第二节　公共产品

在市场经济条件下，政府主要是为提供公共产品而存在的。公共产品的供应是一个相当复杂的问题，因为公共产品存在于市场失灵领域，其供需关系缺少市场定价的约束与界定，人们很难对其活动做出成本效益的准确判断。也正因为如此，公共产品供应问题成为当代财政学乃至经济学中最难以解决的问题之一。公共产品理论则成为当代公共财政论的核心理论。^[6]

一、公共产品的特征

任何物品的消费都具有两个值得注意的方面：（1）消费是排他的（Exc1usive）还是非排他的（nonexc1usive）；（2）消费是竞争的（riva1）还是非竞争的（nonriva1）。

1954年，萨缪尔森发表了一篇著名的论文《公共支出的纯粹理论》，该论文给出了公共产品的经典定义。根据萨缪尔森的定义，公共产品具有两个本质特征：一是非排他性（nonexc1udabi1ity），二是非竞争性（Nonriva1rous Consumption），下面就分别探讨这两大特征。

（一）非排他性

所谓“非排他性”，即在产品消费中，很难将其他消费者排斥在该产品的消费利益之外。

这种非排他性首先表现为排他在技术上的不可行。例如防洪堤坝，避免了地区内洪涝灾害造成的损失，保证了该地区人民正常的生活和工作，它为该地区内所有的社会成员带来了利益，要排除某一社会成员从中获得利益，从技术上来说是不可能实现的。

其次，由于排他的成本太高而具有非排他性。当一种产品从技术上来说是可以排他的，但是，由于排他的成本大于排他所带来的利益，这种排他从经济上来说仍是不可行的。例如市中心的道路，要排除某些消费者消费，从技术上说是可能的；但是，这种排斥所带来的成本无疑会大大超过排斥所带来的好处。显然，这种排斥是无效率的。

这里要明确的是，严格定义的非排他性必须坚持“任何人都可等量消费”这一内容，否则，如果在某人消费以后，别人消费的可能性减少了，那么，也就等于部分地排他了。

（二）非竞争性

所谓“非竞争性”是指消费者消费某产品时并不影响其他消费者从该产品中获得利益。这种性质源自于产品的不可分割性。由于产品不可分割，因而所有的消费者可以共同消费同一个产品。每一个消费者均可以从该产品中获得利益，在自己获得利益的同时，并不妨碍他人从中获得利益，消费者之间不存在利益上的冲突。例如国防，每个社会成员都可以从政府提供的国防安全服务中获得安全保障，增加或减少一些社会成员的消费，并不会因此而影响他人的利益。

二、公共产品的定义

综上所述，我们把同时具有非排他性和非竞争性的产品称为纯公共产品，相应地，我们把纯公共产品的对立面——具有排他性和竞争性的产品称为私人产品。对于公共产品，正如哈维·罗森指出的那样^[7]：

1.纯公共产品一旦被提供，消费该物品的另一个人的额外资源成本为零——消费是非竞争的。

2.要阻止任何人消费这种物品，要么代价非常大，要么就是不可能的——消费是非排他的。

显然，现实生活中同时具有这两种特征的纯公共产品是很少的，更多的是兼有私人产品特征和公共产品特征的准公共产品，也可以称之为“混合产品”。

关于公共产品的定义，我们需要注意以下几方面的问题：

1.每个人消费相同数量的公共产品，可能给出不同的消费评价。例如国防，在其他条件相同的情况下，那些十分担心外国敌对分子存在某种企图的人，与觉得比较安全的人相比，他们把国防的价值看得更高。

2.公共产品的分类不是绝对的，它取决于市场条件和技术状况。以灯塔提供的服务为例。一旦信号灯亮了，一艘船只对它的利用不影响其他船只利用它的能力，而且不能排除某一特定船只利用该信号。在这些条件下，灯塔是一种纯公共产品。但是，假定发明了一种人为干扰装置，如果过往船只不购买一种特殊的接收器，它们就不能获得灯塔信号。在这种情况下，非排他性标准不再满足，灯塔也不再是一种纯公共产品。因此，在很多情况下，把“公共性”看作一个程度问题是有意义的。

3.有许多在传统上不被认为是商品的东西具有公共产品的特征。一个重要的例子就是诚实。如果每个公民在商业交易中都是诚实的，整个社会就会因做生意的成本减少而获益。这种成本减少既具有非竞争性，也具有非排他性。相似地，瑟罗（Thurow，1970）提出收入分配是一种公共产品。如果收入的分配是“公平的”，每个人都因生活在一个良好的社会中而得到满足，没有人能被排除在享有这种满足之外。某些类型的信息也属于公共产品。在美国的洛杉矶，地方政府要求餐馆挂出卫生等级的牌子，分为三等，A级（干净）、B级（脏乱）和C级（极差）。这种信息传播表现出公共产品的特征：它具有消费的非竞争性，因为每个人通过上网、看报纸甚至扫一眼餐馆的窗户，就能毫不费力地知道餐馆的卫生状况；同时，它也具有非排他性。

4.私人产品并不一定只由私人部门提供。政府提供了很多具有竞争性和排他性的物品，这类物品成为公共提供的私人产品。医疗服务和住房就是两个时常由公共提供的私人产品的例子。同样，公共产品也可能由私人提供（比如，个人捐钱维持公共绿地）。总之，“私人”和“公共”两个词本身，并不能表明具体由哪一部门提供。(www.daowen.com)

