关于兰州市律师工作现状与发展的思考

李　瑛

［内容提要］律师制度是国家司法制度的重要组成部分，其成熟完善与否反映出一个国家民主法制建设水平。兰州作为西部内陆、经济欠发达省的省会城市，全市律师工作既面临着全国普遍存在的共性问题，也有呈现兰州地域特征的个性问题。律师工作中一些深层次矛盾问题不断凸现，与律师承担的职责使命、新形势新任务的要求、人民群众的期盼已不相适应。本文作者通过深入律师事务所调研、召开座谈会讨论等形式，对制约兰州市律师工作健康发展的问题进行研究，并就现行司法体制框架下加强和改进全市律师工作做了初步思考，力求以小见大，为推进兰州市律师事业科学发展提供可供参考的意见、建议。

［关键词］律师发展建议

律师制度是国家司法制度的重要组成部分，其成熟完善与否反映出一个国家民主法制建设水平。改革开放三十多年来，兰州市律师事业得到长足发展，在服务中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设中的地位作用不断彰显，得到了党委政府和人民群众的充分肯定。随着经济社会的快速发展，律师工作中的一些深层次矛盾问题逐渐显现，已与律师承担的职责使命、新形势新任务的要求、人民群众的期盼不相适应。特别是兰州作为西部内陆、经济欠发达省的省会城市，律师工作既面临着全国普遍存在的共性问题，也有呈现兰州地域特征的个性问题，这些都需要用发展的观点、发展的思路、发展的措施加以解决。作者通过深入律师事务所调研、召开座谈会讨论等形式，对制约兰州市律师工作健康发展的问题进行研究，并就现行司法体制框架下加强和改进兰州市律师工作做了初步思考，力求以小见大，为推进兰州律师事业科学发展提供可供参考的意见、建议。

作者简介：李　瑛，兰州市司法局副局长。

一、兰州市律师工作发展现状

改革开放30年，是兰州市律师事业快速发展的30年。兰州市律师工作经历了从无到有、从不规范到逐步规范的过程。期间：

——执业队伍不断壮大。1980年，全市只有十几名律师，2008年执业律师达510人；律师执业机构从最初的9个法律顾问处，发展到现在的63家律师事务所，并形成了合伙所、个人所、国资所三种形式并存的格局。

——管理体制日臻完善。2000年6月成立市律师协会，标志着兰州市律师工作“两结合”管理体制进一步完善，改变了过去由司法行政机关单一管理的模式。

——服务领域逐步拓宽。业务范围已从传统的诉讼领域逐渐扩大到涉及贸易、投资、金融、证券、企业并购、知识产权、房地产等众多非诉讼领域。律师业务收入也不断增加，2008年突破2500万元。

——队伍素质明显提高。2008年，全市律师中大学本科以上学历占到总数的93%以上，广大律师的政治意识、社会意识、责任意识不断增强，积极参政议政，关注社会管理、社会建设和社会公益事业。

三十多年来，全市广大律师紧紧围绕中心、服务大局，在服务全市经济发展、维护社会稳定、努力实现公平正义、推进民主法制建设进程中发挥了积极作用，已经成为发展中国特色社会主义民主政治的一支重要力量。

二、制约兰州市律师工作发展的机制性障碍

客观分析兰州市律师工作现状，既有经济社会发展相对滞后的问题，也有司法行政机关、律师协会和律师事务所各层级管理不到位甚至缺位的问题，还有律师服务的理念、视角、手段、水平与形势发展不相适应的问题。从深层次上剖析，仍存在一些体制性、机制性障碍，制约了兰州律师工作又好又快发展。

（一）政治地位方面

1.律师制度定位问题。律师制度是国家司法制度中建立完善、切实有效的保护公民基本权利机制的重要组成部分。律师工作是司法程序运作中不可缺少的一个环节，与侦查工作、检察工作、审判工作同等重要。在我国，律师不仅在诉讼活动中承担着重要作用，而且通过为政府、各类市场主体、困难群众提供法律服务和法律帮助，广泛参与社会管理，传播弘扬法治精神，促进培育社会道德风尚，在社会主义政治文化建设中发挥着独特作用。但在现实生活中，律师的政治地位与其承担的职责使命不相适应，与律师对自身政治作为的预期也相距较远。

