理论知识

一、行政立法的必要性

行政立法作为一种立法实践究竟起源于何时，尚无定论。在奉行传统“分权制衡”理念的西方国家，行政立法数量大，深入社会生活领域广。行政立法的产生和发展有其深刻的内在原因，对此，国内外学者见仁见智，莫衷一是，归纳起来，主要包括以下几个方面：

（一）提高立法工作效率的需要

随着政府职能的持续扩张以及国家对社会干预度的强化，立法任务空前繁重，因而，立法机关在不违背“法律保留”原则的前提下，通过授权立法可以使立法资源得到优化配置。

（二）专业性与技术性的考虑

行政管理方面的立法事项往往具有极强的专业性与技术性，以金融、投资、外汇管理、安全生产、生态与环境保护、能源等领域为例，通过行政立法，可以将专业性事项的原则性法律规定演化为具体的可操作规则，使纲领性的政策意见落实为实现宏观治理目标的路径依赖。

（三）改革创新的需要

通过行政立法，行政机关得以在行政管理过程中先行先试，“摸着石头过河”。通过试验性的行政立法，把握舆情民意，探索尽可能让社会各个利益群体都能最大程度接受的施政方案。在研究分析执法效果的基础上，或者总结经验、推广示范，甚至进一步在中央层面的立法当中得到吸收借鉴；或者发现瑕疵缺陷并及时纠偏矫正。

（四）灵活性与可行性的考量(https://www.daowen.com)

与法律、地方性法规相比，行政立法从规划、起草、审议、表决到颁布实施，具有相对的灵活性和可行性。立法机关的立法程序繁琐，法律效力位阶较高，不易也不宜经常修改，以免损害法的安定性。行政立法则相对简便易行，可以及时制定、修改、补充，能够敏锐把握社会变迁动向并适时作出积极回应。^[1]从可行性的层面分析，我国如果仅以人民代表大会及其常务委员会作为立法主体，不能适应社会现实的需要，尤其是改革开放形势发展的需要。各级人民代表大会每年召开一次大会、人大常委会每2个月召开一次常委会，难以满足社会对立法工作的现实需求。^[2]

二、行政立法的概念

（一）行政立法的含义

对于行政立法的含义，学术界历来存在两种代表性的见解。有的学者主张从制定的法律规范的内容属性来界定，认为凡是涉及行政法律规范的立法行为，不论制定主体的性质如何，一概作为行政立法对待。行政立法是国家立法机关和行政机关制定和发布的一切有关行政管理方面的法律、法规和规章的行为。这一观点是从实质内容进行定义，范围较为宽泛，可以将其称为“广义”的行政立法。还有学者认为，行政立法既应当从制定机关的类型，又应当从所制定法律规范的性质来界定，即只有行政机关制定行政法律规范的活动才是行政立法，从而与“广义”的行政立法行为区分。本书认同第二种观点，倾向于从制定主体角度结合法律规范内容两个方面确定行政立法的内涵并展开研究。行政立法是指法定的行政机关根据法定的权限和程序，制定载有行政法律规范的行政法规、行政规章的行政行为。这是就其动态意义而言的。从静态意义来看，所谓行政立法，是指特定的行政机关根据法定的权限和程序，制定和发布有关行政管理的规范性法律文件，包括行政法规、国务院部门规章及地方政府规章。

（二）行政立法的特征

1.行政立法是国家行政机关的行政行为。行政立法的主体只能是特定的国家行政机关，而不包括国家权力机关、国家司法机关或其他组织。根据《宪法》第89条、《立法法》第71条、第73条以及有关法律规定，只有以下特定的行政机关才可以作为行政立法的主体：国务院及国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和较大的市人民政府。

2.行政立法是依法进行的。首先，行政立法的主体是法定的。其次，行政立法的立法权限是法定的。在我国，立法权由国家权力机关行使是一般原则，行政立法在“一元化、多层次”的立法体制中则是一种例外和补充。为了防范行政立法的内容违背宪法、法律的基本原则，行政立法的实施必须具有明确、具体的法律依据和授权依据，必须遵循法律优先及法律保留原则。具体而言，职权立法的立法权来源于宪法和有关组织法的规定，这种立法权的权限范围在立法法中已经作了规定。就授权立法而言，单行法律和行政法规对行政机关的立法授权，以及通过授权决议对行政机关的立法授权一般都有比较明确的权限范围和授权目的。相应的行政立法必须遵循授权范围和授权目的的要求，不得突破。最后，行政立法的程序也是法定的。为了实现“过程公正”，保障立法科学与立法质量，行政立法程序仿照法律的立法程序也有类似的制度设计。

3.行政立法是一种立法活动。行政立法的最终结果，表现为能够反复多次适用于不特定公民、法人和其他组织的普遍性行为规则，即行政法规、部门规章、地方政府规章。行政立法的立法属性体现在以下几个方面：首先，行政立法是有权的行政机关以国家名义制定规则的行为，行政机关制定的行政法规和行政规章，是社会成员普遍遵守的行为准则。其次，行政法规、行政规章具备规范性、普遍性、强制性等基本特征，属于法的范畴。最后，按照《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《行政规章制定程序条例》的规定，行政法规和行政规章的颁布实施必须经历规划、立项、起草、征求意见、审议、通过、签署和公布等规范化的程序才能够生效实施。

作为法的形式渊源，行政法规和规章具有普遍适用的法律效力，具有法定的制定程序和规范化的形式要求，是实施具体行政行为的依据，而不是指导具体行政行为实施的行政政策，更不同于影响特定行政相对人权利义务的具体行政行为。