序 言

随着化学品在社会生活中的广泛应用,各国政府、国际组织及商业机构组成全球工作网络致力于提高化学品的安全使用。1992年由联合国环境规划署在巴西里约热内卢召开的全球环境与发展大会 (UNCED)上通过的 《21世纪议程》第19章 “有毒化学品的无害环境管理”提出 “生命周期管理”“优先控制对象”等重要原则,以及扩展和加快化学品风险评价、统一化学品分类和标识、加强化学品风险信息交流等管理计划。欧盟于1999年发布 《未来化学品政策战略》白皮书,追求对人体健康和环境品质提供高水平保护,确立期限分批获得所有化学品的危险特性,企业对化学品的安全负责,延伸生产链上的责任,对关注度极高的化学物质实施许可,对使用时风险高的化学品实施替代。当时欧盟化学工业产值占全球第一位,行业贸易顺差为120亿欧元 (1998年数据),保持和提高欧盟化学工业的竞争力也是化学品政策的重要目标。欧盟认为,经济发展的目的是为了人类生活,开发更安全的化学品是绝对必要的,也能够鼓励创新、促进化学工业的竞争力。法规是塑造化学企业创新行为的主要因素,2006年欧盟 《化学品的注册、评估、授权和限制指令》(REACH)的颁布建立了统一的、覆盖化学品全生命周期的安全管理体系,将欧盟市场上10多万种化学物质及其下游产品纳入注册、评估、许可、限制等管理体系,对进入市场的所有化学品进行预防性管理。2007年,欧盟成立专门的化学品管理局(European Chemicals Agency,ECHA),作为所有化学品注册的主管机构直接向欧盟委员会报告工作,对REACH法规的技术、科学和行政方面进行有效管理。至今归属ECHA直接管理的法规还包括欧盟 《物质和混合物分类、标签与包装指令》(CLP)、欧盟 《生物杀灭剂产品指令》(BPR)、为执行鹿特丹公约而制定的欧盟 《事先知情同意指令》(PIC)。美国早在1976年通过的 《有毒物质控制法》(TSCA),赋予美国环保署监管生活消费品和工业中使用的化学制品的权力,但TSCA允许新的化学制品在未经详细审查的情况下进入生产流程,在保护力度上与REACH不可同日而语。2016年,TSCA改革法案在美国国会高票通过,随后由总统签署生效,即 《弗兰克·劳滕伯格21世纪化学物质安全法案》,该法案首次规定,对于所有活跃于商业市场的化学物质,其安全性必须得到审核。在亚洲,各工业化国家及部分发展中国家和地区近年来相继建立化学物质管理目录和法规,韩国、我国台湾地区等积极开展了全面管控的类REACH制订工作,这在本书中均有介绍。各个工业化国家在化学品立法上也不断完善发展,一方面是经济和生活水平提高后民众对健康和环境保护要求的提升,另一方面也是化学行业的持续发展在材料、添加剂等领域深入人们日常生活的一个缩影。

中国政府也积极开展化学品环境管理和安全管理的立法与监管工作。公安部于1994年发布 《易燃易爆化学物品消防安全监督管理办法》,从消防安全角度对易燃易爆化学物品的生产、使用、储存、经营、运输的消防监督管理作了具体规定。为执行 《伦敦准则》,1996年,国家环保总局联合海关总署和对外贸易经济合作部联合制定了 《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》,后经不断修改,定期更新的 《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》已成为业内重要的守法合规依据。其中,化学品首次进口的规定则转化为2003年制定、2009年修订的环保部规章 《新化学物质环境管理办法》中普遍适用于进口与国内生产的新化学物质的规定。2002年,《危险化学品安全管理条例》首次颁布实施,其重点在于全面安全管理危险化学品,国家安检总局为主要实施部门,并于2013再次修订。在化学品分类制度之前,危险货物分类和标签制度实际适用范围超过了货物运输领域,在仓储乃至工业应用领域提供了安全信息沟通的基础分类体系,危险货物法规性要求较早见1986年的 《GB6944危险货物分类和品名编号》,如今化学品分类采用GHS体系,危险货物法规在原有框架内发展,看似花开两朵、各展一枝,实际上两个法规体系在一些具体领域还有着微妙关系。而化学品在下游产品应用领域的法规更具独立性,农药登记制度起源于20世纪70年代,工业领域的生物杀虫剂管理制度在国内还付之阙如,下游产品应用安全与化学品风险管理之间的有机联系在法规和管理层面还认识不足。化学品法律法规是化学品良好管理的立法手段,也是界定法律权利和义务的重要依据。2010年起,中国化学工业产值已位居全球各国第一,日益增多的新化学物质在日用品中应用,并进入自然环境,中西部广大地区随着生活水平的提高也大量使用来源于化学品的工业制品。化学品法律法规数量众多,历时弥久,条规复杂,跨越安全、环境和生态保护、人体健康等多个领域,在一定意义上需要高瞻远瞩的整理和编纂,监管体制也有着综合协调和加强优化的空间,以应对日益突出的化学品环境和安全管理挑战。2016年12月国务院办公厅印发 《危险化学品安全综合治理方案》,要求进一步完善危险化学品安全法律法规体系,推动制定加强危险化学品安全监督管理专门法律,梳理涉及化学品的现有法律法规,同时要求研究完善危险化学品安全监管体制,加强系统监管。以此为信,我国更加全面有效的化学品法律法规和监管体系正在进一步塑造形成中。

