百科知识 公共行政伦理视角的寻找

公共行政伦理视角的寻找

更新时间:2025-01-02 百科知识 版权反馈
【摘要】:二、制度局限与行政人员的道德正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样,没有个体道德支持的制度也不可能是道德化的制度。

第二节 公共行政道德化的双重向度

一、公共行政道德化的制度建设

公共行政的道德化首先应当是指法律制度、权力体制、组织理念、公共政策及典章制度等具有道德的合理性。这种道德的合理性能够发挥这样的作用:协调政府组织和机构之间的合作关系和改善公共行政的服务供给,从而使整个公共行政体系进入良好的运行状态。

我们说公共行政的道德化,首先是指公共行政的制度和体制的道德化。这是因为,只有制度的和体制的道德才是深刻的和广泛的善,才是具有稳定的引导功能的行为规范。在这一点上,是任何个体道德都无法达到的。关于制度的作用,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中作了重要论述:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[2]

可见,在制度安排、体制设置中贯穿道德原则才是公共行政道德化的基础工程,只有这一基础工程搞好了,才能时刻提醒行政人员自重、自省、自律,才能更好地发挥道德的导向作用。例如,就腐败、官僚主义等问题来看,腐败者和官僚主义者的自利追求、淡漠公共利益和对职业责任的麻木不仁等问题的出现,固然有着各种各样的原因,但是,最为重要的原因还是我们的制度和体制中存在着因道德缺失而引发的种种漏洞。再如,就行贿受贿问题的广泛存在而言,不论是官员主动索取还是行贿者有意拉官员下水,都在于我们的制度对官员权力的约束和对公民正当权益的保护不力。这种约束不力不是由于法律制度不健全而造成的,而是由于行贿者与受贿者缺乏公平竞争的理念和缺乏公正行政的意识所造成的。

总之,个体的道德性是有限的,特别是我们正处在把市场经济的原则运用于社会主义的基本政治、经济、文化制度建设的过程中,各种新旧观念相互冲突,善恶是非界限十分模糊。这就决定了我们亟须以制度和体制的形式去建立起一系列明确的和包含着道德内涵的规范,使行政人员在善与恶之间,在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁,并在此基础上形成坚定的道德价值取向。

人与人之间的伦理关系以及个人在参与社会活动中所应遵循的道德原则,不仅存在于人们的日常生活世界中,而且也应当同时存在于制度设计和社会结构之中。在某种意义上,如果能够在制度设计和体制安排中引入道德的内容,就会使人的行为超越外在性的法律、规则等制度规范,从而达到自律的境界。所以,伦理关系和道德原则也应当成为制度的基本内容,公共行政更是如此。在公共行政的法律制度和权力体制及其运行机制上,都需要包含着道德的内容,并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如罗尔斯所指出,个人职责的确定依赖于制度,首先是由于制度有了伦理的内涵,个人才能具有道德的行为。他说:“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观,因此,在对个人的要求能够提出之前,必须确定正义制度的内容。这就是说,在大多数情况下,有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[3]

制度和体制的道德性能够使个体的道德行为获得一种客观性的约束力,行政体制以及它所归属的制度的道德化,对于行政人员的行政行为是有着普遍约束力的。我们知道,从一般伦理学的角度看,在个体道德体系中,要将道德原则、道德规范转化为人们的道德实践,就必须以人们对这些原则和规范的认同为中介。有了这种认同,才能使这些原则和规范转化成人的道德良心,才能使道德发挥激励、教育和规劝、禁止等作用。但是,在这些原则和规范向人的主观良心的转化过程中,会出现因人而异的情况,从而使人的行为在趋近于道德标准方面有着很大的差异。与此不同,制度的道德性没有这种主观相异性,它对不同的行为主体具有同等的客观有效性,它不为个体的偏爱所左右,而且对个体的偏爱、价值追求还起到矫正作用,能够有效地把个体的行为纳入统一的社会道德秩序之中。对于行政人员的个体道德来说,也是这样。

