治理中国超大城市需要新思维

超大城市的人口规模不能无限制的扩大，必须与超大城市的人口容纳能力相适应。然而，我们必须看到随着科学技术的不断进步，超大城市的人口容纳能力呈现出不断增长的趋势。因此，北京和上海对未来城市人口规模做出预测和控制是必要的，目前已经确定的城市人口上限数字是否合理，也是可以商榷的。中国超大城市治理需要符合社会经济发展客观规律和治国理政新理念新思想的新思维。这种超大城市治理的新思维可以借鉴钱学森系统工程思想，强调以人为本、顶层设计、科学规划。

城市治理的首要目的是让市民满意，这就需要以人为本，需要服务型治理，而不是管制型治理，不能把“禁”字作为首选的和主要的治理方式。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求。习近平同志在党的十九大报告中把“为人民服务”摆在执政理念的首要位置，强调“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福”，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。因此，超大城市治理要服务于人民的需求。人们在选择向何处迁移时，会进行趋利避害的理性选择，他们所考虑的主要因素包括就业机会、收入水平、生活条件、公共服务等。^[7](https://www.daowen.com)

超大城市治理是国家治理的一个有机组成部分，超大城市治理要服从国家治理的大局。在超大城市的公共服务规模保持不变的情况下，控制乃至减少超大城市的人口的确可以缓解各种城市病。然而，在全国总人口保持不变的情况下，超大城市人口的减少，意味着其他城市人口的增加。事实上与国外的超大城市相比，中国超大城市人口规模并不大，人口积聚程度并不高，人口密度偏低。2015年在世界最大的30个城市区中，上海人口密度排在第17位，北京排在第21位。^[8]由于超大城市拥有人口聚集和产业聚集所带来的规模效应，所以能够提供更多的就业机会和更高的收入水平。党的十九大报告指出，就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。既然超大城市在吸纳流动人口就业方面比其他城市和农村更具优势，那么超大城市就应该承担起更大的责任。由中央政府进行超大城市治理的顶层设计可以克服各种形式的地方保护主义，从而消耗更少的社会资源，创造更多的就业机会。与此同时，由于超大城市是开放的复杂巨系统，所以很多城市病不是超大城市自身能够医治的，必须依靠中央政府从国家治理的战略高度进行顶层设计。

各种城市病的产生和加剧在很大程度上是因为城市规划不尽合理。导致交通拥堵、环境污染、住房紧张和资源短缺的根本原因并不是城市人口数量过多，而是公共服务和公共资源的供给严重不足，而地方政府是根据城市规划来提供公共服务和公共资源的。产生就业困难的根本原因也是城市规划问题，即地方政府对发展劳动密集型产业和中低端服务业不够重视。要治理超大城市的各种城市病，地方政府应从“供给端”发动改革，以超大城市治理的科学规划为抓手，既要解决老问题，也要预防新问题。超大城市治理要摒弃通过行政手段限制超大城市人口的传统治理思维。2017年3月，中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在“中国发展高层论坛（2017）”上公开反对限制大城市人口。事实上，人口流动不完全受行政调控的干预，超大城市人口的快速增长是必然趋势，北京、上海、广州等超大城市总是提前很多年打破政府设定的人口控制目标。这是值得政界和学界反思的现实问题。在超大城市人口控制政策的约束下，如果地方政府根据低估的人口增速来规划供给公共服务和公共资源的总量，而人口却在集聚效应的影响下持续迁入，那么就会导致公共服务和基础设施严重短缺的问题。