知悉武汉大学环境法研究所与华东理工大学资源环境学院联合组织编写《化学法律法规系列丛书》,阐释化学品的分类、标签、包装、测试鉴定规定,相关危险货物法规,化学物质管理法规,化学物质在农药、食品、化妆品等下游产品应用安全法规,国际化学品条约及前沿政策,化学品实验中的动物保护法规,化学品管理相关民事和刑事法律责任等化学品法律法规各个领域内容。编写成员中有化学、药学、医学和法学各相关专业博士坚实的学识背景,集合了欧美跨国化工公司负责全球、亚太区或中国区的法规事务高管,也吸引了政策咨询机构和监管部门专家参与,编写队伍跨传统专业分工、跨行业职能视角,有助于知识切实新颖、体系全面精当、内容有机呼应、论述准确到位,全套丛书蔚为壮观。作为化学品法律法规领域耕耘多年的一名老兵,在化学品环境管理和安全管理日益为党中央、国务院重视的今天,我对丛书的面世甚为欣慰。

受丛书编委会委托,提笔为序,并乐于推荐本书为化学品法律法规领域各位人士阅读。本册有如下特点。

一是在丛书架构中承上启下,作用独特,对于化学品法律法规从业人士而言深具阅读价值。借鉴联合国经济和社会理事会60年来主导下发展起来的危险货物分类和标签体系,并参考化学品管理先进国家经验,近10年来,化学品分类和危害信息沟通以全球协调体系GHS规范为指引,在各工业化国家已逐步达成共识,这些法规内容均将在丛书第1册介绍。本册所介绍的化学物质管理包括新化学物质和现有化学物质管理,借助GHS危害分类体系,从化学物质的研发和市场化开始,识别各类危害信息,根据其被引入人类社会和环境的量级适用不同的测试数据要求,依照特定的产品使用场景进行人体健康和环境风险评估,并确定环境管理的不同要求。在此基础上,中国也建立了基于危害性分析的危险化学品名录,实施全面安全管理;与此平行,消耗臭氧层物质、化学武器公约控制化学物质等特定领域化学品环境管理和安全、安保管理的法规构成化学物质管理的另一部分。丛书第3册在前册基础上深入化学品下游应用领域,如化妆品、食品、汽车材料、涂料、药用辅料等的管理措施。这些领域和老百姓的日常生活有着密切关系,其中使用化学品的安全性常常是社会热点话题,不断完善化学品在产品应用中的风险控制法规也正是政府管理职能的有效体现。第4册以法律和政策视角,回顾国际化学品公约及政策发展,兼论化学品相关W to技术性贸易壁垒和化学品进出口贸易合规,并从知识产权、行政法、司法诉讼等角度全面阐释化学品管理法规,揭示化学品法规社会经济影响的法律意旨,结篇合题。(https://www.daowen.com)

二是本册体系新颖,框架要素全面。编者立足于大中华地区,介绍中国大陆、香港特别行政区和台湾地区的化学物质管理法规,国内现有化学物质的注册和风险评估法规尚未建立,因此该部分内容起步于新化学物质管理,同时放眼化学法律法规全局,国内危险化学品、易制爆、易制毒化学品、高毒物品、消耗臭氧层物质等管理法规也是从化学物质角度进行环境管理和安全管理的有机组成部分,在本丛书的体系中与化学物质的注册与管理可以等同视之,编写者巧妙地将其共同列为化学物质管理法规的一部分。再者,编写者注意学习借鉴先发国家和地区的经验,如欧盟REACH、美国TSCA,以及和中国经济产业联系紧密的亚洲诸国化学品管理法律等。主编更加匠心独运,在本册中介绍了风险评估和毒理学基础,为有志于深入了解化学物质风险管理背后的风险评估依据者提供了紧扣法规的实用科学知识。

三是著述者积极分析思考,论述严谨可靠,内容实用易懂。如编者全面整理各国化学物质管理法规,分析 “正向目录”和 “负向目录”的名实,并探讨各国规定异同背后的产业和社会经济背景,以及历史发展在今日法规形态上留下的痕迹。再如 “高毒物品管理”一节中,作者全面了解相关法规和标准,在此基础上条分缕析,阐释了高毒物品与剧毒化学品、公安行业标准剧毒物品等立法目的、划分标准的不同,得出 “高毒物品”是职业卫生领域基于职业病社会风险而实施的优先性管理物品目录的结论,帮助读者在实践中避免迷惑,本节在细节上揭示了高毒物品目录、国标工作场所有害因素职业接触限值中的化学有害因素,与危险化学品目录中存在多个化学物质辨识信息 (CAS)不一致的瑕疵,在宏观上指出职业卫生领域和化学品管理领域风险评估方法论和基础数据的趋同正促进两个目前相距较远的法规在一定层面的结合。著述者们通过详尽的尾注、脚注提供了参考文献信息、部分词语解释、背景资料、易混淆的知识点说明和实务常用参考信息,分享了许多法规未详尽规定、但合规需要了解的解释、说明及实务经验。这种严谨求实、准确专业的文风有力保障了作品的品质。

在此,我衷心祝贺丛书编委会主任丁晓阳先生,武汉大学环境法研究所所长、法学院副院长秦天宝教授,华东理工大学资源环境学院院长修光利教授,本册主编暨荀鹤博士和李明女士及各位参加编写的专家,诚愿本书能促进化学品法律法规领域学者、监管人员、企业实务工作者的专业交流和共识凝聚,推动化学法律法规体系和监管体系进一步完善发展,也期待着更多科研院所和企业研发生产环境友好、安全健康、风险可控的化学品,基于科学和理性的化学风险沟通更加有效顺畅,让化学品管理为建设 “美丽中国”发挥积极支撑作用。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

2017年2月