不仅如此,而且公共行政制度和体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励的作用,对于道德觉悟低的行政人员,则可以起到惩处和制裁的作用。所以说,制度与体制的道德化能够实现对行政行为的调控,能够通过鼓励行政人员的道德自觉性,强化道德的他律性,从而把褒扬和惩治结合起来,使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循,有据可查,有法可依。也就是说,公共行政道德化在制度建设方面应当达到这样一种效果,那就是塞森斯格所说的:“如果他不再履行对共同体有利的某个行为,或者如果他不再履行义务,他的自尊的丧失,他对共同体的福利的关切、他由于被共同体抛弃所带来的不幸,就不亚于抵消了他可以得到的任何物质上的好处。”[4]

在公共领域中,制度的道德化是实现公共行政道德化的前提,这就需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范,让行政人员知道,什么是应当做的和什么是不应当做的,从而使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。也就是说,公共行政制度的道德化包含两个方面:其一,在制度安排中应当有着道德化的合理性规范,并建立起道德实现的保障机制;其二,已经确立的制度应当有利于道德因素的生成和成长,能够对行政人员的道德修养的提高起鼓励作用。

二、制度局限与行政人员的道德

正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样,没有个体道德支持的制度也不可能是道德化的制度。我们说制度的道德化,是指在制度的道德原则与个体的道德实践有机统一条件下建立起来的道德制度。因为,制度的设计与再设计永远不可能周详地考虑到制度操作中所面临的社会环境和公众意见的全部,如果没有行政人员的道德支持,公众就会对哪怕是一个非常好的制度表示出怀疑。这样一来,制度不仅不能实现制度设计者的预期,更会远离制度应遵循的相关理念。

一个国家无疑需要在制度设计和制度安排中不断地实现自我更新,并不断地趋近于完善。但是,制度设计和制度安排并不能完全解决社会运行中的所有问题,它只有通过政府的日常工作,通过行政人员对公共权力的行使,才能使制度设计和制度安排的目标获得实现。所以,在制度设计与制度运行之间,政府及其公共行政,特别是作为公共行政具体性主体的行政人员,是极其重要的中介因素,是不可或缺的桥梁。如果进一步推绎的话,行政人员的素质和道德状况又是最为关键的因素。有了行政人员的素质和道德方面的支持,就能够弥补制度设计上的不足,最起码,可以将制度运行过程中所暴露出来的各种各样的制度缺陷和不足反馈到制度的修正与再设计中,使这种不足可能造成的紧张得到缓解。否则,制度的缺陷得不到发现,长期隐藏于官僚主义的制度操作之中,就会日积月累而导致制度与行动的严重脱节,造成政府与社会、国家与公民关系的日益紧张,甚至导致社会秩序的混乱。

在近代以来的政府建构过程中生成的公共行政是与宪政密切联系在一起的。在宪政条件下,公共行政中的公共权力所拥有的基本功能是以法律文本的形式确定下来的。所以,从理论上看,公共权力是规范化的权力,能够做到自足自律。但是,这对于保证公共权力的公共性不受侵犯来说,还是远远不够的。无论宪政多么完善,也不管制度设计如何周密,都必须通过行政人员才能发挥作用。在这里,行政人员如何行使公共权力的问题,始终是一个必须予以关注的问题。可是,行政人员在宪政条件下的行为已经有了法律制度的规定,他在这种规定下既然能够改变公共权力的性质和作用方向,那么,法律制度对于他的意义显然就无法再行深入了。所以,必须寻求另一种规范因素的补充。这个补充因素就是道德。具体地说,就是行政人员的道德。这就是在既定法制框架下提出行政人员的道德化构想的逻辑必然。但是,我们并不能够仅仅满足于在法律制度的框架下去实现行政人员的道德化,而是需要对制度进行全面的反思,要求实现制度的道德化。

近代以来,人的社会生活以及社会治理的制度走上了与道德相分离的方向,在公共行政理论和实践上,这种与道德相分离的倾向表现得尤其明显。制度在宪政原则下走向了法律规定的形式化,而道德的内容却被忽略了。我们倡导制度的道德化,就是要改变制度与道德分离的倾向,冀求在制度的合理安排中给予道德规范一定的位置,让制度包含着道德实现的可能性。当然,制度的道德化是基本的和初步的,它只能是一种体现了低限度的、一般性的道德原则或规范的制度设计和制度安排。但是,有了制度的道德化,行政人员的道德品性就会获得实现的空间,当行政人员行使公共权力的时候,就能够以自己的道德知觉而保证其行为的公正,从而获得一种不与制度原则和规定相冲突的公正效果。

