建立健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架
（一）坚持稳健的货币政策取向
货币政策始终坚决落实党中央、国务院确定的宏观调控目标和政策取向，科学把握逆周期调节力度，有效发挥了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的作用。2011年，随着我国经济从2008年国际金融危机冲击下走出低谷，货币政策取向由“适度宽松”调整为“稳健”，并在此后十年中一直保持着“稳健”的政策取向。实施稳健的货币政策，强调货币政策应始终坚持稳中求进的总基调，并不意味着货币条件维持不变，而是根据形势发展变化动态优化和实施逆周期调节，适度熨平经济的周期波动。从过去十年货币政策实践看，2012—2016年，为兼顾稳增长、防风险和调结构，稳健的货币政策适时预调微调。2017年，防范高杠杆带来的金融风险和抑制资产价格泡沫的任务更加紧迫，实施了稳健中性的货币政策，在力度把握上从稳健略偏宽松调整到更加中性的区间。2018年，稳健的货币政策较好地把握了支持实体经济和兼顾内外部均衡之间的平衡，在不搞“大水漫灌”的同时更好地服务实体经济。2019年，面对经济金融领域的诸多困难和挑战，稳健的货币政策强调松紧适度，适时预调微调，强化逆周期调节，在多重目标中寻求动态平衡。
总的看，实施稳健的货币政策成效显著，保持了银行体系流动性合理充裕，货币信贷平稳增长，2013—2019年广义货币供应量（M2）和社会融资规模存量的年均增速分别为10.8%和12.6%，有力支持了实体经济发展，同期国内生产总值（GDP）年均名义增长9.1%（见图3-1）。信贷结构进一步优化，金融资源更多向经济社会发展的重点领域和薄弱环节配置。在稳健的货币政策支持下，我国经济一直保持着平稳健康的发展势头，2013—2019年国内生产总值（GDP）年均实际增长7%，在世界主要国家中位居前列。物价总水平总体上维持在合理区间内，居民消费价格（CPI）年均增长2.1%，低于其他主要发展中国家。
图3-1 广义货币供应量（M2）增速和名义GDP增速
资料来源：国家统计局网站。
（二）完善货币政策调控框架
在过去长期经济实践中，我国实行的是以广义货币供应量（M2）为中介目标的数量型货币政策调控框架。但随着金融市场不断发展、金融产品日益丰富，影响货币总量的因素更加复杂，M2的可测性、可控性以及与实体经济的相关性开始下降，数量型为主的货币政策调控框架的不足逐步显现。近年来，我国货币政策调控框架逐步从数量型为主向价格型为主转型，不断增强利率的调控和传导能力。
1.逐步完善中央银行政策利率调控体系
一方面，初步构建利率走廊机制。利率走廊机制可以稳定商业银行预期，从而达到稳定利率的目的，同时也有助于提高货币政策透明度。我国已初步构建了以常备借贷便利（SLF）利率为上限、以超额准备金利率为下限的利率走廊机制。人民银行通过公开市场操作等方式，引导市场利率在合理区间内运行。另一方面，积极引导和调节中长期利率。由于金融机构自主定价能力相对不足，金融市场广度和深度仍需拓展，由短期利率向中长期利率的传导机制仍不够健全。人民银行通过创设中期借贷便利（MLF）等工具，在向金融机构提供中长期流动性的同时，适当引导和调节中长期市场利率。
2.健全政策利率向市场利率的传导机制
人民银行先后于2013年、2014年推出贷款市场报价利率（LPR）和存款类机构间质押式回购利率（DR），并通过完善报价机制、强化报价形成的市场约束和监督管理等，不断提高市场基准利率的基准性和公信力。针对当前政策利率向市场利率传导的主要堵点，改革LPR形成机制，打破贷款利率隐性下限，进一步培育贷款利率市场化定价机制，疏通货币市场利率向贷款利率的传导，积极推动贷款利率“两轨合一轨”[1]。
（三）丰富和创新货币政策工具
实施好稳健的货币政策，关键要把握好“度”，主要体现为总量要合理，结构要优化，为供给侧结构性改革和高质量发展营造适宜的货币金融环境。近年来，人民银行综合运用并创新多种货币政策工具，保持了流动性合理充裕，有效发挥了结构性货币政策工具的精准滴灌作用。
1.完善流动性管理工具
优化存款准备金制度。自2015年9月15日起改革存款准备金考核制度，并不断调整优化存款准备金框架，逐步形成“三档两优”[2]新框架，即根据金融机构系统重要性程度、机构性质、服务定位等，将存款准备金率设为高、中、低三个基准档，并在此基础上实行两项优惠政策，引导金融机构将更多信贷资源配置到小微企业和“三农”等普惠金融领域。2018年至2020年上半年，共计10次下调存款准备金率，累计释放约8万亿元长期资金，为满足实体经济融资需求提供了有力支持。(https://www.daowen.com)
不断完善流动性管理。在短期流动性管理方面，2016年以来，公开市场逆回购操作常态化开展，并逐步丰富逆回购品种，增加了14天期、28天期、2个月期逆回购品种，通过灵活搭配开展操作，保持银行体系流动性基本稳定。此外，还创设常备借贷便利（SLF）、短期流动性调节工具（SLO）、临时流动性便利（TLF）和临时准备金动用安排（CRA）等政策工具，进一步增强了人民银行短期流动性管理能力。在中期流动性管理方面，2014年9月，创设中期借贷便利（MLF）作为投放基础货币的政策工具，投放对象为符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行，期限为3～12个月。截至2020年6月末，MLF余额为3.55万亿元，成为弥补银行中长期流动性缺口的重要渠道，为引导货币信贷和社会融资稳定增长发挥了积极作用。
2.创新结构性货币政策工具
实施普惠金融定向降准政策。2017年9月，人民银行推出普惠金融定向降准政策，主要用于单户授信500万元以下的小微企业贷款、个体工商户和小微企业主经营性贷款，以及农户生产经营、创业担保、建档立卡贫困人口、助学等贷款，并于2019年将考核标准调升为单户授信1 000万元以下。自2018年1月以来，先后4次实施普惠金融定向降准，累计释放长期资金约1.25万亿元，有效增加了中小银行服务实体经济特别是中小微企业的资金来源。
发挥再贷款再贴现政策工具作用。通过设立支小、支农、专项扶贫再贷款工具，增加再贷款、再贴现额度，引导金融机构加大对小微、“三农”、扶贫等国民经济薄弱环节的支持力度。截至2019年末，再贷款再贴现余额为1万亿元。2020年以来，为应对新冠肺炎疫情冲击，按照党中央、国务院部署，人民银行先后安排3 000亿元疫情防控专项再贷款、5 000亿元支农支小再贷款再贴现额度和1万亿元普惠性再贷款再贴现额度，充分发挥精准滴灌作用，强化对抗疫保供、复工复产和中小微企业的金融支持。据人民银行数据，截至2020年7月7日，3 000亿元专项再贷款和5 000亿元支农支小再贷款再贴现额度基本执行完毕；1万亿元普惠性再贷款再贴现额度中，地方法人银行累计发放3 747亿元，支持企业和农户66万户，户均贷款57万元。
创设抵押补充贷款（PSL）。2014年4月，人民银行创设PSL工具，为国家开发银行支持棚户区改造提供长期稳定、成本适当的资金来源。PSL通过质押方式发放，合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产，主要是对金融机构提供期限较长的大额融资，支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展。经国务院批准，2015年10月起，将PSL的发放对象扩大为国家开发银行、农业发展银行和进出口银行，主要用于支持三家银行在棚户区改造、地下管廊、重点水利工程、“一带一路”等国民经济重点领域的信贷投放。2017年2月，进一步完善PSL管理，明确由三家银行自主决定运用PSL资金发放贷款的适用范围。截至2020年6月末，PSL余额为3.51万亿元。
