立法涉及的几个基本问题
（一）对农民的界定
按照户籍人口统计，我国有9.2亿农民（2004年），按照常住人口统计，我国有7.8亿农民，这1亿多的差距是处于流动状态的进城务工人员[5]。对农民界定，是按身份界定，还是按职业界定。按职业界定，凡从事种、养业和直接为种、养业进行产前、产后服务的劳动者，都界定为农民。按身份界定，凡是有农村户籍人口，都界定为农民。但户籍制度正在改革，一些地方正在实行城乡统一的户籍制度，对此如何处理，要作出规定。
（二）对农民合作经济组织社员资格的界定
一种主张实行封闭性的社员资格，另一种主张实行开放性的社员资格。封闭性的社员资格是指，只有符合入社条件的农民，自愿加入，才能成为社员。社员一人一票，限制股金分红。理由是，农民合作经济组织是社员的互助性组织，如果社员的资格开放，容易背离为社员为农民服务的方向。这种主张，体现了合作社运动初期的传统的合作社原则。开放性的社员资格是指，农民合作经济组织允许非农民和法人进入，允许外来资本进入，不对股金分红严格限制，对外来资本赋予一定的投票权。理由是，封闭的社员资格不利于农民合作经济组织引进资金和人才，不利于提高经营水平，不利于竞争。
从国际上看，合作制初期的社员资格大多是封闭的，随着市场竞争加剧，一些国家在近年来的立法中，社员资格逐步开放。日本农协组织发展的历史较长，其社员资格分为两类：一类是农民以及从事农业活动的法人，称之为正式会员，享有投票权和选举权。另一类是非农民，包括居住在农协所在地区的居民，或被认为适合使用农协有关设施的人，以及农协所在地之外的农业合作组织等。后一类为非正式会员，不享有投票权。随着城镇化加速，农村人口与城镇人口的居住界限越来越模糊，非正式会员数目会逐渐增加。
在我国，是否允许非农民及其他法人组织加入农民合作经济组织，要看是否能够促进合作经济发展，不必拘泥于“本本”。当然允许的程度，以不能改变合作社的性质为底线。
（三）对农民合作经济组织特征的界定
1995年国际合作社联盟（ICA）第31届大会对合作社作出了新的定义，这个定义被国际劳工组织（ILO）《合作社促进建议书》（2002年6月20日第90届国际劳工大会通过）完全认可，这是一个关于合作社界定的国际性标准。
这两个组织对合作社的定义是，“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主管理的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体”。合作社的原则有七条：自愿与开放的社员资格；民主的社员管理；社员经济参与；自治与独立；教育、培训与信息；合作社之间的合作；关注社区。合作社定义中的“联合所有”（jointly-owned）不是“共同所有”（common-owned），“联合所有”是确认社员个人在合作社中的所有者权益的，不是否定个人所有者权益的“共同所有”。“民主管理”是指合作社的法人治理机制，即社员通过民主程序对合作社实施管理。国际合作社联盟31届大会确定的合作社的价值是“自助、自担责任、民主、平等、公平与团结”。合作社的伦理价值是“诚信、开放、社会责任与关怀他人”。
美国联邦没有制定专门的合作社法，合作社的制度特征体现在联邦的三部反托拉斯法中，但法律基础是各州的合作社立法。美国农民合作社的制度特征可概括为，“合作社是用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业”。在最近的50年中，美国新一代合作社显示了新的制度特征，合作社更接近于普通的股份制企业，但与普通股份制企业不同的是，不允许少数人控股，股份与惠顾额挂钩。
在世界上其他国家，合作社发展也出现了四个趋势：引入股份制；联合趋势加快；合作社功能扩展；引入公司运作机制。
在我国，对农民合作经济组织的制度特征，无论是管理部门、立法机构还是学界，对界定为“民办、民管、民受益”是认同的。“民办、民管、民受益”的实质是“约定共营经济”，有三个支点：一是劳动者原则，即合作经济组织为劳动者所有；二是约定性原则，即合作经济组织经营的内容，是由合作经济组织的参加者共同约定的；三是共营制原则，即合作经济组织是由参加者共同经营管理。
立一部合乎中国实际并同国际合作社运动接轨的农民合作经济组织法，首先要全面理解合作社的一般性原则，其次要关注国际合作运动发展的趋势，最终要符合中国国情。在农民合作经济组织的制度设计上，既不能过于宽泛，无视国际上认可的一般原则，体现不出合作经济组织的制度特征，把什么东西都装到合作经济组织的大筐中，同时又不能落后于时代，一切都先从“罗虚代尔”原则做起，体现不出时代特征。
