突发应急管理体系
在日本，突发应急管理是指由于医药品、传染病、饮用水、食物中毒或其他原因，对国民的生命、健康和安全造成威胁，为预防或防止事态扩大，政府对危害健康的突发事件展开行政事务及采取应对措施[4]。它以应急法律体系为指导，依托相关的卫生应急组织机构，通过资源保障体系、信息管理体系以及健康教育体系共同协作，是多系统、多层次和多部门的协作机制。
1.应急管理组织机构
日本的卫生体系为：“国家（厚生省）——都道府县（卫生主管部局）——保健所——市镇村（卫生主管科股）。”部分政令市和东京的部分区设直辖的保健所，则其卫生体系结构为：“国家（厚生省）——市或区（卫生主管部局）——保健所。”[5]
国家卫生行政机关为“厚生劳动省”，主管健康、福利以及劳动保障等，设厚生大臣办公厅和健康政策局、医疗保健局、生活卫生局等共10个厅局，直管检疫所、国立医院等共19个院所[6]。同时，大臣官房设立健康危机管理机构，厚生劳动省于1997年制定了《厚生省健康危机管理调整会议设置章程》，成立了“厚生省健康危机管理调整议会”，事务局设在大臣官房厚生科学科；1998年设“健康危机管理官”，并将事务局升级为“健康危机管理对策室”，以提升健康危机管理的地位并强化其功能[7]。
都道府县的卫生行政机关大多是独立的卫生局，下设保健预防科、医务科、药物科等机构。公共卫生危机的预防工作主要由分布于全国各地的保健所承担，《地域保健法》规定都道府县的各市、区必须设立保健所，承担地域保健、公共卫生预防和医疗、营养和食品卫生、住宅环境卫生、传染病预防控制等工作，并定期向居民发布通知[8]。
2.法律保障体系
日本在应对突发公共卫生事件方面，坚持立法先行的理念，建立了完善的应急管理法律体系。最重要的是《灾害对策基本法》，它是日本防灾领域的根本大法，对防灾组织体系及其责任、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融处置措施等做了明确规定，有效地提高了日本整体应急管理的能力和水平[9]。此外，厚生劳动省还于1997年制定了《厚生劳动省健康危机管理基本方针》和《厚生劳动省健康危机管理调整会议设置章程》等，明确规定了健康危机管理的含义及运作机制[10]。
针对公共卫生领域的《传染病预防法》（后修改为《传染病控制法》）也不断被完善，如2001年后，炭疽传染病毒被列入管辖。除此之外，日本还制定了诸如《可能产生炭疽等污染时的应对》等一系列法规制度，为健康危机管理提供了行动指南[11]。
3.应急管理运作机制
日本突发应急管理体系可简单地分为国家和地方两大系统[12]：国家突发应急管理系统包括由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所；地方应急管理系统由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成。国家和地方层面的应急系统通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接，形成全国的突发应急管理网络。
当突发公共卫生事件的危险来临时，日本政府会向国民及有关机构发出紧急通报，通告突发公共卫生事件的信息，同时召开各种类型的会议以研讨对策措施；中央主管机构收集信息并制定和实施应急对策，协调各级系统应对危机[13]。除此之外，日本突发公共卫生应急处置系统也与消防急救、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等各个社会功能系统建立了预定的配合机制[14]。
4.资源保障体系
公共卫生应急处置资源包括人员、资金和物资保障几个方面[15]。人员储备方面：主要是建立了专职和兼职相结合的应急队伍，兼职队伍由公民自愿参加，接受专业培训，持有专业机构发放的应急救援资质，是本地区防灾和互助的骨干力量。资金保障方面：一是通过立法明确规定了国民在应急救治中负担的比例，二是各都区市町村政府每年按照前3年地方普通税收额平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。物资保障方面：建立了应急物资储备和定期轮换制度，并大力开发防震抗灾用品，日本家庭基本上都储备有防灾应急用品和自救用具。
5.信息监测管理体系
日本的突发公共卫生应急信息监测管理体系，在完备基础设施建设和配备的基础上，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系[16]。该体系主要由防灾通信网络和专用无线通信网构成，前者覆盖全国范围，纳入公共卫生领域应急监测，后者则主要是中央防灾无线网、消防防灾无线网以及防灾通信网所组成的卫生应急专用通信网络。此外，在处理危机时，移动通信技术、无线射频识别技术、临时无线基站、网络技术等现代通信技术以及救助机器人也得到广泛的应用[17]。
