嘉禾县人大对问题文件说“不”
湖南人大 田必耀
“《关于进一步加强新农合定点医疗机构管理规定的通知》，因不符合程序，也未按文件执行，现声明从即日起废止该文件。”3月24日，嘉禾县合管委在《今日嘉禾》公开发出声明。
农民请求审查“红头文件”
“政府的文件对生病住院有个限制，损害了农民的利益。”3月1日，嘉禾县珠泉镇鳌峰居委会一位姓李的农民来到县人大机关，把一份红头文件复印件交给县人大常委会财经工委主任侯松，请求县人大“管一管”。
年初以来，财经工委在初审部门预算草案时，曾收到“新农合核定住院病人总数，超员不乐意接收”等情况反映。这份由县新型农村合作医疗管理委员会于2013年10月15下发的嘉合管委发〔2013〕1号文件《关于进一步加强新农合定点医疗机构管理规定的通知》，让侯松格外警觉，“农民群众对政府文件有疑问找到人大，人大应及时回应”。他马上将材料送常委会办公室登记处理。按照备案审查程序，该文件由对口教科文卫工委初审。
县人大常委会主任邓泽佳听取初审汇报后表示，先调查，听政府部门的解释，弄清情况再作处理。
向县政府发出建议函
随后，教科文卫工委主任胡汉生带领调查组，听取了县卫生局、县农合办意见，并到县人民医院、县中医医院等四家医疗机构调研。
“一种意见是，担心新农合基金运行出现风险，对县合管委制定控费文件表示理解，但考虑不周；另一种意见是，文件对住院病人进行指标控制，不合理。”胡汉生告诉记者，医疗机构有两种说法。
随着调查和审查的深入，教科文卫工委发现，县合管委这份意在确保新农合基金运行安全、高效的文件提出的四项控费措施中明显存在三处“硬伤”。县合管委“通知”的第二项，根据各定点医疗机构情况和近三年住院人次下达每月住院人数指导性指标：县人民医院、县中医医院、广济医院、惠康医院分别不超过600、550、150、100人次，中心卫生院、县煤矿医院不超过90人次，一般卫生院不超过60人次，“超过上述人次的费用，原则上由医疗机构自行承担”。调查组认为，对住院人数的控制与《医疗机构管理条例》第三条“医疗机构以救死扶伤，防病治病，为公民的健康服务为宗旨”的规定不符，存在超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人的合法权利的问题。同时，“通知”第四项规定“出院病人要限量带药，一般不超过3天，最长不得超过7天”，与《湖南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法（暂行）》第二十三条“定点医疗机构对参合病人出院应当执行处方规定，一般性疾病出院带药不得超过7天用量，慢性疾病不得超过15天用量”的政策规定不符。“通知”第三项规定的定点医疗机构若存在次均住院费用超标、虚挂病人住院等现象之一的，除按相关规定处罚外，新农合经办机构拒付超年度宏观指标部分和原未拨付的预留金，这与嘉禾县新农合管理办法第十条“各定点医院每年度次均住院费用增长比须控制在5%以内”的规定不符。
“该通知内容具有普遍约束力，未按规定报县人大常委会备案审查”。县人大常委会办公室认为，该文件由一位副县长签发，以嘉禾县“嘉合管委”这一临时机构的名义制发，发文和备案程序不当。
教科文卫工委调查组认为，“应依法纠正这份问题文件”。
3月13日下午，县人大常委会主任会议审议后，同意调查组对该文件的审查意见。为稳慎起见，主任会议要求调查组征求县政府办、县政府法制办、县卫生局的意见。在次日召开的座谈会上，县政府办等部门对主任会议的审查意见表示赞成。
3月17日，主任会议向县人民政府发出了《关于对“嘉合管委发（2013）1号”文件审查意见的建议函》。主任会议建议，“立即废止该文件，并向社会公告。”
县人大常委会副主任李资兵说，备案审查，人大对规范性文件把好“最后一关”，可以防止“政府总是对的”本位思想。
“建议函的抬头是县人民政府，而不是县合管委，是要引起政府的重视。”办公室罗江兵主任告诉记者。
废止“问题文件”
县人民政府高度重视建议函，责成县合管委研究并纠正。3月20日，县合管委决定废止嘉合管委发〔2013〕1号文件，并于3月24日在《今日嘉禾》公开发布声明。
“2013年，嘉禾县参合农民29万多人，全年新农合基金总额为8400万元，到9月底只剩下2400万元。”县新农合办副主任刘忠先说，嘉禾县新农合住院率为13%，居全省中上水平，考虑到基金安全运行，迫切需要出台一个约束性文件。
