建立城乡融合发展的法律制度
党的十九大提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破”。“到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。”“到21世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。”推动构建工农互促、城乡互补、全面繁荣、共同融合新型工农城乡关系，法治保障要同步进行，这些都是乡村振兴法律制度建设的重要原则。
城乡关系的分离与融合，是不同经济社会发展阶段的必然逻辑。社会分工导致城乡分离，生产的高度社会化又促使城乡融合。城与乡在地理上是地缘关系或业缘关系，但本质反映的是生产力关系、生产关系和社会关系。合理的城乡关系，在生产力方面，应该是生产要素自由双向流动的交换关系；在生产关系方面，应该是制度平等、机会平等的经济关系；在社会关系方面，应该是不同群体均衡发展的利益共享关系。
1949年新中国成立时，我国是“一穷二白”的农业大国，90%的人口聚集在农村，工业极度落后。1953年起国家进入大规模工业化建设阶段，通过农产品“统购统销”和工农产品价格“剪刀差”，农业、农村向工业、城市提供了巨大的积累，初步奠定了国家工业化基础和城市发展格局。1978年农村改革后，生产力大释放，大量农村劳动力进入城市，为工业化提供了廉价劳动力，成为国家经济高速增长的“人口红利”。进入21世纪后，国家通过低价征收农村集体土地、市场化出让方式，积累了巨量的城市化建设资金，加速了城镇化进程，实现了经济的跨越式发展。在“农产品统购统销和价格剪刀差”、“人口红利”和“集体土地低价供给”三个阶段，农业、农村得到一定的发展，但城乡经济社会发展差距、城乡居民收入差距、城乡公共服务差距不断扩大，城乡二元经济结构成为我国最大的结构性问题。鉴于此，国家不断调整政策，调整城乡关系。
2002年，党的十六大将统筹城乡经济社会发展明确为全面建设小康社会的重大任务。2004年，党的十六届四中全会提出，在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。2005年，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村。2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，协调推进社会主义新农村建设。2007年，党的十七大强调，要统筹城乡发展，推动建立以工促农、以城带乡长效体制。2008年，党的十七届三中全会提出，必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。在统筹城乡发展思想的指导下，我国初步构建起工业反哺农业、城市支持农村的政策体系。2003年在全国实施新型农村合作医疗制度，2006年将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，2006年起全面取消征收农业税（包括农业特产税、牧业税、屠宰税），2012年实施新型农村社会养老保险制度。党的十八大后，调整城乡关系的力度不断加大。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上提出重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。2018年，党中央提出了坚持农业农村优先发展的方针。
城乡融合发展，重点是建立健全体制机制，主要包括：建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制；建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制；建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制；建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制；建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。
城乡融合发展的法律制度建设，侧重在五个方面：一是城乡统一的户籍管理制度。依法推动户籍制度改革，规范农民由农村迁往城市落户的条件，除个别超大城市外，消除城市落户限制，建立支持农村转移人口市民化的财政政策，建立中央预算内投资安排向吸纳农村转移人口落户数量多的城镇倾斜政策，增强中小城市人口承载力和吸引力。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。二是城乡统一的土地使用管理制度。三是城乡一体化的城乡基础设施规划建设管护制度。现行的城乡规划法将规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，实行不同的编制、审批和实施制度。城乡融合发展，要按照“多规合一”要求编制市县空间规划，推动以市县域为整体统筹规划城乡水电气路网等基础设施布局。四是城乡统一的公共服务平等供给制度。五是城乡统一的就业服务制度。建立平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业。
【注释】
[1]《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，人民出版社2020年版。
[2]2020年9月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议时的讲话。
[3]2020年8月，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出的重要指示。
[4]2020年5月23日，习近平总书记在参加全国政协十三届三次会议联组审议时的讲话。
[5]2018年4月12日，习近平总书记在国家南繁科研育种基地（海南）考察时的讲话。
[6]2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话。(https://www.daowen.com)
[7]清华大学中国科学技术发展战略研究院有关专家2018年对我国农业科技与国外差距进行的评估，为一家之言。本文引用的目的，是期望对我国农业科技创新存在的基础研究相对薄弱、关键技术相对落后、成果转化效率较低、科技资源分散等问题引起进一步的重视。
[8]2019年6月25日，森林法修订草案提请第十三届全国人大常委会第十一次会议初次审议，2019年12月28日第十五次会议审议通过。
[9]村级组织建设是乡村组织振兴的薄弱环节，也是农村基层组织建设的重点。此处对乡镇级组织建设从略。
[10]在集体经济发展较好的地方，已实行村委会与村股份经济合作社分设。
[11]后改为18周岁。
[12]本节成稿于土地管理法修改前。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议对土地管理法作了修改，对符合土地利用规划的集体经营性集体建设用地入市、需要征收农民集体土地的“公共利益”范围等作了规定，这是土地使用管理制度的重大改革。本文提出的宅基地使用管理制度改革，城乡融合发展用地制度改革，还需要继续探索和推进。
[13]2019年8月26日土地管理法修改后，将“扶贫搬迁”及“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”纳入“公共利益”范围。
[14]修改后的土地管理法第四十七条第二款规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”
[15]上述问题，多数已在修改后的土地管理法第六十三条中体现。
[16]现行土地管理法第十七条第（四）项规定，“统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展”。这一规定比较原则，需要在实施条例中细化。
[17]2020年，全国一般公共预算支出中，农林水支出23904亿元，同比增长4.4%。2021年，全国一般公共预算24975亿元，比上年增长4.5%。
[18]2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，习近平主席签署主席令，自2021年6月1日起施行，为乡村振兴战略实施提供法治保障。