但是,公共行政的道德建设是不能够满足于这一点的,而是需要有更高的追求,必须朝着更高的目标前进。那就是通过制度的道德化而保证行政人员能够拥有至善的道德愿望和道德理想。这是由公共行政所处的社会管理核心位置以及它所行使的公共权力的性质所决定的。行政人员作为行政主体、公共权力的执掌者和行使者,只有在他对自己提出不同于一般社会成员的道德要求时,才能在行政管理以及社会管理的复杂环境中保持公正性。如果行政人员仅仅满足于制度安排中的一般性的、最起码的道德要求,他在行使公共权力时,由于复杂的环境因素的干扰,就很难保证不陷入不道德的境地。所以说,只有对于达致道德崇高的人来说,他在行使公共权力的过程中,才能始终作出公正的行为选择。

我们说近代以来存在着制度与道德相分离的问题,其实是说,在社会治理的过程中存在着法律与道德的分离。应当承认,在现代社会,关于道德与法律制度的关系是达成了明确共识的,没有人会因为提倡道德而否认法律的价值。但是,在实践上,用法律代替道德,重视法律的功能而轻视道德的作用却是一个客观事实,更不用说在制度建设中进行道德方面的考虑和维系道德了。所以,对于道德与法律关系的正确认识是不能够满足于理论共识的,而是需要深入人心。

对于制度建设来说,道德与法律的互补性是不可偏废的。事实上,在协调人与人、人与社会、人与自然等关系方面,法律的功能是有限的,法律所能够提供的只是最低的和最起码的社会行为规范。这是因为,只有当法律所发挥的是最低限度的规范功能的时候,才可能强制性地要求行政人员中的每一个个体共同遵守和执行它。但是,对于行政体系的良性运行来说,只有法律的规范是远远不够的。比如,法律可以要求行政人员做什么或不做什么,却无法要求行政人员在做什么时以什么态度去做。更何况在对于公共权力的运行来说,行政人员行使公共权力的灵活性是不可能在法律的规范中体现出来的。法律的规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间,即使在它的覆盖范围内,它所提供的也仅仅是一个原则性的框架而已,而这个框架中的具体内容的规范意义只能让渡给道德。我们知道,道德规范不似法律那样具有外在的强制性,而是人的内在的自我约束。但是,正是道德在规范人的活动的过程中使人的行为升华。所以说,在公共行政的领域中,绝不能没有道德的介入。

在行政改革的意义上,我们的思路是这样的,在既定的法律制度的框架下,首先需要解决的是行政人员的道德化问题。其实,就行政人员的来源看,他首先是作为社会成员的人出现的。在人的成长过程中,在人的社会化过程中,能够获得并拥有一般性的道德意识,能够理解和遵从一般性的道德规范。但是,在人成为行政人员之后,由于近代以来的法律制度以及官僚制对行政人员的格式化,使行政人员失去了作为一般社会成员所拥有的道德价值,成了“非人格化”的人。一方面,当人成为行政人员的时候,放弃了他作为一般社会成员的道德;另一方面,我们的理论以及制度设置,又都在一般社会成员的意义上来定义行政人员,把行政人员看作是经济人。所以,在行政管理以及社会管理过程中,行政人员往往会借“公事公办”的口实而放弃行动的道德关照,往往会在理论以及制度对他的定义中去领悟自己作为经济人的利益追求。鉴于我们所处的时代是法律制度发挥基础性作用的社会治理时代,所以,必须首先解决行政人员的道德化问题。如果行政人员的道德化造成了与法律制度冲突的局面,表现出对法律制度的挑战,制度变革的力量也就开始积聚了起来。那个时候,制度道德化的设计和安排都会顺理成章地开展起来。(www.daowen.com)

三、行政人员道德化的必然性

如上所说,公共行政的道德化包含着两个层面的内容:第一个层面是公共领域的制度道德化,可以从法律与道德的共性出发去实现对法律制度的改善,并通过一个较长的历史阶段的置换过程而使法律制度被道德制度所取代。在这一过程中,逐步地使制度中的道德内涵得到增进,为行政人员的道德意识的实现提供可行性空间,促进和引导行政人员在公共行政的活动中奉行道德原则。第二个层面是作为具体的公共行政主体的行政人员的道德化,可以在行政体制和运行机制的调整和改革中增强激励道德行为的机制,促进行政人员以道德主体的面目出现,让行政人员的行政行为从道德的原则出发,贯穿道德精神,逐步地使行政人员做到时时处处坚守道德价值取向,并公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众之间的关系。

然而,在行政人员所面对的一切社会关系中,他的个人利益与公共利益之间的关系是最为主要的,是他必须首先处理的关系。一般说来,人总是从自我的利益出发去认识客体和改造客体,去处理与他人的关系,去选择对待社会、对待组织以及对待政府的态度。所以,在人的一般意义上,我们把人的利益需要看作是人类社会发展的动力源原动力。但是,在公共行政的领域,则不应如此。在这个领域中,如果每一个行政人员都是公共选择学派所说的“经济人”,都把自己的个人利益作为对一切事物的判断标准和作为行为选择的出发点,那么,他在处理一切公共事务时,就不会有公正的观念和行为,这个社会的公平和正义势必会失去基础性的支撑力量。

人类社会毕竟不是自然界,公平和正义不是自然的产物。其实,当社会还处于一种自然状态时,是不存在所谓公平和正义的问题的,甚至在整个分配关系占主导地位的社会中,也不存在真正的公平和正义。即使有一些可以被今人诠释为公平和正义的因素,也不是建立在公平和正义的观念之上的,而是近乎动物性的感性形式。在人类社会历史的纵向进程中,我们在哲学一般的意义上讲,它是一个自然历史过程。但是,这是一种追本求源的解释,绝不意味着在具体的、特殊的领域中可以否定人的道德自觉。我们强调公共领域是一个特殊的领域,从业于公共行政的行政人员是一个特定的职业群体,正是要表明这个领域中的行政人员道德自觉的意义。

行政人员作为一个特殊的职业群体与一般社会成员价值追求的不一致恰恰是根源于社会的客观要求,是私人领域对公共领域提出的“绝对命令”。也就是说,要求行政人员摒弃个人利益作为其行政行为出发点的公共期冀所反映的是一个历史性的要求,是在公共领域与私人领域分化的条件下提出的必然要求。如果没有公共领域与私人领域的分化,提出这个要求是不合理的,但是,在这种分化已经成为客观事实很久的时候,如果还提不出这种要求或对提出这种要求不能接受的话,那就只能通过扭转公共领域与私人领域分化的历史进程而去让行政人员从个人利益出发。尽管“经济人”假设可以为行政人员的行政行为选择作出自利性的合理解释,却也没有表达扭转历史进程的愿望。所以,在历史总是趋向于文明的意义上来看行政人员,必然会接受行政人员是一个特殊的职业群体的观念,必然会要求行政人员拥有道德意识和按照道德原则去开展行政管理和社会管理活动。

对于行政人员来说,维护公共利益是由他的特殊地位决定的,因为行政人员活跃于公共领域,是以公共行政为职业的人群。由于行政人员从业于公共行政,所以,他的生命获得了二重化,他的私人生活只有在与公共生活分开时,才是真正的私人生活。如果行政人员把自己的私人生活与公共事业混淆了,他的私人生活就是不健康的、不真实的和不完全的。同样,作为他的生命存在的另一种形式,他的公共生活也必须不允许他的私人生活内容的介入,一旦他的私人生活方面的内容介入到了公共生活中来,他的公共生活就会受到污染,就会导致滥用权力和腐败的结果。虽然行政人员的生命的二重化是一个矛盾,即当他过他的私人生活时,他是为了自己,有着个人利益的追求;当他过公共生活时,他是为了别人,为了整个社会及其公共利益,但是,这却是历史发展的结果,是他无法选择的。如果说他有着作为人的主体性的话,那么,他只能选择做或不做行政人员。一旦他作为行政人员而存在时,就必须接受生命二重化的事实;不接受这个事实,就意味着他的二重生命都不能获得实现的合理性。