刘忠先告诉记者，因为医疗机构对控费措施有不同意见，文件事实上处于未执行状态。
“文件出台后，县卫生局、农合办负责人说，来了病人该住院还要住院。”县中医医院熊武平院长向记者证实了文件“没有执行”。同时，他感到管理机构采取不得已的办法，“本身很纠结”。
“县合管委很少出台文件，实体和程序考虑不周，没有报送人大备案审查。县人大常委会备案审查给我们上了一堂生动的法制课，对新农合基金的安全运行也是一种警示。”刘忠先用“一荣俱荣，一损俱损”表达对新农合基金安全运行的极度关切。
熊武平院长也认为，“随着老龄化进程的加快，不仅是新农合，还有城镇职工和居民医保基金同样面临风险控制。”
对此，嘉禾县人大常委会主任会议回应社会关切，提出“县人民政府及时依法依规制定相关规定，科学规范管理新农合定点医疗机构，确保新农合基金的健康运行”。
5月28日，记者在嘉禾县获悉，县人大常委会历时二十天备案审查，督促县合管委废止“问题文件”。
用心讲好人大监督故事
龙朝阳
监督故事无疑是人大新闻题材中的吸睛题材，同时因为法律程序之严格，也是较难把握的题材。把握人大监督题材，写出好作品，需要作者用心挖掘、精准表达，生动地运用新闻要素，把严肃的监督过程说活、讲好。《嘉禾县人大对问题文件说“不”》之所以能够评为第二十五届中国人大新闻奖人大报刊作品通讯一等奖，在于作者遵循传播规律，深度挖掘人大监督的因果链、事实链，用新闻语言讲述了规范性文件备案审查的监督过程和效果。
审查政府“红头文件”是法律赋予地方人大常委会的重要职责，也是地方人大监督的薄弱环节。一直以来，处于基层的县级人大常委会对规范性文件备案审查受制于工作力量和时间，难以进行实质有效审查的事例，尤其是监督政府纠正问题文件的事例属于“稀缺资源”。《嘉禾县人大对问题文件说“不”》记述的是湖南省嘉禾县人大常委会主任会议依法履职，依法督促政府自行废止问题“红头文件”的故事，作者以时间为序，娓娓道来，一气呵成，向公众传播了人大如何监督、监督如何发力、人大监督有什么效果等社会十分关注的问题。
人大为什么说“不”？作者深度挖掘了因果链：一位农民到县人大机关反映情况，请求管一管限制农村居民住院的“红头文件”。这份由县新型农村合作医疗管理委员会下发的《关于进一步加强新农合定点医疗机构管理规定的通知》引起县人大常委会工作机构的警觉，随后，启动了备案审查工作程序，常委会调查组赴县卫生局、县农合办及有关医疗机构调研，发现本意在确保新农合基金运行安全、高效的文件，对医疗机构提出的住院人数、病人出院带药等控费措施有违法律法规，属“土政策”，且该文件以合管委这一临时机构的名义制发，发文程序不当，也未按规定报县人大常委会备案审查。县人大常委会主任会议根据调查结果，向县人民政府发出了审查意见，提出“立即废止该文件，并向社会公告。”三天后，县合管委自行废止了文件。
人大怎么说“不”？作者对“事实链”挖掘也颇费心思。为稳慎起见，县人大常委会调研组两次调研：第一次是掌握情况，听政府部门的解释，弄清事实，主任会议听取调查汇报后，要求调查组再次征求了县政府办、法制办、县卫生局的意见。在有关部门对调研组提出废止该文件的建议心服口服的基础上，主任会议向县人民政府发出了审查意见。作者的笔墨重点放在人大求证“问题文件”的务实调研、慎重处理上，向人们展示人大注重事实和严格程序的监督工作。同时，政府尊重主任会议审查意见，闻过则改，很快就自行纠正“问题文件”，也体现了法治政府的担当和效能。
对问题文件说“不”，从标题而言，就能抓住读者的眼球。而一位农民到县人大机关要求管一管“红头文件”，这是全面依法治国背景下基层群众民主法治意识提升的可喜现象，本身就是一个很好的“新闻点”。难能可贵的是，作者采访深入细致、报道客观平衡。为保证多个消息来源，作者坚持多重印证、客观平衡的原则，既报道人大说“不”的新闻要素，又采访表达人大监督对象——政府有关部门、县农合办有关负责人的看法意见，还采访了相关方——县中医院院长，查阅了有关文件资料、会议记录等，客观记述了人大监督的过程和效果。
作品从一位农民对人大监督的诉求，到人大顺应民意依法精准开展监督，到最后政府自行纠正问题文件，讲述了一个生动完美的监督故事。故事的背后正是人大制度在基层的生动实践，人大制度的优势和力量，这是作者的立意，作品的灵魂。可见，作者是用心采写了这篇作品。
（作者为湖南省人大常委会研究室副主任，第25届中国人大新闻奖评委）