创设定向中期借贷便利（TMLF）工具。2018年12月，为加大对民营和小微企业支持力度，人民银行在中期借贷便利（MLF）的基础上创设TMLF工具，为支持实体经济力度大、符合宏观审慎管理要求的大型商业银行、股份制商业银行和大型城市商业银行提供更加精准的资金支持。TMLF资金最长可使用三年，创设之初操作利率较MLF优惠15个基点。TMLF金额与金融机构支持民营、小微企业力度挂钩，有利于撬动银行信贷支持实体经济薄弱环节。截至2020年6月末，TMLF余额为5 943亿元。
（四）建立健全宏观审慎政策框架
传统央行政策框架以货币政策为核心，主要关注的是经济周期和货币政策。2008年国际金融危机以来，国际社会更加关注金融周期的变化，各国央行认识到传统的单一调控框架存在明显缺陷，难以有效应对系统性金融风险，在一定程度上还可能产生资产泡沫，积聚金融风险。为此，需要健全宏观审慎政策框架，并与货币政策相互配合，更好地将币值稳定和金融稳定结合起来。我国较早开始了货币政策与宏观审慎政策相结合的探索和实践，2011年即正式引入差别准备金动态调整机制，近年来不断完善宏观审慎政策框架。
1.完善宏观审慎评估体系（MPA）
为完善宏观审慎政策框架，使之更有弹性、更全面、更有效地发挥逆周期调节作用和防范系统性风险，人民银行从2016年起将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估体系（MPA），从此前盯住狭义贷款转为对广义信贷实施宏观审慎管理，通过一整套评估指标，构建以逆周期调节为核心、依系统重要程度差别考量的宏观审慎评估体系。MPA从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境业务风险、信贷政策执行等七大方面对金融机构行为进行多维度评价，引导金融机构审慎经营。
近年来，根据MPA实施情况及宏观调控需要，人民银行对指标构成、权重、相关参数等不断加以改进和完善。例如，根据资金跨境流动和跨境业务的新形势，将原有“外债风险情况”扩充为“跨境业务风险”，并相应增加了有关分项指标，以加强风险监测和防范。再如，加大对金融机构支持实体经济的考核力度，增设制造业中长期贷款和信用贷款指标，调整优化民营和小微企业融资考核指标，促进金融机构优化信贷结构，加大对国民经济重点领域和薄弱环节支持力度。
2.完善跨境资本流动宏观审慎管理
近年来，国际资本的跨境流动日益成为全球经济新的不稳定因素，并在宏观层面对我国汇率体系和金融稳定产生影响。2015年以来，针对市场主体过度加杠杆融资和跨境资金热衷短期炒作的问题，我国逐步建立了跨境资本流动宏观审慎管理政策框架。
2015年8月起，对银行远期售汇采取了宏观审慎管理措施，要求金融机构按其远期售汇签约额的20%缴存外汇风险准备金，抑制市场主体投机行为，防范外汇市场风险。2016年1月25日起，对境外金融机构在境内金融机构存款执行正常存款准备金率，建立了对跨境人民币资金流动进行逆周期调节的长效机制，有助于抑制跨境人民币资金流动的顺周期行为。2016年4月29日起，在全国范围内实施本外币一体化的全口径融资宏观审慎管理，将市场主体借债空间与其资本实力和偿债能力挂钩，通过调节宏观审慎参数使跨境融资水平与宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况相适应，对跨境融资实施逆周期管理。2017年9月起，在人民币对美元持续升值背景下，将外汇风险准备金征收比例由20%降为零，发挥了逆周期调节资本流动、稳定人民币汇率的作用。
此外，持续加强房地产市场宏观审慎管理，形成了以因城施策差别化住房信贷政策为主要内容的住房金融宏观审慎政策框架，较好地适应了我国房地产市场发展需要，对于维护房地产市场稳定发挥了重要作用。