理论知识

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根据不同的参考标准，可以对行政立法作相应的类型划分，从而有助于对行政立法实践作理论的反思，对其在法律体系中的功能作适当的定位。

一、职权立法和授权立法

根据行政立法权来源的差异，行政立法可以区分为职权立法和授权立法。

（一）职权立法

职权立法是指行政机关直接依据宪法和组织法规定的立法职能，制定行政法规和规章的活动。根据《宪法》第89条的规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；根据《立法法》第71条的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；根据《立法法》第73条的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。行政机关通过职权立法所制定的行政法规和规章原则上不能变通法律和法规的规定。

（二）授权立法

授权立法是指由具备授权资格的立法主体依据授权法的规定，遵循严格的程序要求，将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求进行的立法活动及其制定的规范性法律文件。学术界认为授权立法可分为两种：一般授权立法和特别授权立法。前者是指立法权来源于授权机关所制定的单行法律、法规中的授权性法律规范的授权立法。后者是指立法权来源于授权机关专门制定的法律性或法规性的决议或决定的授权立法。例如，《中华人民共和国道路交通安全法》第13条第2款的规定，“对机动车的安全技术检验实行社会化。具体办法由国务院规定”。这就属于一般授权立法的情形。又如，1994年全国人大常委会授权厦门市人大及其常委会和人民政府分别制定法规和规章，在厦门市经济特区实施。这就属于特别授权立法的情形。

二、执行型立法和创制型立法(https://www.daowen.com)

根据行政立法的功能的不同，行政立法可以分为执行型立法和创制型立法。

执行型立法是指行政机关为了执行或者落实有关法律、法规或者上级行政机关发布的规定而进行的立法。通过执行型立法制定的行政法规和规章，一般称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”，依附于所执行的法律、法规或者上级行政规定而存在。

创制型立法是指行政机关在法律和法规对有关事项存在立法空白或者为了变通现有法律和法规的规定而进行的立法。其中，为了填补法律和法规的空白而进行的立法，即在没有相应上位法规定的前提下，行政机关行使宪法和组织法赋予的立法权，称为自主性立法。为了变通行政法律规范的规定而进行的创制性立法，称为补充性立法。补充性立法应当以法律、法规的授权为根据，所制定的行政法规和规章并不因授权法律、法规的消灭而当然消灭，只要不与新的法律、法规相抵触就具有法律效力。

本节引例中，湖南省出台《湖南省行政程序规定》这部地方规章，首先从立法技术上为国家制定法律积累了经验；其次可以通过该规章的实施，为我国将来制定尽可能完善、科学的《中华人民共和国行政程序法》铺平道路；最后可以加强行政机关和政府官员的程序意识。这些作用，对我国的行政程序立法都有着开创意义。

三、中央行政立法和地方行政立法

以行政立法的创制机关及适用的行政区域为标准，可以将行政立法分为中央行政立法和地方行政立法。

中央行政立法是指国务院制定行政法规，以及国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章的活动。原则上，行政法规和部门规章，在全国范围内（除特别行政区及台湾地区外）具有普遍适用的法律效力。地方行政立法是指有权的地方人民政府制定和发布地方政府规章的活动。省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府制定、修改和废止地方政府规章的活动，属于地方行政立法。地方政府规章，只能在本行政区域内具有法律效力。