5.一种物品的公共提供并不一定意味着也由公共部门生产。以垃圾回收为例。有些社区自己提供这项服务——公共部门的管理者购买垃圾车，雇用工人，安排日程。在其他社区，地方政府雇用私人企业来做这项工作，本身并不组织生产。在美国，大约有37%的消防服务、23%的图书馆、48%的公交服务由私人企业承包（Lopez-de-Si1anes，Sh1eifer and Vishny，1997）。

三、公共产品的提供

公共产品作为一种理论，直接反映的是政府为市场提供公共服务的状况，即它是以公共产品的提供状况为理论分析基点的。

（一）公共产品提供的范围

当代各国公共产品提供的具体范围呈现出不同的具体形态。由于各国政府所承担的职责不同，公共产品供应也存在着差异。福利国家政府承担较多的职责，而在深受自由主义影响的国家政府活动范围则较小。相应地，前者提供的公共产品较多，后者提供的公共产品较少。

对于当代西方各国来说，提供公共产品的具体客观环境是存在差异的。公众要对本国政府提供公共产品做出选择，首先必须了解公共产品的相关信息。公共产品是通过非市场方式提供的，这就使得公共产品的提供缺乏像私人产品那样的市场价格可以作为自愿配置的信号，也决定了公共产品提供的选择与私人产品有着极大的差异，货币在此很难成为选票。因此，公共产品的提供有着天然的灵活性。在西方的代议制民主下，这种灵活性的实现情况又取决于民意。以上主要是针对纯公共产品而言的，它可以部分地解释即使是每个国家都提供的公共产品，为什么在数量和质量上都可能是不同的。

但现实中，纯公共产品很少，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品。由于混合产品兼具二者的部分特征，因而如果根据公共产品论，我们很容易得出混合产品应由公共部门和私人部门联合提供的结论。但仔细分析一下可以知道，混合产品的提供碰到了与纯公共产品提供相似的问题，即混合产品中具有公共产品特征部分的定价问题。私人产品通过市场提供，易取得市场价格，而混合产品由于相当程度上应由公共部门提供，因而与纯公共产品一样有着缺乏市场定价的问题。此外，混合产品带有私人产品的特征，但由于它是与公共产品特征混杂在一起的，因此，对于私人提供者来说，其成本与收益是不对称的，要完全靠市场提供混合产品也是难以做到的。这样，混合产品的提供肯定要有公共部门的介入，而这同样地要涉及公共选择问题。

（二）公共产品提供的层次

公共产品的提供呈现出分层次的特点，即依据公共产品效应覆盖范围的大小，可以将其分为全国性公共产品和地方性公共产品；地方性公共产品内部，还可以依据效应覆盖区域的大小，再进一步细分为不同层次的地方性公共产品。此外，对于国际财政论者来说，他们认为还存在着国际性公共产品，即由于国际间联系更为紧密，一种比全国性公共产品层次更高的公共产品，即国际性公共产品的概念也被提出来了。

公共产品的层次性，归根到底就是如何处理中央政府与地方政府（州或省、更低级别的地方政府）关系的问题，主要涉及的是在中央与地方之间，如何划分支出责任和税权问题。

表1-1所列的情况表明，受益范围遍及全国的公共产品由中央（联邦）政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府供应，具有外溢性的地方性公共产品，则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供，这符合公共产品供应的基本原则。从表1-1中我们可以看到，各国公共产品供应责任划分的主要差异，表现在地方性公共产品的供应过程中，中央政府所发挥的作用上。在较为强调中央政府作用的国家，如日本，在地方性公共产品的供应过程中，中央政府所发挥的作用较大；而分权较为明显的国家，如美国，地方性公共产品的供应主要依靠的是地方政府。

表1-1　若干国家中央与地方政府间支出责任划分

续表

注：表中“中”代表中央政府，“地”包括省/州及其下级政府

资料来源：马骏、郑康彬，《西方财政实践》，中国财政经济出版社1997年版，第245页。

（三）公共产品价格的确定

根据公共产品理论，税收是公共产品的价格，即税收是政府提供公共服务所支付的经费的补偿来源，具有公共产品的受益者为自己付费的性质。由于公共产品所具有的层次性，因而税收也相应具有层次性，即各级政府都必须为自己所提供的公共产品征收相应的税收。这样，就牵涉到各级政府之间的税权划分问题。

表1-2给出了几个主要西方国家的税权划分概况。

表1-2　若干国家中央与地方之间主要税种的划分

资料来源：马骏、郑康彬，《西方财政实践》，中国财政经济出版社1997年版，第250页。

一般来说，那些税源广泛、对宏观经济调控能力较强、具有公平税负和再分配性质、适于中央政府征收的税种应划归中央，其他的应划为地方税或共享税。但在实际操作中，这些原则只是部分地被遵守。税权划分的不同，会导致各级政府直接取得的收入不同。但这只是财政联邦主义的一个方面。另一方面，对于各国各级政府的自身收支，总是不可能完全通过税收和支出权责的划分来做到一致的。西方各国主要通过中央对地方的转移支付来解决这一问题的，以保证地方政府履行职责时有相应的财力保证。