途径；⑨纠纷解决的方式。
碳排放权交易合同法律关系也具备一般法律关系的基本构成要素，即主体、客体和内容。我们在下文将从主体、客体、内容及合同的生效要件等方面对碳排放权交易合同的法律制度构建进行分析。
一、碳排放权交易合同的主体
拥有合格的合同主体，是合同的效力得以产生和履行的基本前提。一般标的物的买卖合同的主体可以是一般民事主体，合格的主体要求由所有权人作为合格的卖方，法律不禁止拥有该物所有权的人为买方。碳排放权交易在本质上属于私法主体之间的权利转让，因此原则上一切民事主体都可以担任此类合同的主体。但实际上碳排放权交易行为不是一切民事主体都可以从事的，所以实际上是应该有所限制的。
碳排放权交易合同的主体是指参加碳排放权交易的买卖双方。合格的碳排放权交易主体要求卖方必须依法享有碳排放权，确切地讲，出售的碳排放权应该是卖方合法持有的节余部分的碳排放权，而买方则是法律不禁止持有碳排放权的民事主体。
从理论上讲，政府、企业、社会组织和自然人都可以成为碳排放权交易合同的主体，但从实践看，企业无疑是碳排放权交易最多的主体，包括那些被纳入总量控制计划而且已经取得碳排放指标的排放企业以及希望通过购买碳排放指标进入总量控制区内从事生产经营的排放企业。但是在必要的时候政府也应当可以成为交易主体，以便在碳排放过量造成气候恶化时，通过买入碳排放权来抑制过度碳排放，实现宏观调控的职能。
首先，碳排放权的卖方必须是适格的主体。卖方应当是依法取得碳排放许可证，并通过技术改造或由于国家产业政策调整、企业季节性减产或停产、不可抗力等其他正常原因而有节余碳排放指标的企业。①如果本身没有碳排放指标，就没有出售节余指标的资格。对于那些故意过高虚报碳排放量，妄图通过碳排放权的买卖价差而牟取暴利的企业，则应当严格追究其法律责任，取消其卖方资格。
其次，碳排放权的买方亦应当是适格的主体。买方主要是因项目新建、改建或扩建而有使用碳排放指标需求的企业，这些企业是真正的碳排放者，交易行为的发生具有生产碳排放的真实性，而且其从事的项目应当符合国家的技术标准和产业政策，国家明令淘汰的生产设备和工艺是禁止使用的。对于那些为了囤积居奇，赚取利差的买方也应当通过立法做出严格限制，严禁发生为了交易而交易的行为。
在碳排放权交易市场中，除了直接参与交易的买卖双方以外，还包括广泛的其他参与主体，例如环保组织、专业的碳排放评价机构、提供碳排放权交易信息等服务的中介机构、其他社会组织及自然人等。要建立完善的碳排放权交易市场，必须保证交易参与者的范围尽量广泛。符合标准的环保组织可以参与碳排放权交易，购入并存储碳排放权，从而减少市场上的碳排放权总量，这样也就达到了减少相等数量的温室气体的目的，提高了环境质量。其他主体虽然参与交易的数量有限，但作用不可忽视，有效地完善并活跃了碳排放权交易市场。未来随着碳排放权交易市场的完善，交易主体还可以进一步扩展。
二、碳排放权交易合同的客体
碳排放权交易合同的客体是指碳排放权交易主体之间权利和义务共同指向的对象。要建立完善的碳排放权交易制度，就需要通过立法明确碳排放权客体的地位，这也可以从根本上解决相关产权制度缺失问题，减少环境资源的滥用。但是碳排放权交易的客体并不是指政府分配或批准给企业的许可碳排放总量，而是碳排放企业节余下来的可以进入市场参加交易的碳排放权。因为政府分配或批准给企业的许可碳排放总量，并不能进行转让或交易，而只有企业的富余碳排放量，即碳排放权经过初始分配后，排放企业依法享有的许可排放量和实际排放量之间的差额，这才是企业没有使用过的碳排放权，才能成为转让或交易的对象。[10]
另外，规范碳排放权交易合同应当明确碳排放权交易的品种。目前国际上对于六种温室气体的监测及数据分析都已经有了一定的经验，在技术上是可行的，建议我国可参考这些经验，规定碳排放权交易涵盖的温室气体与《京都议定书》中一致，实现与国际碳排放权交易的接轨。
我国现处在起步阶段，碳排放权交易的客体主要是以清洁发展机制项目为代表的基于项目的碳排放权指标的交易。但是我国应当随着碳排放权交易制度的逐步完善，逐渐扩大交易客体的范围，加强交易客体的流通性。我国可以借鉴欧美等国家的先进经验，构建以配额交易为主导的碳排放权交易市场，在时机成熟的时候，推出基于配额的碳排放权交易产品，在科学的总量控制和初始分配制度的基础上建立全国性统一的碳排放权交易所，从而为扩大的碳排放权交易客体提供平台。
三、碳排放权交易合同的内容
碳排放权交易合同的内容从广义上讲是指合同的全部条款，主要内容则是指交易双方当事人所享有的权利及应当承担的义务，某些情况下还包含第三人可以享有的权利。
（一）碳排放权出让方的权利与义务
（1）自主决定是否出让碳排放权。
（2）因出售节余碳排放权而要求受让方给付一定对价的权利。
（3）按照合同约定转让碳排放权给受让方，并保证该碳排放权的权属没有纠纷。
（4）按照法律规定及时到环保部门办理变更登记手续。
（5）碳排放权出让方负有采取合理措施，评价出让碳排放权可能带来的风险，并管理风险，减少损害的义务。
（6）碳排放权出让方负有告知受让方碳排放行为可能引起的后果的义务，同时应当将可预见的风险后果告知环保部门，必要时还负有协助控制风险的义务。
（7）碳排放权出让方的行为应当接受环保部门的监督管理，并且不得违背社会公共利益。
（二）碳排放权受让方的权利与义务
（1）自主决定是否购买碳排放权。
（2）自主选择购买碳排放权的种类、使用期限的权利。
（3）与碳排放权出让方约定出让价格、支付方式的权利。
（4）根据合同约定要求出让方转让碳排放权的权利。
（5）对于取得的碳排放权拥有排他的使用权，并可以因此享有收益的权利，例如受让方取得的碳排放权如果有节余，则既可以在获得对价的情况下出售给其他受让人，也可以储存起来，结转到下一年度使用。
（6）受让方负有按照合同约定及时支付对价的义务。
（7）按照法律规定及时到环保部门办理变更登记手续。
（8）受让方对于取得的碳排放权，负有遵照国家环保标准、有利于环境公共利益的方式行使的义务。同时负有采取合理措施减轻或消除其可能产生的风险的义务。
（9）碳排放权受让方的受让及行使碳排放权的行为应当接受环保部门的监督管理，并且不得违背社会公共利益。
（三）第三人享有的权利
碳排放权交易合同中第三人的权利是指为了合法利用环境资源而享有的权利。具体而言包括以下内容。
1．环境知情权
指第三人对可能影响到环境公益的碳排放权交易合同中相关信息知晓的权利。知情权是环境保护的民主程序，目前在某些环境立法中已经有了明确的规定，环境影响评价制度、环境标准等环境保护基本法律制度中都规定了环境状况知情权。因此，在碳排放权交易制度中也应当为第三人设立这一权利，以保证公众对碳排放权的交易行为符合环境保护目的享有监督的权利。
2．环境参与权
公众行使参与权的主要途径是各种听证会，我国应当通过立法保障公民的听证权利，对于可能对大气质量造成重大影响的碳排放权初始分配及转让行为应当召开听证会，从而保证碳排放权交易行为的公正和公开，以实现环境保护的最终目的。
3．损害请求权
如果第三人的环境权利受到侵害，享有要求侵害人停止侵害，并给予损害赔偿的权利以及在上述权利无法得到保护时向司法机关请求法律救济的权利。
四、碳排放权交易合同的成立与生效要件
合同的成立是一种合意，当事人意思表示一致即可成立合同，但合同成立以后并不一定产生法律效力。而合同的生效是指合同的内容发生法律效力，受到法律的保护。因此，合同的成立与生效要件并不相同，碳排放权交易合同作为一种特殊的民事合同，也有着不同的成立和生效要件。
（一）碳排放权交易合同的成立要件
碳排放权交易合同的成立，是指碳排放权交易双方对合同的标的、数量等内容协商一致，达成合意，其成立要件如下。
1．应当有两个以上当事人
签订合同是一种双方意思表示一致的行为，主体必须是双方或多方当事人，其利益相对但又相互关联，通过合同来得以实现。
2．当事人对合同条款达成合意
衡量碳排放权交易合同是否成立的标准在于当事人是否就合同条款达成一致意见，碳排放权交易合同应当包括如下主要条款：①双方当事人的名称、地址及法定代表人；②交易标的；③交易配额的数量和金额；④交易时间；⑤办理转让手续的时间；⑥碳排放总量的监控方式；⑦交易费用的支付方式；⑧风险责任的承担；⑨违约责任以及纠纷解决方式；⑩当事人特别约定的其他条款。
3．合同的成立应当经过了要约和承诺阶段
如果只有要约，没有相对方的承诺，合同也不能成立。
（二）碳排放权交易合同的生效要件
碳排放权交易合同的生效，是指已经合法成立的合同符合法定要件，发生法律效力，合同的执行受到法律的保护。碳排放权交易合同具体的生效要件应当包括以下内容。
（1）碳排放权交易合同的当事人应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。签订碳排放权交易合同的主体通常情况下是企业，则该企业以及授权签订合同的代理人都应当具备相应的民事权利能力和民事行为能力。
（2）当事人意思表示应当真实。碳排放权交易合同中当事人协商一致签订合同，通过欺诈、胁迫等手段使当事人在意思表示不真实的情况下而签订的合同不能发生法律效力。
（3）合同的内容和形式应当合法。碳排放权交易合同的内容不得违反现行法律、法规的规定，不得损害社会公共利益；出让人保证其出让的碳排放权符合环保部门的出让条件，且没有权属纠纷。碳排放权交易合同属于关系到社会公共利益的重大环境合同，应当采取书面形式，以避免争议，有利于环保部门的监督。
（4）签订合同的程序应当合法。碳排放权的出让程序应当包括当事人申请、行政审查、公告与听证、行政批准及办理变更登记等五个阶段：①当事人申请。合同当事人应当在合同成立后，及时向环保部门提出申请，并提供当事人的身份资料、碳排放权权属证明文件、交易合同、交易的可行性说明、第三方的核证结果等，以供环保部门审核。②行政审查。环保部门根据交易当事人提供的上述资料，对交易主体的资格、碳排放权权限、交易数量及金额等进行审核，在符合国家相关管理规定的条件下批准进入公告及听证程序。③公告与听证。环保部门应当将碳排放权交易的事实予以公告，给予利害关系人提出异议的机会，明示碳排放权的权利归属。关系到第三人利益或者社会公共利益的，第三人有权利要求经过听证程序，环保部门应当按照国家有关规定举行听证会。④行政批准。在通过上述法定程序后，交易行为符合国家相关管理规定的，环保部门应在规定期限内给予批准。⑤变更登记。环保部门批准交易后，当事人必须及时到环保部门办理碳排放权变更登记手续，至此，交易合同正式生效，合同当事人必须按照合同约定履行各自的义务，否则将承担法律责任。
第五节 通过立法建立规范的碳排放权交易市场
一、碳排放权交易市场的构成要素
完善的市场机制是实施碳排放权交易制度的必然要求。在碳排放权交易制度框架下，随着碳排放权交易活动的增加，客观上就需要在一定范围内建立一个统一的交易市场体系，包括完善的交易规则、碳排放权在一级市场上的初始定价和在二级市场上的交易价格形成、碳排放权的交易信息获得途径等，以便买卖双方能够寻求交易机会，掌握市场价格，判断市场走向，做出正确的交易决定。[11]
碳排放权交易市场的构成要素主要包括交易主体、交易客体和中介机构等。碳排放权交易主体指具备碳排放权交易资格的法人及自然人。市场客体是通过合法途径取得的可用于交易的碳排放权。具体规定在第四节中已经做了系统的阐述，本节不再赘述。
中介机构是指核证机构、排放权交易所、评估机构和仲裁机构等交易辅助机构。在碳排放权交易的过程中必然会产生各种交易成本，包括合同磋商的成本、获取信息的成本、合同执行的成本等，这些交易成本在一定程度上会抵消交易主体预期通过交易获得的因科学减排而应有的收益，从而降低交易主体的积极性，不利于交易市场的发展与繁荣。而专业化、社会化的碳排放权交易中介机构能够有效降低交易成本，促进交易市场的发展。因此，必须在法律上确立碳排放权交易中介机构的地位，保障中介机构的运行。
比较重要的机构是核证机构及排放权交易所，在第四章曾介绍过核证机构是碳排放交易中的重要环节，核证机构是最富有碳市场特色的参与方，欧盟碳交易制度中对于核证制度有着严格的规定，核证机构的资质认定及处罚机制都有明确规定，值得我国在建立核证机构时借鉴使用；排放权交易所可以提供交易信息，进行交易经纪，办理碳排放权的储存、借贷等，使交易主体能够通过接受市场服务寻求信息，尽可能地降低交易成本。在交易所的规程设计上，可以借鉴欧美先进国家的交易所实施经验，少走弯路，目前我国已经在北京、上海及天津建立了排放权交易所，成为碳排放权交易的重要平台。
二、设立规范的碳排放权交易市场
为了真正实现市场配置资源、激励减排的功能，碳排放权交易市场的设立应当遵循如下原则：宏观调控间接化、资源配置市场化、交易行为自主化、监督管理规范化。(https://www.daowen.com)
具体而言，在碳排放权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。政府应当顺应经济规律的要求，加快转变政府职能，由直接的行政控制转变为间接通过提供服务而培育市场。这就是说碳排放权交易的价格应由市场决定，政府的主要任务是确定碳排放权总量控制目标和初始分配模式，不应该干预市场的经济行为。政府应当建立畅通的信息获得途径，并可提供完善的中介服务以保证交易的安全和便捷。其次，可以借鉴欧盟及美国的做法，大力发展碳金融，建立碳银行，开展碳容量及碳排放量存贷业务。此外，政府应当遵循价值规律建立相应的价格评估制度，并制定科学的交易审批程序及操作规则。
未来随着碳排放权交易市场的规模不断扩大，我国应当组建专门的统一碳排放权交易市场，实行碳排放权集中交易的方式，以保证其规范化和公开化。我国可借鉴芝加哥气候交易所先进的网上交易经验，由政府或环保部门或其他组织搭建网上交易平台，买卖双方可以通过交易中介获得全面的交易信息，并参考中介提供的交易方案，自主决定是否进行交易。企业可以根据自身的情况，选择交易方式，或者是直接的买卖交易，或者是基于项目的合作交易。我国可以借助科学统一的网上交易方式，实现碳排放权交易市场的规范化。
第六节 确立碳排放权交易的法定程序
一、碳排放权交易程序的设计原则
碳排放权的市场交易按照主体不同，可以分为两级：政府环保部门与排放企业之间的交易为一级市场交易，排放企业之间的交易为二级市场交易。碳排放权的初始分配属于一级市场交易，它是排放权交易得以顺利并有效率开展的前提和保障，只有在一级交易市场上获得的碳排放权是公平而又适当的，才能保证二级市场的健康发展。这方面，我国应当吸取欧盟碳排放权交易机制在第一阶段初始分配不当的教训，一级市场交易程序的设计原则应当是分配公平和额度适当。
如果企业的碳排放量低于环保部门规定的标准，节余部分就可以转让，从而进入碳排放权交易的二级市场，二级市场的目标是借助市场力量实现环境资源的合理配置。在这个完全自由化的市场上，碳排放权交易主体可以从自身利益出发，选择购买或者出售碳排放权，从而实现效益最大化。但是，碳排放权交易主体的这种逐利本性容易造成二级交易市场的无序性和投机性，因此二级市场交易程序的设计原则就是在保障交易自由的前提下如何最大程度减轻交易的无序性和投机性。
环保部门应当相应地为碳排放权的持有者建立两类账户：一是企业账户，在排放企业符合排放源的排放量标准下登记其结余碳排放权的持有量；二是为所有交易主体建立的普通账户，在交易双方签订碳排放权交易合同后，经过环保部门审批确认后，交易主体可以将碳排放权从出让方的账户转移至受让方的账户。[12]
总之，在设计碳排放权交易程序时应根据不同的市场来确立不同的规定，但是都必须遵循公开、公正、高效的原则，以保证环境正义精神在碳排放权交易制度中的体现，真正实现以交易促环保的目的。
二、碳排放权交易程序的具体设计
结合我国的国情，以促进碳排放权交易合规高效为目的，本部分主要针对碳排放权交易的二级市场，将具体程序设计如下。
（1）交易双方向主管的环保部门提出碳排放权交易申请，并提供核证机构出具的证明文件、双方交易意向书、碳排放权权属证明文件及交易可行性评估报告等，以供环保部门审核。在没有明确的交易相对方时，环保部门可以为其联系合适的卖方或买方。由于我国目前尚未建立完善的碳排放权交易市场，中介机构还不够专业化。因此，现在碳排放权交易的买方大多通过政府来寻求卖方。等到日后市场成熟，信息渠道畅通，交易双方便可通过中介机构寻求交易机会，政府不必过多干涉。
（2）交易双方可以根据自身情况提出交易数量的申请，但环保部门应当在保证整体环境效益不降低的情况下，组织环境监测机构计算交易双方的碳排放量变化，从而批准具体的可交易碳排放权的数量。
（3）碳排放权交易双方就交易数量、价格、时间等具体内容磋商一致签订碳排放权交易合同，并报环保部门审批备案。由于碳排放权交易不仅仅是单纯的民事交易，它涉及国家的环境保护及其他社会公共利益。因此，碳排放权交易合同应当经过环保部门的批准才能实施，政府可以依此来减轻交易市场的无序性和投机性。