（四）对农民合作经济组织法调整范围的界定(https://www.daowen.com)
农民合作经济组织法的调整范围，不包括农村集体经济组织，这个问题十分复杂，需要制定专门法律。我国的农村合作金融还在探索之中，改革成效有待实践检验，将来可考虑制定专门性法律。对于农民合作经济组织内部的资金互助合作，因为实行成员制和封闭制，加以规范有利于健康发展，可以作出原则性规定。农村的各种协会或专业技术协会，要具体问题具体分析，符合合作经济组织定义、原则和价值取向的，应在调整范围之中；不符合的，继续执行现行规定。农村合作经济组织立法之后，一些协会会按照农民合作经济组织的原则进行调整或变更登记。对农民合作经济组织范围的界定，宽泛一些有利于发展。
（五）对农民合作经济组织法人地位及类型的界定
竞争机制产生平等的交易机制，平等交易机制的前提是交易双方具有平等的民事主体资格。如果农民合作经济组织没有法人资格，在与其他法人进行交易时就不会有平等地位，信誉度就会降低。农民合作经济组织立法要解决的首要问题是法人地位问题。
我国农民合作经济组织是否具备法人特征，对照民法通则的规定，从该组织财产的独立性和稳定性、组织的团体性以及独立承担民事责任的能力看，具备法人要件。至于是何种类型的法人，有研究的余地。可以界定为合作社法人，作为企业法人的特殊形态，就如同公司法人是企业法人的典型形态一样；也可以界定为特别法人，与其他法人类型处于一个位阶（参见本章第三节农民合作经济组织的法人地位）。
（六）对农民合作经济组织与其所办企业的界定
合作经济组织与其所办企业是不是一回事？有观点认为，合作经济组织要符合合作制的基本特征，而其所办企业可以是其他形态的企业，二者是有区别的。也有观点认为，合作经济组织所办企业除具有企业的一般共同特征外，从法律特征上也应体现合作制的基本特征，如偏离合作制的基本特征，不能称之为合作经济组织所办企业。对此，应具体问题具体分析，如果农民合作经济组织所办企业具备合作制的特征，应界定为合作社法人或特别法人。如果办的是公司制企业，则适用于公司法等法律，治理结构要与合作经济组织切割，合作社只是出资人身份。
（七）对农民合作经济联合组织的界定
对合作经济组织的联合组织要不要规定，怎样规定，各方面的意见不尽一致。如果从实践需要出发，合作社不搞联合，不利于做大做强，规定比不规定好。联合组织应为实体组织，有经营性业务，单纯的联合会，不应按合作经济组织登记。对农民联合化，凡是有经营性业务的，都应予以登记。
（八）对农民合作经济组织民事责任形式的界定
农民合作经济组织对其经营活动中所产生的债务及承担清偿责任，这是有共识的，但具体的责任形式，则有分歧。
有观点认为，合作经济组织的民事责任形式是有限责任，即社员仅以其出资认购的股份为限，合作经济组织仅以其全部独立财产为限，对合作经济组织的债务负清偿责任。合作经济组织作为法人，其独立财产即为合作经济组织的社有财产，而不是该组织全体成员的共有财产，合作经济组织的债务，是具备法人资格的合作经济组织的债务，而不是全体社员的共同债务。一旦合作经济组织因经营不善出现被清算的情形，合作经济组织应以全部社有资产作为清偿财产，并仅以社有独立财产为限。社员除负有出资的义务外，对合作经济组织的债务不负担直接的清偿责任。
有观点认为，合作经济组织的民事责任形式是保证责任。保证责任是指社员以其所认购的股额和保证金额为限，对合作经济组织的债务负责。保证责任也是一种有限责任，只不过所负责任的限度，除了其所认购的股额外，还包括其所保证的金额。与有限责任相比，保证责任在承担责任的范围上扩大了，有利于提高合作经济组织的对外信用，但都是一种间接责任，都属于有限责任的范畴。
世界各国对合作经济组织民事责任的规定，除了有限责任、保证责任外，还有无限责任。无限责任，是指社员在合作经济组织的财产不足清偿债务时，以其个人非出资财产对合作经济组织的债务承担无限清偿责任。无限责任是一种连带责任，债权人可向每一个社员请求清偿合作经济组织的剩余债务。但在合作经济组织内部，债务是按社员所认购的股份分摊的，或者事先由合作社章程确定，偿债超过出资份额的社员，可以向其他社员就其超额部分追偿，社员之间形成新的债权债务关系。
从合作经济组织发展的历史看，在发展初期，为保证债权人的债权能得到清偿，一般多采取无限责任的形式。随着事业发展，合作经济组织实力增强以及管理的规范，大部分国家在合作社立法时，规定合作社企业承担有限责任或保证责任，反映了合作经济组织财产关系的变化特征。在我国，采取有限责任形式，对发展有利。