郑州治霾条例变身明日接受“二审”
河南人大 张 渝
【核心提示】两个月前的一个雾霾天，治疗“霾症”的《郑州市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）在提交省十二届人大常委会第十次会议审议时，未获批准。记者获悉，明天，完善后的《条例》将再次接受审议。此前的《条例》为何没有通过审议？新的《条例》将有哪些变化？大河报记者进行了调查。
事件：治霾“药方”未能在霾天获批
入冬以来，郑州再陷“霾伏”。近日，网友“大花猫”向郑州市长发出公开信，希望市长能够铁腕治霾，更言辞犀利地指出普通市民对市长和政府治霾不力的不满。明天，新修改的《条例》将再次接受省人大常委会的审议。
这一《条例》诞生自2005年，于2010年进行修正，但“红起来”还是在近两年。“随着大气环境形势日趋严峻，原《条例》已明显滞后，亟待修订。”今年9月23日，《条例》提交省十二届人大常委会第十次会议审议时，郑州市人大常委会副主任范强进行了说明。
2014年4月24日，郑州市十四届人大常委会对市政府提请的《条例》（修订草案）进行第一次审议；6月27日，《条例》二次审议通过。出人意料的是，9月26日，《条例》在省人大常委会的审议中未获得半数以上的赞成票，未能过审。
“9月23日至26日审议期间，郑州的雾霾很严重，我们在审议时心里都觉得沉甸甸的，现场发言很热烈，许多人都谈了自己的看法，有的还研究得很深入。”有参与审议的委员回忆说。
“地方上提交的法规，不被批准通过的比较少见，但这种情况也有。”一位知情人表示。
省人大法制委员会相关负责人说，如果表决未能通过，有两种结局：一是再次进入立法程序；二是放弃立法。
原因：政府责任太轻，企业处罚过重
这一应时而生的《条例》，一则备受期待的地方性法规，却未通过省人大常委会的审议，原因何在？
“常委会组成人员认为，郑州市人大常委会对《条例》进行修订是必要的，但同时也提出了一些修改意见和建议。”省十二届人大常委会第十次会议在审议报告中指出。
大河报记者采访多位省人大常委会委员得知，法律责任部分关于污染企业的处罚等内容，成为《条例》未能通过的原因。“对政府责任罚得太轻，而对企业罚得稍重，两相对比之下，委员们对此《条例》不满。”一位不愿具名的委员说。
在范强对此版《条例》所作说明中，也提到了对企业的处罚：对于超标准、超总量控制排放污染物，以及违反环评规定进行项目建设两类行为，规定了“力度更大、可操作性更强”的处罚措施。
争议：必须设罚，但罚多少要商榷
记者查询《条例》表决稿发现，处罚有十条、近五十则。
例如：大气污染物排放超标，处一万元以上十万元以下罚款；新建、扩建的项目，严重或可能严重影响大气环境质量的，处五万元以上二十万元以下罚款；擅自新建、扩建燃煤等，处五万元以上二十万元以下罚款；拒不执行停止工地土石方作业、建筑拆除施工的，由城乡建设行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款；拒不执行停止露天烧烤应对措施的，由市容和环境卫生行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。
有的委员认为，法律责任部分“罚款”太多。省人大法制委员会研究认为，大气污染涉及面广，影响大气质量的因素较多，有燃煤、扬尘、机动车、油烟、垃圾焚烧等原因，需要结合实际情况分别作出有针对性的规定。《条例》前几章针对这些情况，设定了比较详细具体的禁止性规范，如果没有相应的处罚作为保障，这些具体措施就难以落实，依法治理大气污染的立法目的也难以实现，“但具体怎么罚，罚多少钱，还需商榷”。
变化：条例更人性化，有的更易执行
吸纳委员们的建议后，再次提交审议的《条例》都有哪些变化？