（4）环保部门对碳排放权交易合同审批通过后，交易双方应当及时到环保部门办理碳排放权变更登记手续，合同方能正式生效。在这里，我国可以借鉴CCX关于电子交易平台的先进经验，即根据我国国情建立电子注册登记、交易及阶段平台，以便交易更加灵活、透明、易监督。
第七节 建立和完善碳排放权交易的救济机制
法律规范的重要特征之一就是国家的强制性，即可以追究违法行为人的法律责任。按照立法的要求，一部完善的法律法规必须具备相应的责任追究机制。因此，构建完善的碳排放权交易法律制度也必须有明确的法律责任追究机制。碳排放权交易法律责任是指碳排放权交易法律关系的主体对自己实施的违法或违约行为承担的不利后果，一般包括行政、民事和刑事责任。追究违法行为人的法律责任也是对被侵害人的一种救济，是碳排放权交易制度能够正常运行的保障。
总量控制配额型碳排放权交易在我国尚没有正式起步，某些企业利用碳排放权交易制度尚不完善的现实情况，从事违法的交易行为，造成环境破坏，损害公众的环境利益。因此，为了保障碳排放权交易的科学性和实效性，有必要将交易损害救济机制设计在碳排放权交易法律制度之中。
一、基于碳排放权交易合同产生的责任
基于碳排放权交易合同产生的法律责任一般包括民事、行政和刑事责任。碳排放权交易的责任承担主体主要包括碳排放权交易主体、辅助参与人及环保部门相关责任人员。
（一）民事责任
碳排放权交易引起的民事责任主要有两种：一种是合同责任，发生在碳排放权交易市场行为中；另一种是侵权责任，碳排放权主体由于行使碳排放权而造成损害的法律责任。
1．合同责任
合同责任能够明确市场交易主体之间的关系，有利于市场交易主体直接根据合同约定向相对方追究违约责任，寻求救济。但是，合同责任严格遵循合同相对性原则，只用合同责任来规范碳排放权交易中的民事责任存在局限性。
2．侵权责任
当碳排放权交易主体对没有合同关系的企业、自然人、社会团体以及国家公共利益等造成损害时，则应当适用侵权责任。我国《环境保护法》第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。”因此，我国现行法律对环境侵权行为归责原则采用的是无过错责任原则，即行为人承担责任并不以其有过错为前提。采用这种归责原则的目的在于最大限度保障受害人的利益，当依据传统的过错责任原则受害人无法获得赔偿时，能够依据无过错责任原则得到相对公平的补偿。我们认为在碳排放权交易立法中亦应明确规定采用无过错责任原则，严厉追究违法行使碳排放权的行为人的法律责任，这样同时可以保持环境法律体系的一致。
（二）行政责任
主要是环保部门在对碳排放权交易市场进行监督管理时，在具有行政监督管理关系的法律主体之间发生的法律责任。
（1）负责国家碳排放权交易管理的行政机关，主要是环保部门，对碳排放权交易市场主体的违法行为所做出的行政处罚。在此情况下，受到处罚的主体有权利申请复议，要求减轻或免除行政责任。
（2）负责国家碳排放权交易管理的行政机关对其责任人员的违法作为或不作为行为造成的后果应承担行政责任，对由此造成的损害负有赔偿义务。另外，行政机关的直接责任人员也应当为其违法管理行为受到相应的行政处罚，受害人可以通过行政诉讼的途径追究行政机关做出违法行为所应承担的法律责任。
（三）刑事责任
国家对于交易主体及行政机关直接责任人在行为严重违法，触犯刑事法律的情况下，追究其刑事责任，对其进行刑事处罚。这是一种最严格的法律责任。
最后，我们还要严格规定碳排放权交易辅助参与人应承担的法律责任。目前我国的碳排放权交易市场机制尚不完善，难免有些中介机构妄图利用制度的不健全，从事违法行为，以牺牲环境保护为代价赚取非法利润。我们应当特别注意的是要加强对核证机构的监管，因为核证机构的核证行为决定了出让人的碳排放权是否可以进行交易，是保证碳排放权交易制度公正性和科学性的关键，核证机构必须严格遵循法定程序和业务要求，审慎履行职责。如果核证机构严重不负责任，为了牟取非法利益出具虚假的核证报告，甚至与被核证的交易主体勾结起来欺诈社会公众，逃避监管，这无疑会对相关方造成严重的损害，违背碳排放权交易制度设立的初衷。对此，应当撤销核证机构的资格，追究其法律责任，如果给利益相关人造成损失的，核证机构还应当承担民事赔偿责任。
二、碳排放权交易合同违约责任的承担
碳排放权交易合同作为一种特殊的环境民事合同，具备一定的环境公益性，其主体也承担一定的公法上的义务，这就决定了其主体所应承担的违约责任不同于普通的民事合同。①损害赔偿方式的不同。普通民事合同的缔约目的一般是获取经济利益，因此货币赔偿是主要的损害赔偿方式，通过这种方式，受害人完全可以实现合同目标。但碳排放权交易合同的最终目标是获得环境利益，获得一定的经济利益只是表象目标，因此，货币赔偿无法完全弥补因违反合同约定而造成的损害，亦无更好的赔偿方式来实现合同预期目标。②由于环境要素一般技术性较强、形式复杂多变，实际履行存在诸多不可控因素，导致合同目标的落空。
在碳排放权交易合同中，违约人承担损害赔偿责任的形式主要包括：①继续履行；②赔偿损失、排除危害、恢复原状；③违约金赔偿。
1．继续履行
继续履行是指要求违约方在指定期限内必须实际履行合同义务。如果合同的继续履行还具备可能性，则当合同当事人一方违约而给相对方造成损失时，相对方就可以要求其继续履行，必要时通过人民法院强制执行。但是如果己不具备继续履行的客观条件，相对方就不能要求适用这种方式。
2．赔偿损失、排除危害、恢复原状
赔偿损失是指违约方以货币补偿的方式对给相对方造成的实际经济损失进行弥补，这种具有补偿性的违约责任的承担方式是最常用的。但是，在碳排放权交易合同中有一定的局限性。因为碳排放权交易合同的目标包括经济利益和环境利益，当事人一旦违约，只用经济手段无法有效弥补环境利益的损失，环境利益的合同目标往往会落空。而适用排除危害、恢复原状这两种责任承担方式可以恢复环境功能，实现环境利益。因此，在适用赔偿损失的同时应当综合这两种方式，以有效地补偿相对人的合同损失。
3．违约金赔偿
违约金是指按照当事人的约定或者法律直接规定，一方当事人违约的，应向相对方支付的金钱。采取违约金赔偿的方式必须要有事先的约定，我国民事合同中的违约金主要具有补偿性，只是有限度地体现惩罚性。在碳排放权交易合同中，双方当事人应当科学核算，协商确定违约金的数额，在承担违约责任时能够以支付违约金的方式合理补偿财产的损失以及生态环境的损失。
三、碳排放权交易合同纠纷的救济
建立行之有效的救济机制是解决碳排放权交易合同纠纷的保障。如果碳排放权交易制度中缺少纠纷解决机制，则当事人之间的纠纷会导致合同无法全面、正确、及时地履行，而且还可能损害第三人的环境利益。因此，如何及时有效地妥善解决碳排放权交易合同纠纷，为受害的当事人及第三人提供救济，是碳排放权交易制度得以正常运行的基本保障，具有重大的意义。
碳排放权交易合同的救济途径包括非诉讼和诉讼两大类。非诉讼途径主要有调解和仲裁。调解是指双方或多方当事人在中立的调解人的主持下，以法律法规和合同约定为依据，互相协商，达成谅解，自愿达成和解协议从而解决纠纷的活动。这是效率最高、成本最低的解决方式，因此在发生碳排放权交易合同纠纷后，当事人可以首先请求环境行政管理部门进行调解，由于环保部门的专业性，掌握碳排放权交易方面的信息和技术，可以公平地解决当事人之间的纷争。
仲裁也是解决争议的重要方式，由于其具有便捷性、专业性和一裁终局的特点，现在已经成为人们熟悉并经常采用的解决纠纷的方式。仲裁裁决虽然不是国家司法行为，但是同法院的终审判决一样具有法律效力，可以申请法院强制执行，而且《纽约公约》的缔约国之间还可以承认和执行外国的仲裁裁决，因此在技术性比较强的碳排放权交易合同纠纷中通过仲裁途径，可以提高纠纷解决效率，打破地方保护主义。
如果非诉讼途径无法解决碳排放权交易合同纠纷，这就不得不借助诉讼途径来解决争议，诉讼是法律保护的最后一道防线，也是具有强制执行力的解决途径，诉讼虽然具有时间和金钱成本较高的缺点，但是可以申请强制执行的法院判决是纠纷解决的有力保障，碳排放权交易合同往往标的金额较高，很多纠纷最后还是通过诉讼才得到解决。如何在诉讼程序中保障受害第三人的环境利益是一个需要重点解决的问题，因为依据合同相对性原则，第三人不是合同当事人，难以以碳排放权交易合同为依据提起诉讼，但是为了保护受害第三人的合法权益，建议赋予其直接请求权，即当第三人的环境权益受到不法侵害时，有权直接向人民法院提起诉讼，请求侵权人赔偿损失或排除危害、恢复原状。
受害第三人在诉讼中处于当事人的地位，与民事诉讼程序中有独立请求权的第三人类似。但是，由于第三人与合同当事人之间的信息明显不对称，因此，在第三人提起损害赔偿的诉讼时，也应该适用无过错责任归责原则，即第三人只需要证明合同当事人在履行合同的过程中造成了环境侵害的事实，就能要求当事人赔偿损失或排除危害、恢复原状，从而有效地保障了第三人的环境权益。
第八节 发挥政府在碳排放权交易中的职能
一、政府在碳排放权交易制度中的监管职能
碳排放权交易虽然主要应当遵循市场经济的运行规律，通过市场手段进行调控，但政府的监督与管理也是必不可少的。可以说，政府的有效监管是保障碳排放权交易正常进行的基本条件。[13]各国碳排放权交易的经验与教训都表明如果离开政府监督，碳排放权交易就可能陷入市场失灵的境地，难以达到环境控制的最终目的。由于标的物环境容量资源的特殊性，碳排放权交易相比较一般的商品交易也存在很多特殊之处，而我国市场经济体制还不够完善，需要政府在适当时刻进行宏观调控。碳排放权既然可以成为买卖的标的物，而且其价格在未来呈现上升的趋势，那么碳排放权必然会成为炒卖的对象，有些人会为了牟取暴利而不择手段，甚至出现垄断碳排放权市场的负面后果。以上情况的出现无疑是和碳排放权交易制度的环保目标背道而驰的，将导致气候变暖的局面持续恶化。因此，我国必须切实转变政府职能，加强政府在碳排放权交易中的立法和监管职能，从而保证碳排放权交易的正常进行。
二、规范政府在碳排放权交易制度中的职能行使
我们应当充分发挥政府在碳排放权交易制度中的职能，但同时也要注意规范其职能的行使，谨防政府滥用职权，影响市场的公平交易，具体措施如下。
1．通过立法建立完善的碳排放权交易的监督管理机制
在碳排放权交易管理中，履行监督管理职责的应当是各级环保部门，为了保障监管制度顺利运行和各地市场有机衔接，国家应当划分好各级环保部门的管理权限，确定碳排放权交易的最终审批权则是监管的核心问题。一般而言，各级环保部门对其行政区域内部的碳排放权交易享有最终审批权，跨区交易的最终审批权则应由其同一上级区域的环保部门行使。此外，国家还可以建立专门的机构，统一管理跨区域的温室气体治理和碳排放权交易。
2．环保部门应当通过立法为参加的主体创造有利于碳排放权交易的客观条件
总量目标的划分和碳排放指标的初始分配问题是首先要解决的问题。只有对碳排放权进行了科学、公平、合理的初始分配，交易才有取得实效的可能性。另外，环保部门可以借鉴欧盟和美国芝加哥气候交易所关于电子注册系统的先进经验，为碳排放权所有者建立账户，登记碳排放权，通过网上系统进行交易结转，及时跟踪交易合同执行情况，实施监督管理职能。
3．环保部门应当在碳排放权交易过程中切实严格履行好审核监管职能
第一是应当严格审核交易主体（包括买方和卖方）的资格，做好市场准入工作，防止碳排放权交易偏离环境保护的目标，沦为利益交换的工具。第二是应该从严控制交易的标的物种类，在立法规定了交易标的物种类之后，为保证监管的有效性，不得随意增加交易标的物的种类。第三是应当对碳减排的监测和报告过程严格把好关。为避免造成某些地区环境温室气体排放加重，从全局上保持平衡，环保部门在审核时还需注意碳排放权的分布情况，防止自由交易导致碳排放权过分集中的现象。碳排放权能够得到批准进行交易之前必须经过具有资质的核证机构的计量和评估，核证机构出具的核准报告具有重要意义，环保部门是否批准碳排放权可以进行交易必须以该文件作为重要依据。世界上实施碳交易制度的国家一般都将碳减排的监测和报告制度作为整个碳交易制度监管运行的核心[14]，我国应当加强这方面的建设和管理。
4．环保部门应当做好信息管理及交易结束之后的监督工作
第一是为了保证交易的公开透明，环保部门应当定期公布碳排放权交易信息，并且随着排放权交易的结束，及时更新信息库，使得有交易意向的企业能够方便地掌握最新信息，做出正确的决策。第二是环保部门应当做好碳排放权交易结束后的监督工作，定期核查交易合同的履行情况。第三是环保部门应当切实加强对碳排放权制度执行的监管，定期核查碳排放权制度的执行情况，对违法碳排放行为追究法律责任。
但是，需要注意的是在碳排放权交易制度中，政府的职责应当是监管与服务者，而不能过多地干涉或参与交易。碳排放权交易制度的目标就是使碳交易成为企业自主的市场行为，而不是政府的强制性行为，从而充分调动企业的积极性。因此，政府在碳排放权交易制度中的身份只能是规则的制定者和交易的裁判员，如果政府超越制度的监管者角色，过多参与具体的市场交易，必然会使经济规律不能充分应用到市场交易中，影响其经济杠杆的导向作用，降低碳排放权交易制度的公平与效率。但是这也不意味着政府就完全放任市场自由发展，一旦出现市场失灵问题，政府也应当适度干预调整，使其回到正常的运行轨道上。这是因为在碳排放权交易时，市场失灵问题的发生是很有可能的，尤其是在我国市场经济尚不够完善的条件下，政府更要做到能够及时修正市场的错误发展倾向，避免出现过大的损失和不可收拾的局面。在碳排放权交易过程中，减排技术的提高使得碳排放权可能会出现贬值；但另一方面随着碳减排力度的进一步加大和碳排放总量更大程度的削减，导致减排的边际成本上升，碳排放权的价值也可能会出现难以想象的剧增，这些不确定的问题极易导致买卖双方交易期望值的矛盾，严重失衡时就会使得碳排放权交易市场不能正常运行。因此，政府必须对碳排放权交易进行有效的监督，在市场失灵时及时进行适度的行政干预，否则可能会造成整个制度的失败。这方面，CCX给了我们惨痛的教训，政府的行政支持是碳排放权交易制度的保障，完全自由的市场运作换来的可能是悲剧。
第九节 深化环境审计，推进碳排放权交易制度
一、环境审计在碳排放权交易制度中的作用
环境审计是对生产、生活活动过程中产生的环境问题的抑制、消除或改善环境而进行的经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立监督行为。[15]环境审计始于20世纪60年代末，首先兴起于美国和加拿大，20世纪80年代扩展到欧洲，近年来全球包括许多发展中国家都开始重视环境审计，这极大地推动了环境审计理论与实践的发展。
作为审计的新兴领域，环境审计在健全环境管理系统，提高其管理效果方面有着显著的作用。按照主体的不同，环境审计可分为三类：政府环境审计、内部环境审计和社会环境审计。其审计主体分别为：国家审计机关、内部审计机构和民间审计组织。以上三类审计共同构成统一的环境管理系统，它们在执行环境审计时各自有所侧重：国家审计机关依法在宏观上对环境管理经济活动进行独立的审查及综合评价，并对内审和民间审计进行监督、管理和指导；企业内部审计机构负责对企业的环境管理经济活动进行监督和评价；民间审计组织的职能是接受相关部门或企业的委托，为环境管理经济活动提供专业的咨询和鉴证服务。
环境审计蕴含的主要内容可以归纳为以下三个方面：合规性审计、绩效审计和财务审计。其中合规性审计是指审查企业是否遵守环境政策、法规，是否设置了完备的内部控制制度，制度的实施效果如何。截至目前，我国虽然颁布了一系列关于环境保护和资源管理方面的法律法规，但当前我国环境政策的执行仍然不尽如人意，存在十分突出的环境问题。因此，就有必要通过合规审计，对环境法律法规和政策的执行情况进行审查，揭示并反映执行中存在的问题，促进其得到有效的遵守，取得良好的执行效果。绩效审计主要是评估国家环保政策和制度的可行性，审查国家宏观环境规划是否合理，并预测和评价各个区域的总量控制及生产布局的合理性；审查企业利用环境资源的方式是否经济和高效。财务审计是指通过审查企业年度财务报表，评价其是否公允地反映了环境问题对企业财务状况、经营成果的影响，监督企业筹集和使用环保资金是否真实、合法、有效益，评价环境保护项目的效果等。
我国对于环境审计的研究与实践都还不够成熟，且主要采取了政府环境审计的形式。我国近年来一直保持经济的高速增长，导致生态环境的破坏加剧，如何以最小的环境代价实现经济的快速增长是摆在我们面前的重要课题，而实现这个目标，就需要我们高度重视并妥善解决经济发展与环境保护之间存在的矛盾，加强环境审计在我国环境保护中的重大作用。
碳排放权交易作为一种保护环境的经济手段，目前受到社会的高度重视。碳排放权交易的实质是使气候治理的任务在各企业之间重新分配，从而使治理成本低的企业承担更多的治理任务，降低企业治理成本，增加整个社会的福利。碳排放权交易有利于保证环境质量，促进企业研究开发、采用先进的治理技术，更有力地遏制环境行政管理机关的权力寻租行为。
2008年8月5日，我国成立了上海环境能源交易所和北京环境交易所，这两家环境交易所的竞相设立标志着我国环境交易市场的初步形成，同时表明了我国政府希望通过充满活力的市场化手段实现减排的决心。但是我国的碳排放权交易制度存在诸多问题和障碍，例如监测费用投入不足，环保部门随意简化环境监测程序，放松碳排放标准，极易造成环保部门的新的权力寻租问题。要实现碳排放权交易制度的良好运作，必须建立完善的监管机制，保证碳排放权交易制度的合规及高效，达到经济与环境保护的双赢。独立、专业、权威的审计部门是碳排放权交易制度良好运作的保障，环境审计对于促进碳排放权交易制度的发展具有重大意义，深化环境审计就成为当前一项具有紧迫性和必要性的任务。
二、环境审计是完善碳排放权交易市场的保障
建立关于交易市场完善的制度意义重大，是市场效率的重要保障。在我国应当建立完善的碳排放权交易市场，具体包括：培育碳排放权交易市场，调节不合理的价格交易制度，提供市场服务信息，维护市场秩序，在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用；组建专业的碳排放权中介机构，建立相关的信息网络系统，提高交易的透明度，降低交易的费用；政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售碳排放权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；新增碳排放企业，可以通过市场交易获得碳排放权。
环境审计是保障碳排放权交易市场科学高效运转的重要手段，也是财务审计、合规性审计和绩效审计的综合审计所致。首先是环境财务审计。在环境问题日益受到重视的今天，社会公众对于上市公司的关注，不再限于账面效益，而是越来越多地注重环境业绩，这是公司可持续发展的重要标志，而且这种绿色品牌也会赢得更为深远的社会效益。因此，对于成熟的碳排放权交易市场而言，需要独立第三方的鉴证服务来为这一市场交易双方和监管部门提供权威客观的专业信息，承担这一职责的应当是注册会计师，前提是由政府或职业团体制定一套具有可操作性的权威的环境信息报告准则。
其次是环境合规性审计。碳排放权交易作为一种市场导向的环境经济政策，必须有相应的法律给予保障，才具有合法性和权威性。具体而言，我国关于碳排放权交易制度的立法要确认碳排放权的法律性质和内容；从法律上保障碳排放权的市场主体，只有符合国家法律规定的要求，依法取得特定的碳排放权并有富余碳排放容量的企业才能成为出让者。而受让者则是因为某种原因需要进入一定控制区域或增加碳容量使用份额的企业；从法律上规定碳排放权的市场规则和管理机构，明确在二级市场中环境管理机关的权限以及行使程序等问题，应包括：确定交易范围的权力、对市场价格进行调控的权力、核准交易额的权力及对交易主体附加限制性条件的权力等。因此，对于碳排放权交易双方及环保管理部门的合规性审计将是国家审计的重点。
最后是环境绩效审计。按照碳排放权交易规则，企业节约的碳排放指标，将成为一种可以用于交易的有价资源，既可在企业与企业间进行商业交易，也可储存起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减少排放手段的企业，将不得不按照市场价格，从市场上向其他企业购买碳排放指标。从企业长远发展来看，必须不断减排，才能保持持续发展与持续繁荣。因此，企业内部的绩效审计显得尤为重要。
我国环境审计目前还局限于国家审计，随着我国对于碳排放权交易试点项目的推广，相信这一市场的建立将更有潜力，而这对于我国的环境审计提出了更高更全面的要求，社会审计及企业内部审计也必然成为整个环境审计系统的重要组成部分，至于环境审计准则的制定与实施、执业资格的认定等具体问题亟待进一步探索。
三、深化环境审计，推进我国的碳排放权交易制度
首先，从环境审计的主体来看，我国应逐步加强社会审计和内部审计的功能，高度重视民间审计组织和企业内部审计机构的地位，以保证环境审计的全面性和科学性。
从我国环境审计的实践来看，国内有学者认为，至少在现阶段民间审计组织不应列为环境审计的主体之一。我们不认同这种观点，民间审计组织具有高度的独立性和专业性，在人员供给及专业水平方面都具有明显的优势，随着环境审计的深入发展，必将成为环境审计的主力军，而政府审计也应当将重点集中于负有环境管理职责的行政机关的合规性审计及重大环保资金的财务审计。
我们可以通过国际发展状况及趋势看出注册会计师在未来的环境审计中应当占有最重要的地位：1979年美国环境保护署（U．S．Environmental Protection Agency，EPA）发布的公告中要求由独立的注册环境审计师来访问工厂，收集样本，进行分析，并向政府当局报告结果，执行类似于非政府的验证职能。1992年，加拿大特许会计师协会（Canadian Institute of Chartered Accountants，CICA）发布了《环境审计与会计职业界的作用》，认为注册会计师在未来的环境审计中应该发挥越来越重要的作用。[16]国际会计师联合会（International Federation of Accountants，IFAC）下属的国际审计实务委员会于1997年发布了《审计职业与环境》征求意见稿，旨在寻找环境审计的一致观点，进而建立环境审计的准则[17]；国际注册环境审计师委员会于1999年制定发布了《注册环境审计师实务准则》，对注册环境审计师应遵循的职业道德和实务工作规范做了详细的规定。[18]因此，我国的注册会计师应当迅速行动起来，发挥积极作用，使社会审计渗透到环境审计的各个方面，提高全社会的环境保护意识。
其次，我国应注重建立一整套环境审计人才的培养和选拔机制，建设一支具有复合专业技术的高素质环境审计队伍。
鉴于环境审计在审计对象、审计目标、审计标准、审计方法、审计证据及审计报告等诸多问题上的特殊性，从事环境审计工作的审计人员构成将与传统审计存在相当大的差别。环境审计具有很强的专业技术性和综合性，审计人员除了具备良好的财务审计技术和方法、丰富的审计工作经验外，还必须具备环境政策法规、环境经济学、环境法学、环境工程学、环境管理学、生产经营与环境关系等诸多方面的知识和技能。如果审计人员仅懂得财务审计技术，没有相关的环境专业知识，那么环境审计证据收集鉴定工作将举步维艰，也就无法科学地评价被审项目，环境审计的意见和报告也就没有充分的说明。
最后，我国应加快环境审计立法，促进环境审计的发展，为碳排放权交易制度保驾护航。
环境审计依据既是环境保护和环境管理的重要手段，又是审计组织开展环境审计的前提。而我国《审计法》第二条虽然规定了“审计机关可以对与环境保护有关的政府环境保护投资预算执行情况、国有金融机构环保信贷资金、国家重点建设项目、国有企业碳排放费、环境支出、国际组织援贷款项目等各种资金的财政、财务收支的真实、合法、效益性进行监督”。但这一规定不能涵盖环境审计的全部内容，而且未对授权注册会计师审计组织参与开展环境审计做出规定。这就大大限制了注册会计师环境审计的开展。因此我们应从以下方面完善环境审计立法。
一方面通过立法扩大审计机关的权限，使其包括环境审计的全部范围，同时对注册会计师审计组织参与开展环境审计进行授权。具体可以通过修改《审计法》、《注册会计师法》，以明确审计主体在环境审计中的地位、权利、工作范围等，为环境审计的开展提供法律支持，并避免审计监督与环保监督职责的混淆。同时应完善环境审计的相关法律法规及标准，主要有：宪法有关环境保护的规定；环境保护的法律；环境保护行政法规和部门规章；地方性环境保护法规等。法律体系的完善对于减少环境污染、有效利用资源会起到良好的促进作用，为环境审计提供充分的法律基础。
另一方面尽快制定、完善环境审计准则和环境会计准则。环境审计准则是指对审计主体进行环境审计而制定的行为规范和工作指南。环境审计准则应当包括国家环境审计准则、注册会计师环境审计准则和内部环境审计准则。我们应当积极借鉴国际成熟经验，进一步制定和完善我国的环境审计和会计准则。要尽快建立起一套操作性强的环境审计执业规范，规定具体的工作程序、方法，为审计人员开展工作提供指南；要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化；应尽快制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系，为环境审计建立基础，促进环境审计工作的深入发展；要根据具体的环境监管制度的要求，合理制定环境标准实施计划，充分运用环境监测手段，监督检查环境标准的执行。
从总体上看，我国对环境审计的研究还远远不够，理论和实践都落后于西方发达国家，与可持续发展的标准存在较大差距。我国应注意加强环境审计立法，完善环境审计准则，扩大环境审计主体的范围，赋予注册会计师更多的环境审计权限，使我国的环境审计理论和实践均得到快速的发展，从而促进碳排放权交易制度的完善。
【注释】
[1]于杨曜，潘高翔：《中国开展碳交易亟须解决的基本问题》，《东方法学》，2009年，第6期，P79。
[2]冷罗生：《构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2010年，第2期，P22。
[3]韩良：《国际温室气体排放权交易法律问题研究》，中国法制出版社，2009年版，P98。
[4]郑少华，孟飞：《论排放权市场的时空维度：低碳经济的立法基础》，《政治与法律》，2010年，第11 期 ，P89。
[5]李爱年：《排污权初始分配的有偿性研究》，《中国软科学》，2003年，第5期。
[6]于杨曜，潘高翔：《中国开展碳交易亟须解决的基本问题》，《东方法学》，2009年，第6期，P81。
[7]施问超：《中国总量控制实践与发展态势》，《污染防治技术》，2010年，第2期。
[8]Richard Conniff，The Political History of Cap and Trade in America．Smithsonian magazine，July，2009．
[9]韩良：《国际温室气体排放权交易法律问题研究》，中国法制出版社，2009年版，P319。
[10]韩良：《国际温室气体排放权交易法律问题研究》，中国法制出版社，2009年版，P322。
[11]周艳，韩文龙：《建立我国完备性和竞争性碳排放权交易市场的构想——基于对比分析的视角》，《企业经济》，2010年，第8期，P51。
[12]陈炳才，陈安国：《业内：建立中国的碳排放交易制度》，《中国经济时报》，2011年1月12日。
[13]冷罗生：《构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2010年，第2期，P23。
[14]于杨曜，潘高翔：《中国开展碳交易亟须解决的基本问题》，《东方法学》，2009年，第6期，P83。
[15]陈正兴：《环境审计》，中国审计出版社，2001年版，P52。
[16]孙菊生，刘文国：《环境审计与会计职业界的作用—加拿大和美国环境审计比较研究》，载《审计研究》，1998（2）。
[17]高驰，张文贤：《环境审计小议》，《理论研究》，1999年。
[18]吴晓春：《注册环境审计师实务准则》，载《广东审计》，2000（5）。