从体制框架看，国家对律师的定位很高，周永康同志在第七次全国律师代表大会上明确指出：“律师要做中国特色社会主义的法律工作者，做经济社会又好又快发展的服务者，做当事人合法权益的维护者，做社会公平正义的保障者，做社会和谐稳定的促进者。”《律师法》规定了律师“三个维护”的职责使命。党和国家对律师的定位要求与法官、检察官一样，是把律师作为中国政法队伍的一支重要力量来对待的。但法律对律师职业的定位则是逐步由“体制内”走向“体制外”的：1980年《律师暂行条例》规定律师是“国家的法律工作者”，1996年《律师法》修改为“为社会提供法律服务的执业人员”，2007年修订后的《律师法》规定律师是“为当事人提供法律服务的执业人员”，律师工作重点完全转移到与当事人的关系上来，其性质与中介机构并无二致，形成国家对律师的政治要求按照“体制内”群体提出、给予的政治待遇又是作为“体制外”群体设计这样的局面，律师可以由“体制内”通往“体制外”，呈单向流动态势；一旦从“体制内”走出再想进入“体制内”，则没有有效的渠道。例如，公开招考党政机关、司法机关领导干部，将“担任处（科）级职务×年以上”任职时间作为报考限制性条件，使得律师报考无门等。这样的制度安排，导致律师游离于体制外，政治地位“边缘化”，普遍缺乏归属感，挫伤了律师参与政治活动的热情，出现了部分律师放松对自身的政治要求，转而过度追求商业化利益的倾向。

从法律职业共同体建设看，现代审判结构中，律师在讼辩制度中的功能主要是围绕审判工作展开，承担着交流、沟通、监督、维护当事人合法权益的作用，在国家司法制度设计上与法官、检察官在等腰三角形的诉讼架构中处于对等地位，作为法律职业共同体的有机组成部分。而现实中，由于现行法律制度不完备、传统社会认为律师是“讼棍”等一些错误观念的积淀，以及司法机关及其工作人员对律师地位作用认识上不一致，使得律师在执业活动中的权利未能得到应有的尊重和保护，甚至还会受到一些不当限制，造成律师在诉讼中的作用被弱化，地位不对等。国家着力建设法律职业共同体以来，从律师中遴选产生的法官、检察官寥寥无几，而全市近几年由法官、检察官转行从事律师职业者却不断增加，律师队伍与法官、检察官队伍间未能实现有效对接，律师始终不能融进法律职业共同体。

从社会公众对律师工作认知看，认为律师是“法律个体户”、“专为坏人说好话”、“请律师实际上是白花钱”的观念仍有一定市场，导致相当部分当事人聘请律师更加注重的是律师与法官的关系，强调打官司就是“打关系”，对律师的制度价值、功能价值存在片面认识。

2.律师参政议政渠道问题。律师的政治价值在于律师天生就是这个社会的公共知识分子。律师少情绪化多理性判断，具有强烈的规则意识和较强的行动能力，能够运用专业知识表达对公共事件的关注与理性分析，通过参政议政，促进权力的依法运行和社会机制的自我完善。但律师制度的政治价值实践中一直未能得到充分体现，主要表现在律师参政议政的渠道还不够畅通。就兰州市而言，全市律师中担任各级人大代表、政协委员的只有13人，这些律师中绝大部分由其所在民主党派推荐，作为该党派代表参政议政，更多地反映所在民主党派的意见、建议，而作为律师职业群体角度，发挥参政议政的作用相对较弱。虽然律师在各级政府、人大担任法律顾问、立法顾问以及协助人大、政府依法处理涉法涉诉信访案件等，都是律师参政议政的有效途径，但普遍存在律师参与人数不多、涉及业务领域有限的问题，而且律师为政府部门服务基本上是无偿的、义务的，表明党委、人大、政府对律师工作的关注还没有达到相应的高度。

3.律师党建工作问题。律师党建工作开展得有效与否，关系到党对律师工作的领导，关系到巩固党的执政基础。目前，兰州市510名律师中，党员律师83人，占律师人数的16%；63家律师事务所中，建立独立党支部12家，参加联合党支部的律师事务所36家，占机构总数的80%；全市没有党员的律师事务所12家、所主任不是党员的律师事务所35家，占机构总数的58%，党的组织机构在全市律师行业未能实现全面覆盖。由于受到律师职业特点以及党支部在律师事务所管理中的地位作用不明确等因素的影响，律师事务所基层党支部组织生活开展不经常，内容和形式单一，加之党建工作与律师业务联系不紧密，一方面不能吸引律师党员积极参加组织活动；另一方面，一些党员律师不愿公开党员身份，不愿将党组织关系转到支部，“口袋”党员、隐性党员增多，党员律师的模范带头作用和党支部的战斗堡垒作用不能有效发挥。

（二）工作环境方面

1.律师执业权利保障问题。律师制度恢复重建至1992年合作制律师事务所设立期间，律师作为国家的法律工作者，其执业权利保障问题还不突出。但是，1992年以后，随着律师身份由国家干部身份向不占编制身份、再到社会新阶层身份的转变，会见难、阅卷难、调查取证难就一直伴随着律师事业发展的过程，成为广大律师反映非常强烈的问题。虽然新修订的律师法对律师执业权利保障进行了完善加强，但由于未能与刑事诉讼法有效衔接，造成法律执行不力、律师执业权利未能得到切实保障，影响到律师正常开展工作。再如，《刑法》第三百零六条单独设置了律师伪证、妨害作证罪，把律师作为特殊犯罪主体专门设计一项罪名，即使社会公众误认为律师当然存在作伪证、妨害作证的行为，引发职业信用危机；也使得检察机关可以运用此条法律规定放大自由心证原则，扩大适用范围、比例，导致律师难以把握正常调查取证与违法犯罪的界限，办理刑事案件如履薄冰。2000年以来，兰州市律师每年办理刑事诉讼案件数量基本维持在550多件左右。

2.“两结合”管理体制完善问题。律师工作“两结合”管理体制，是经多年实践探索、适合中国国情和律师工作发展需要的管理体制。目前，兰州市“两结合”管理体制还有不完善的地方。首先，行政机关和行业协会分工、职责还不够清晰、明确，律师协会专业委员会建设和作用的发挥、律师培训、律师维权以及律师协会和司法行政机关对违规违纪律师及时惩戒等工作亟待加强。其次，律师执业准入门槛偏低，对律师的实习备案登记基本流于形式，律师职前培训考核缺乏定量标准，对律师在准入环节上过于放松，一定程度上影响到律师队伍的整体素质和服务质量。再次，新修订的律师法赋予县区司法行政机关更多的日常管理权限，但是基层司法行政机关没有及时适应政策法律的调整变化，无论是管理理念还是管理手段，都沿袭原有做法，县区司法行政机关这个管理层级的作用相对较弱。总体上管理工作存在失之于软、失之于宽的现象。

3.律师事务所基础性管理作用发挥问题。律师事务所基础性管理作用未能充分发挥。首先是一些律师事务所决策、执行、监督机制不完善，没有定期召开律师大会、合伙人会议，不尊重律师的民主管理权利和其他合法权益。其次是大多数律师事务所采用提成制分配模式，谁拉来的案源谁办，律师单打独斗，律师之间缺乏专业分工和协作。再次是一些律师事务所对所内律师疏于监督、管理和教育，不掌握律师的工作情况；律师事务所对律师缺乏凝聚力，律师对律师事务所的长远发展漠不关心，流动过于频繁。最后是有些律师事务所名为“合伙”，实为“单干”，或者“独联体”（独立执业联合体），“一人一间房，一人一本账”，不按规定标准收费，内部管理混乱，法律服务质量难以得到保证，当事人时有投诉。(www.daowen.com)

4.律师税收征收方式问题。1980年国家恢复律师制度以来，各地律师业均在平等起点上发展创业，三十年后却大相径庭。特别是自2000年全国统一对律师业的税收调整后，兰州与其他城市的收入差距越来越大。目前，兰州市律师业除缴纳5%的营业税以外，还要按“个体工商户的生产、经营所得”应税科目缴纳5%~35%的经营所得税。律师事务所成本列支按“个人独资企业和合伙企业”规定执行，能够列入成本的聘用律师的工资为每月600元，广告及业务宣传费为总收入的2%，税前计提工会、福利、教育经费分别为计税工资总额的2%、14%、1.5%，且不能结转，只能当年核销。目前，这种对律师事务所按照企业类别对待的税收征收方式不符合律师工作特点，律师事务所税赋过于沉重，合伙人（投资人）无力给律师定薪，律师的收入多以个人收益提成实现，绝大多数律师事务所要么吃光分净，要么采取违法手段避税，应当计提的事业发展基金、执业风险基金也由于税收障碍无法计提。兰州律师收入基本处在全国省会城市行业末尾，低于全市社会平均水平。由此还带来诸如人才吸引难、高素质律师队伍培养难、律师生存难等诸多问题。

（三）社会保障方面

1.律师社保及执业风险问题。2008年，兰州市律师业务收费2600万元，人均创收4.8万元，律师个人平均年收入低于兰州市2008年社会平均工资20987元的水平。因此，兰州市广大律师期待解决养老、医疗等社会保险以及执业风险问题的愿望更为迫切。执业风险方面，《律师法》规定了合伙人、个人所主任对律师事务所的债务承担无限连带责任，律师办错案须承担民事赔偿责任，律师服务过程中人身安全风险加大等，广大律师迫切希望建立执业风险机制，在律师协会设立职业风险基金帮助其减轻执业责任。

2.国资所生存问题。兰州市现有国资所9家、执业律师40人，全部在县区。2008年，国资所收费45万元，人均1.1万元，抛除办案成本，人均收入不足万元，国资所现有业务收费无法保证工作正常开展和执业律师的正常生活。加之近年来兰州市国资律师事务所由占编体制转为自收自支体制的增多，财政保障经费减少，国资所律师职务、职称问题未能正常晋升，影响到队伍的稳定和工作的开展。目前，刑事辩护制度设定和基层群众大量需要律师法律服务，与现有人员不安心工作又无法吸引社会人才充实国资所队伍之间的矛盾十分突出。

3.新执业律师生存发展问题。近年来，特别是2006年以来，随着司法考试通过率的大幅提升，新执业律师人数增多，随之带来一些生存和发展的问题。首先，兰州律师服务基本以诉讼类业务为主，市场有限，执业多年的“老”律师已占据大部分市场份额，新执业律师缺乏人脉关系，开拓市场十分困难。其次，律师事务所对新执业律师的扶持措施较少，与其他律师一样基本实行“提成制”，即有业务就有提成，没有业务就没有收入，生存压力较大。最后，新执业律师与老律师之间没有形成正常的传帮带关系，与律师事务所的关系比较松散。表现在老律师不愿介绍自己的案源关系给新律师，怕影响自身收入；新律师不能摆正与老律师的关系，认为老律师带新律师是在剥削自己的劳动所得；律师事务所不愿投入资金对新律师进行教育培训，新律师在所里掌握一定实践技能后大都远走高飞，等等，造成新执业律师的生存发展形势较为严峻，对于新执业律师的管理难度加大。

三、推动兰州市律师工作健康发展的意见和建议

律师工作的健康发展，离不开法律政策支撑和良好的履行职责环境。回顾近年来的律师工作，觉得总体上规范大于指导、管理多于服务，对律师政治地位、执业环境、生活条件等方面的保障滞后。兰州律师业要实现跨越式发展，就必须坚持以科学发展观为统领，立足实际，着眼长远，紧紧抓住当前律师业发展中的主要矛盾和矛盾的主要方面，在现行司法体制框架下，在“律师是中国特色社会主义的法律工作者”准确定位下，研究提出一些有针对性的办法和措施，力求在政策层面、管理层面为律师解决一些突出问题，以此为契机，加快兰州市律师工作科学发展的步伐。

（一）进一步提升律师政治地位

肯定并高度重视律师群体的作用，采取切实可行的措施，给予律师作为“中国特色社会主义法律工作者”应有的政治待遇，保护律师参与国家和社会管理的政治热情，增强职业荣誉感、事业归属感。

1.切实提高对律师群体作用功能的认识，把律师作为党委政府、司法机关宝贵的政治法律人才，探索建立从优秀律师中特别是优秀中共党员律师中选拔党政领导干部、法官、检察官的常态机制。如党政机关、司法机关领导干部公选活动应制定适合律师职业特点的报考条件，取消“担任处（科）级职务×年以上”的限制性规定。法官、检察官应逐步从执业律师中选拔，减少直接从没有法律实践经验的大学毕业生中选任法官、检察官的比例。加强司法行政机关和各级党委统战部门的沟通联系，理顺推选律师政协委员、人大代表工作程序，扩大律师担任人大代表、政协委员的比例，逐步在人大、政协设立单独的法律或律师界别。

2.搭建律师参政议政的工作平台，建议各级人大常委会、政府、法院、检察院的年度工作报告，事先征求律师界的意见、建议；建立法院、检察院定期征求律师关于法检两院工作意见建议的制度；凡对社会有重大影响的立法活动（包括政府制定规范性文件、行政规章），应把征求律师界的建议、意见作为重要程序。

3.加快建立公职律师制度，建议设立各级党政机关或党政机关首长首席律师制度，首先在部分行政部门试行并逐步推广。

4.加强律师党建工作，落实中央司法体制改革意见中确定的“建立健全律师行业党的组织领导体制”的要求。进一步明确党支部在律师事务所管理中的地位和作用，以及加强律师行业党的建设目标、任务和工作措施，加大党建工作力度。兰州市将结合实际，积极探索适应律师职业特点的活动形式，试行向无党员的律师事务所派驻政治辅导员的做法，不断增强党组织的凝聚力和组织活动的针对性、实效性。保证党对律协工作的领导，推荐中共党员律师进入律师协会理事会，律师协会常务理事会、会长层级必须保持50%以上的中共党员律师比例。在重视从民主党派、无党派律师中选任人大代表、政协委员的同时，增加从中共党员律师中选任人大代表、政协委员的名额比例。

