理论知识
一、行政公务员的概念
2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第2条规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据这一规定，我国目前公务员的范围除行政机关的公务员以外，还包括中国共产党机关的公务员、权力机关的公务员、政协机关的公务员，审判机关和检察机关的公务员以及民主党派机关的公务员。在行政法学研究中，主要介绍依法履行行政职能的行政机关公务员，即行政公务员。行政公务员是指在行政机关中，依法行使行政职权、履行行政职责，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。这个定义包含以下具体内容：
1.行政公务员是国家机关工作人员。从职责上看，公务员是为国家服务的人员；从法律地位上看，公务员纳入了国家行政编制；从经济来源上看，公务员是由国家财政负担其工资福利。
2.行政公务员是依法行使行政职权的国家机关工作人员。在行政机关工作的人员并不都是公务员。行政公务员与国家之间包含三层法律关系：行政职权关系；人事编制关系；财政福利关系。从行政职权关系角度，排除一般的工勤人员；从人事编制关系角度，排除在政府供职但没有纳入行政编制的人员；从财政福利关系的角度，排除政府委托行使职权的人员。
二、行政公务员的义务与权利
国家任用公务员行使各项权力，目的是为国家和社会服务。为了达到这一目的，必须对公务员有明确的义务要求，强调公务员要认真履行义务，否则将受到纪律处分和法律制裁。同时为了防止肆意践踏公务员权益的情况发生，还要赋予公务员相应的权利，当其合法权益受到侵害时，能够依法得到救济。
（一）公务员的义务
公务员的义务，是指法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和强制。
根据我国《公务员法》的规定，公务员承担如下义务：①模范遵守宪法和法律；②按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；③全心全意为人民服务，接受人民监督；④维护国家安全、荣誉和利益；⑤忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；⑥保守国家秘密和工作秘密；⑦遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；⑧清正廉洁，公道正派；⑨法律规定的其他义务。
（二）公务员的权利
公务员的权利，是指法律对公务员在履行职责、行使职权、执行国家公务的过程中，可以做出某种行为，要求他人做出某种行为或抑制某种行为的许可和保障。我国公务员享有的权利包括：①获得履行职责应当具有的工作条件；②非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；③获得工资报酬，享受福利、保险待遇；④参加培训；⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议；⑥提出申诉和控告；⑦申请辞职；⑧法律规定的其他权利。
三、行政公务员的法律制度
（一）录用制度
原则上，国家机关是按照规定的条件和程序，面向社会采用公开考试、严格考察的办法来选拔录用公务员。
1.公务员录用的报考条件。报考公务员一般应具备以下三个方面的条件：①基本条件。具有中华人民共和国国籍；年满18周岁；拥护《中华人民共和国宪法》；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件。②资格条件。主要指具备拟任职位所要求的资格条件，这些条件在《公务员法》中没有作统一规定，而是由相关部门具体确定或根据其他相关规定确定。如按照有关规定，报考省级以上政府工作部门职位的一般须具有两年以上基层工作经历。③其他条件。主要是指录用主管机关批准的其他条件。如公安部门要求其录用对象达到一定的身高等。此外，我国《公务员法》第24条对公务员的条件作了限制性规定：曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的，不得录用为公务员。
2.公务员录用的适用范围。公务员录用制度适用于：①担任综合管理类主任科员以下的非领导职务的人员，包括办事员、科员、副主任科员和主任科员四个层次；②担任专业技术类、行政执法类职位中相当于主任科员以下职务层次的人员。担任领导职务和相当于副调研员以上非领导职务的公务员，不采取录用方式。
3.公务员录用的方法。国家行政机关录用公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法进行。录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。录用公务员，应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。招录机关应当采取措施，便利公民报考。招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查。报考者提交的申请材料应当真实、准确。公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。招录机关根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检。体检的项目和标准根据职位要求确定。招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。
（二）职务升降与任免制度
1.职务晋升。职务晋升是指公务员管理机关按照法律、法规的规定，根据政府工作的需要和公务员本人的德才情况，提高公务员职务和级别的活动。公务员的职务晋升，必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件，且必须在国家核定的职数限额内按照法定的程序进行。
2.降职。降职是指公务员管理机关按照法律、法规的规定，根据政府工作的需要和量才适用原则，将由于各种原因不能胜任现职的公务员，改任较低的职务的活动。公务员的降职与降级、撤职不同，降级、撤职都属于比较严重的行政处分，而降职则不是处分，它是任免机关根据工作需要和公务员本人能力的具体情况对公务员所任职务的一种调整。根据《公务员法》的规定，公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。
3.职务任免。公务员的职务任免制度，是公务员任职与免职的统称，是指有任免权的机关按照法定的条件和程序，任命或免除公务员担任某一职务，以确认或解除该公务员与国家行政机关之间的某种职务关系的一种人事管理制度。我国《公务员法》规定，公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。公务员职务实行选任制和委任制。
（三）培训、交流、回避制度
1.公务员的培训制度。行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位要求和有关规定，应当有计划、有组织地对公务员进行以提高其业务能力为主要目的的培养和训练。国家建立专门的公务员培训机构。根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。公务员的培训实行登记管理。公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。(https://www.daowen.com)
2.公务员的交流制度。公务员的交流是指根据工作需要或公务员的个人愿望，通过调任、转任、轮换和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位从而实现人员合理流动的一种人事管理方式。交流的具体形式包括调任、转任和挂职锻炼三种。调任是指行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。转任是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。挂职锻炼是指行政机关根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。
3.公务员的回避制度。公务员的回避是法律上对公务员在任职和执行公务等方面作出的限制性规定，旨在保证公务员能够公正廉洁，防止因某种亲属关系或其他关系而影响他们秉公办事，以致出现违法乱纪现象。公务员的回避主要有任职回避、公务回避和地区回避三种类型。任职回避要求公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的单位从事人事、监察、审计和财务工作。公务回避要求公务员在执行公务时，凡处理涉及本人或与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系等的利害关系的问题，或者其他可能影响公正执行公务的问题时，应予以回避。公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的应当实行地域回避，法律另有规定的除外。