也就是说,行政人员作为公共利益、公共秩序的维护者,需要运用其手中所执掌的公共权力去履行调节社会关系的职责。在行政人员要求人们处理人我关系、群己关系时以他人利益、公共利益为重的同时,首先要自己拥有一种为公共利益作出自我牺牲的精神,需要在具体的行政行为中贯彻克己利人的原则。当然,我们所说的是一种应然的状态,就公共行政实践的现实情况看,与所有这些规定都形成了巨大的反差。就如公共选择理论所揭示的,公共领域中掌握权力的人在其个体行为选择方面,往往是按照“经济人”理性行事,也与市场经济中优先考虑自我利益的个体一样,把自己和自己所属利益集团的利益放在十分重要的位置上了。当然,公共选择理论指出的这一点可以说是对一种客观事实的描述,但是,它在指出这一点之后却没有提出什么新的见解。因为,它无非是重弹制度约束的老调而已,即使是作为公共选择理论应用形态的新公共管理运动,也只是发展出了用市场机制来制约行政人员的做法,而对于行政人员是否需要走向道德化的问题,则采取了回避的态度。

公共行政中的一切非理性的现实都指向了行政人员的道德化。这是因为,一旦失去了道德追求,行政人员手中的权力就会变成他为所欲为和谋取私利的工具,在他个人利益有希望实现的时候,其行政行为就是有效率的;当他的个人利益与公共利益发生冲突的时候,其行政行为就会是无效率的。总之,没有道德的支持,行政人员的个人利益就会成为他对待工作、对待同事和对待公众的标准。

公共行政的道德化包含着行政人员道德义务的内容。在这一点上,义务论伦理学有许多经典的论述可以作为我们理解行政人员的道德义务的参照。费尔巴哈指出:“只有把人对人的关系即一个人对另一个人的关系、我对你的关系加以考察时,才能谈得上道德;只有把对自己的义务认为是对他人的直接义务,只有承认我对于自己有义务只因为我对他人(对我的家庭、对我的乡村、对我的民族、对我的祖国)有义务时,对自己的义务才具有道德的意义和价值。”[5]这就是说,只有承认了和实践了对他人、对社会的义务,个体对自己的义务、个体自身的利益和幸福才能得以实现,个体才获得了道德价值。客观情况也是这样,行政人员在他的行政行为中贯穿道德原则是与他的个人利益实现并不必然矛盾的。如果一个社会不是处于一种极度不健全的状态中,那么,人的道德行为总是可以获得回报的,人的行为如果对他人的利益有所增益的话,也必然会对自己的利益有所增益,即使不是以物质形态的利益出现,也会以精神形态的利益出现。当然,人们也许会处在一个完全丧失了道德义务感的社会中,让道德行为受到嘲讽、质疑和鞭挞,但是,在这种条件下,古训“独善其身”更应当是自我实现的基本途径。

我们所注重的是行政人员一切行政行为的出发点。因为,对于行政人员来说,作为他的行政行为的价值取向不应当是他的个人利益。如果他把个人利益作为其行政行为的价值取向,他的利益在公共领域中的实现不仅不是合理的,而且也是不合法的。这样一来,他的利益能够得到实现只是一种偶然性,不能得到实现才是一种必然性。相反,如果行政人员价值取向转变过来,能够在其行政行为中把道德原则作为最高标准,其个人利益也自然而然地会在其道德行为中得到实现。这种实现往往被伦理学家和社会学家们称为道德补偿,事实上,这不仅仅是一个补偿性的结果,而且有着预成的意义。因为,人的社会关系把人们的利益联系在了一起。

如果说在私人领域中存在着个人利益冲突是正常的话,那么,公共领域中的利益冲突则是一种变态,是公共生活的畸形化,正常的合理的公共生活只能是利益的共生和融合。当行政人员在维护公共利益的过程中作出了道德行为选择时,他实际上也选择了其个人利益,或者说,他的个人利益包含在这种选择之中了。如果他在这种选择中没有使个人利益得到实现,那才是偶然的。这就是公共领域中的利益共生关系,是可以通过制度设计和制度安排来加以巩固的,如果说近代以来的制度没有做到这一点,那是制度出了问题。

【注释】

[1][法]卢梭:《论政治经济学》,13页,北京,商务印书馆,1962。

[2]《邓小平文选》,2版,第2卷,333页,北京,人民出版社,1994。

[3][美]罗尔斯:《正义论》,105页,北京,中国社会科学出版社,1988。

[4][美]塞森斯格:《价值与义务》,140页,北京,中国人民大学出版社,1992。

[5]转引自周辅成主编:《西方伦理学名著选辑》,下卷,474页,北京,商务印书馆,1987。

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