5.坚持不懈地抓好律师队伍的思想政治教育、社会主义法治理念教育和诚信教育，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、诚信执业的高素质律师队伍，确保律师工作正确的政治方向,使广大律师真正成为中国特色社会主义事业和和谐社会建设的捍卫者、建设者。

（二）切实改善律师执业环境

改善律师执业环境，必须从解决律师执业“三难”问题入手，确保法律有关律师执业权利的保障措施得到不折不扣的贯彻执行；拓宽管理工作思路、创新管理工作方式、规范管理工作程序，进一步优化律师执业环境。

1.建议党委、政法委、人大、政协加强对《律师法》贯彻落实情况的督促、检查，确保法律规定的律师执业权利落到实处。

2.各级司法行政机关和律师协会需加强与公检法等部门的沟通联系，形成正常的信息互通、协作会商机制，为规范律师与司法人员的正常交往搭建起合法的、经常性的交流平台，增强律师与司法人员的互信。同时，通过此项措施，加强司法行政机关和律师协会对于律师执业活动的监督指导，进一步杜绝律师私自收案、黑律师扰乱法律服务市场现象发生，督促律师事务所加强基础性管理。

3.进一步强化律师管理工作。进一步完善“两结合”管理体制，尽快理顺行政机关和行业协会的职责分工。严格实习备案登记制度。兰州市拟建立并实行实习律师事务所、指导律师推选申报制度，明确承担律师实习指导任务的律师事务所和律师的执业时间、所里执业律师人数、近年来职业道德执业纪律表现等资质条件，同时完善律师职前培训考核制度，严把准入关，提高律师行业准入门槛。建议参照法官、检察官职务定级制度，改革现行律师职称设定等次，完善律师职称正常晋升机制，使律师职称评定与法官、检察官职级划分协调一致。

（三）不断强化律师生活保障措施

律师生存是执业之根本。应从制度环节上帮助律师解决基本生活保障问题，促进律师摆脱目前片面追求经济效益的“怪圈”，步入健康发展的轨道，更好地发挥律师工作应有的社会功能和制度价值。

1.积极争取政策，解决律师养老、医疗等社保问题。目前，国家正在启动事业单位养老医疗保险制度改革，把律师事务所纳入事业单位的养老医疗保险制度改革中，对现有律师针对不同情况解决社保问题：对于从党政机关、企事业单位辞职律师，参照企业社会统筹保险有关规定，在国家建立统一社会保障制度前的工作年限视同已缴纳社会保险费，允许律师事务所和律师补交社会保险费；对于国资所脱钩改制中被分流“断奶”的律师，在国家建立统一社会保障制度前的工作年限，视同已经缴纳社会保险费；1980年后的工作年限由财政部门补交社会保险费，1997年后的工作年限由律师事务所或律师补交社会保险费。律师协会应按照中华全国律师协会的要求，参照兄弟市做法，与保险公司商议，设立律师执业风险专项基金，为分担律师事务所和律师的执业风险提供机制性保障。

2.规范律师事务所与律师的劳动用工关系，明确规定律师事务所必须与聘用律师签订劳动合同，并为律师办理养老医疗、工伤等保险手续并缴纳相关费用，强制律师事务所改变目前高提成、低积累、分光吃尽的分配模式，以社会保险为纽带，加强律师事务所与律师的关系，解决目前律师事务所发展乏力、基础性管理作用发挥不力、律师流动过于频繁的现状，促进律师事务所向规模化、专业化发展。

3.关注国资所的发展。制定促进县区律师业发展规划，明确县区市份占编制、保经费的国资律师事务所适度发展原则，不搞一刀切，不一律强调脱钩改制。机构设置上，应明确每个县区特别是国扶县、市扶县至少保持一家国资所；保障措施上，明确国资所占编人员工资、办公经费由财政部门保障供给，人员职务、职称与其他国家机关、事业单位人员一样正常晋升；工作任务上，明确国资所的主要职责是为党政机关提供法律咨询意见、参与接待信访、办理法律援助案件、参与调解社会矛盾纠纷；内部分配上，对国资所的律师和辅助人员实行相对灵活的奖励激励机制，避免大锅饭等。通过以上措施，支持国资所开展工作。