6.全民应急教育体系
日本拥有完善的全民应急教育体系，政府部门及社会团体通过各种形式的科普宣教工作，如防灾演练、多媒体宣传、卫星电视、模拟体验、免费发放应急宣传手册等，向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识；全民应急教育的另一大特色便是，政府还将防灾教育列入国民中小学生教育课程，每学期进行防灾演习，使学生掌握基本的自救、互救技能。
综上所述，日本的公共卫生应急处置体系中，中央协调组织成立中枢指挥系统，地方保健所组成管理网络体系，同时配备各种战略性的互助、自助体系，如资源保障体系、情报监测体系等。频繁严重的自然灾害、各种环境和经济危机，都极大地促进了日本危机管理体系的完善。我国正处于一个经济高速发展、环境问题日益严重、潜在经济危机正在酝酿的阶段，同时我国也是一个自然灾害多发的国家。因此，日本的应急管理体系，尤其是涉及公共健康领域的公共卫生应急处置体系有诸多经验可供借鉴，主要体现在以下几个方面：（1）强权指挥中枢。 日本拥有一个强有力的统一的危机指挥中枢系统，危机处理时中央集权和强权能够保证各部门的统一协调。 （2）无死角的保健所网络。法律规定，全国都道府县的各市、区必须设立保健所。（3）完善的法律体系。 （4）全民教育体制。将危机教育纳入全民教育课程，这对全民的危机知识和危机意识的提高无疑具有重要的作用。 （5）层次分明的强大信息情报网络。(https://www.daowen.com)
【注释】
[1]厚生科学審議会：《健康危機管理部会議事次第3回》（2009年3月9日），见http://www.Wamm.go.jp/warnappl/bb11GS20.nsf/0/.../20090305_3shiryoua_ll.pdf.
[2]淳于淼泠、程永明、骆兰：《日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新》，《现代预防医学》2007年第34卷第13期，第2405—2409页。
[3]丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，北京：光明日报出版社，2009年。杨开忠：《国外公共卫生突发事件管理要览》，北京：中国城市出版社，2003年。
[4]伍岳琦、林锦炎：《突发公共事件卫生应急管理》，广州：中山大学出版社，2008年，第17页。
[5]杨开忠：《国外公共卫生突发事件管理要览》，北京：中国城市出版社，2003年。
[6]伍岳琦、林锦炎：《突发公共事件卫生应急管理》，广州：中山大学出版社，2008年，第17页。
[7]徐伟新：《家与政府的危机管理》，南昌：江西人民出版社，2003年。
[8]杨开忠：《国外公共卫生突发事件管理要览》，北京：中国城市出版社，2003年。
[9]内閣府：《平成17年版防災白書》（2010年4月27日）， http://www.bousai.go.jp/index.html.
[10]刘长敏：《危机应对的全球视角：各国危机应对机制与实践比较研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年。
[11]刘长敏：《危机应对的全球视角：各国危机应对机制与实践比较研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年。伍岳琦、林锦炎：《突发公共事件卫生应急管理》，广州：中山大学出版社，2008年，第17页。
[12]清华大学公共管理学院危机管理课题组：《国外公共卫生突发事件应对体系》，《医院管理论坛》2003年第8期，第59—60页。
[13]白玫：《突发公共卫生事件的应急机制研究》（学位论文），华东师范大学，2008年。
[14]刘长敏：《危机应对的全球视角：各国危机应对机制与实践比较研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年。
[15]顾桂兰：《日本应急管理法律体系的六大特点》（2010年3月22日），见http://www.anquan.comm.cn/Wencui/jingyan/Class30/201003/144669.html.
[16]総務省：Ministry of International Affairs and Communication （2013年6月1日），见http://www.soumu.go.jp/english/index.html，2013-6-1.
[17]淳于淼泠、程永明、骆兰：《日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新》，《现代预防医学》2007年第34卷第13期，第2405—2409页。