大河报记者打探得知，不少条款会比之前更完善。例如，对机动车污染超标进行处罚，有委员认为，造成机动车污染超标的原因很多，国家法律没有对此设定处罚，因此处罚车主不合适。
省人大法制委员会对这一问题进行认真研究后认为，《条例》对机动车超标设定的不是直接处罚，而是对逾期不治理或者复检不合格的情况设定处罚，目的在于促使机动车车主及时保养、维护车辆，保证达标排放。
但是，法制委员会吸纳了常委会组成人员的另一建议：即减轻对逾期未进行机动车排气污染检验的处罚，将五百元降低到了三百元。
此外，《条例》原本规定：除热电联产燃煤发电项目外，郑州市禁止新建、扩建燃煤等高污染燃料的设施。有的委员指出，这一规定实践中不好执行，建议斟酌修改。法制委员会研究后，将此修改为“严格控制新建、扩建”。
紧扣民生热点利用矛盾冲突反映人大立法工作
戚建庄
一部备受关注的地方性法规《郑州市大气污染防治条例》，为何在提交河南省人大常委会审议时“折戟”，是上级人大不关切民生问题？还是另有隐情？在矛盾冲突之下，大河报《郑州治霾条例变身明日接受“二审”两个月前未获省人大常委会批准再次“登台”有何变化？》一稿徐徐展开，结论出乎意料。
雾霾，已经成为老百姓深恶痛绝的话题。郑州雾霾深重，屡登空气质量排行榜最差之榜首。河南省人大常委会发挥监督职能，不仅就大气污染问题，组织专门调研、问询，而且多次听取环保、发改、住建等部门的工作汇报，并相应提出治理意见。去年，《郑州市大气污染防治条例》在首次提交省十二届人大常委会第十次会议审议时，未获批准。
按照程序，较大的市制定或修改的地方性法规，应提交省人大常委会审议、批准，才能执行。往往，省人大常委会对其进行合法性审查之后，若无明显与上位法相违背之处，一般都会一次通过。一部热点法规，一次看似意料之外的“不通过”，这背后有何“隐情”，关系到老百姓的生活，关系到省人大常委会的权威。大河报记者敏锐地捕捉到了这一讯息，立即对其进行了采访。
有的老百姓认为，空气质量这么差，省人大常委会非但未及时批准一部治理大气污染的地方性法规，还让其修改再审，简直是“耽误事”！
但实情如何？大河报记者对其进行了详细的调查。根据《郑州治霾条例变身明日接受“二审”两个月前未获省人大常委会批准再次“登台”有何变化？》一稿，老百姓可以了解到，之所以未通过《郑州市大气污染防治条例》，并不是河南省人大常委会不重视民生，恰恰相反，正是因为省人大常委会极为关注这一问题，在审议时，多位常委会组成人员对《条例》提出了意见，并一针见血地认为其“设置了太多对企业的处罚，相反却淡化政府责任”，这样的法规如果出台，是与人民利益相违背的。
牢牢把住立法的最后一关，不畏于“得罪”省会政府，之所以大河报的《郑州治霾条例变身明日接受“二审”两个月前未获省人大常委会批准再次“登台”有何变化？》一经推出，立即得到省人大常委会的重视，就是因为记者经过严谨的调查，反映了省人大常委会如何在立法过程中避免地方利益化，反映了河南省人大常委会为民、依法、公正的立法态度。
同时，大河报的稿件为省内独家，系统地叙述了《郑州市大气污染防治条例》的“变身”过程，在老百姓中间起到了解惑答疑的传播效果：第一次没有通过审议不是因为大气污染防治不被关注，正是因为要让这部法律的法条真正切合百姓利益、发挥效用，省人大常委会才未批准其通过，并且提出诸多行之有效、符合百姓利益的修改意见，这才有了该条例再次接受审议后，与此前相比，条例更人性化、更易执行，并且加重了政府责任。
大河报的这篇稿件紧扣社会热点，通过矛盾冲突，揭示一部法律出台的背后故事，表现了河南省人大常委会为履职尽责，不畏困难，科学立法、民主立法。内容聚焦社会焦点，极具可读性，又反映了人大立法工作。两相结合，浑然一体，是一篇难得的人大工作好新闻。
（作者为河南省人大常委会副秘书长，第25届中国人大新闻奖评委）