（四）工资保险福利制度
公务员以其知识和技能为国家和社会提供服务，有从国家和社会领取劳动报酬和享有其他各种利益的权利。对公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员工资应当按时足额发放。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
（五）辞职、辞退、退休制度
1.公务员的辞职制度。公务员依据法律、法规的规定，可以向有权任免机关申请终止其与国家行政机关的任用关系。公务员辞职应当向任免机关提出书面申请，任免机关应当在3个月内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起90日内予以审批。担任领导职务的公务员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。但是，公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：①未满国家规定的最低服务年限的；②在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；③重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；④正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；⑤法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
2.公务员的辞退制度。公务员的辞退是指行政机关可以依照法律、法规规定的条件和程序，在法定的权限内单方面解除其同公务员之间的行政职务关系。辞职和辞退都会引起公务员法律关系的消灭，但辞退不同于辞职，辞职是国家公务员所享有的一项权利，而辞退则是行政机关所行使的一项职权。公务员有下列情形之一的，予以辞退：①在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；②不胜任现职工作，又不接受其他安排的；③因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制名额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；④不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；⑤旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。被辞退的国家公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。
3.公务员的退休制度。公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力，根据相关规定可以办理手续，离开工作岗位，享受国家规定的退休金和其他各项待遇。公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，公务员可以提前退休：①工作年限满30年的；②距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；③符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。
（六）考核、奖励制度
1.公务员的考核制度。国家各级行政机关依法对公务员的思想品德、工作能力、工作态度和工作实绩等进行考察和评价。对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
2.公务员的奖励制度。行政机关依法对在工作中表现突出或者有特殊事迹的公务员给予物质或精神鼓励。对公务员的奖励，坚持精神奖励与物质奖励相结合的原则。执行奖励必须公正，做到受奖者确实有值得奖赏的功绩，并根据功绩的大小实行不同奖励。对公务员奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五种。对给予奖励的国家公务员，应当按照规定给予一定的物质奖励。公务员的奖励是一种法律行为，必须严格按照法定的权限和程序进行。
（七）行政公务员的处分制度
根据《行政机关公务员处分条例》的规定，行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照条例给予处分。
1.行政处分的原则。有权机关给予行政公务员处分，应当坚持公正、公平和教育与惩处相结合的原则。给予行政机关公务员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应。给予行政机关公务员处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。行政机关公务员违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。
2.行政处分的种类。根据《行政机关公务员处分条例》第6条、第7条的规定，行政机关公务员处分的种类为：警告；记过；记大过；降级；撤职；开除。行政机关公务员受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。
3.行政处分的权限。对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定。对经全国人民代表大会及其常务委员会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。对经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，由上一级人民政府决定。对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。行政机关公务员违法违纪，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，任免机关可以决定暂停其履行职务。被调查的公务员在违法违纪案件立案调查期间，不得交流、出境、辞去公职或者办理退休手续。
（八）行政公务员的救济制度
公务员对涉及本人的处分决定不服的，可以申请复核或者申诉。《公务员法》第90条规定，公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉：①处分；②辞退或者取消录用；③降职；④定期考核定为不称职；⑤免职；⑥申请辞职、提前退休未予批准；⑦未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；⑧法律、法规规定可以申诉的其他情形。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。
复核、申诉期间不停止处分的执行。行政机关公务员不因提出复核、申诉而被加重处分。
有下列情形之一的，受理公务员复核、申诉的机关应当撤销处分决定，重新作出决定或者责令原处分决定机关重新作出决定：①处分所依据的违法违纪事实证据不足的；②违反法定程序，影响案件公正处理的；③作出处分决定超越职权或者滥用职权的。
有下列情形之一的，受理公务员复核、申诉的机关应当变更处分决定，或者责令原处分决定机关变更处分决定：①适用法律、法规、规章或者国务院决定错误的；②对违法违纪行为的情节认定有误的；③处分不当的。
行政机关公务员的处分决定被变更，需要调整该公务员的职务、级别或者工资档次的，应当按照规定予以调整；行政机关公务员的处分决定被撤销的，应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务，并在适当范围内为其恢复名誉。被撤销处分或者被减轻处分的行政机关公务员工资福利受到损失的，应当予以补偿。
本节引例中，李某对本人的年度考核结果不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向其所在的单位某市工商局申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，向同级人事局或上一级工商部门提起申诉，也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉。