城市基层民主协商的背景
民主是全人类共同的追求，但是实现民主的方式则是多样的。协商民主是中国特色社会主义民主的特色，拥有自己独特的优势。以基层自治为实质的基层民主协商则是中国特色社会主义协商民主的重要形式之一。这种民主形式的存在和发展适应了我国社会发展的现状，在一定意义上回应了人民群众的民主诉求。
在现阶段，基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治的具体体现。它不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且作为国家制度民主的具体化，体现了国家治理能力和治理体系的现代化过程中的一个必经阶段，当然也是社会主义民主广泛而深刻的实践。群众路线始终是我们的生命线，基层民主协商是党的群众路线在新的历史条件下的实现途径，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进基层民主协商不是形式主义地赶时髦，而是为了落实坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的根本要求，是不断扩大基层民主，回应基层群众民主诉求，保证基层群众充分行使民主权利，不断提高基层民主自治能力，推动基层群众有序参与、依法管理和监督公共事务的要求。
党的十七大报告第一次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴。十八大进一步提出要完善基层民主制度。而十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关意见条款，则是对十八大报告提出的完善基层民主制度、加强议事协商精神给予了具体的规定，即“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商”。十八大和十八届三中全会，以及习近平总书记在纪念中国人民政治协商会议成立65周年大会的讲话，都要求推进协商民主广泛、多层、制度化发展。习近平同志在担任浙江省委书记时就指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”，“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力。”如此看来，广泛多层的民主协商就包含了基层民主协商。为了积极落实这一要求，2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，专门对基层民主协商作出了具体规定。国家“十三五”规划纲要对此也有具体规划。
为了贯彻中央和习近平总书记关于积极推进基层民主协商的要求，各地都在努力探索如何有效开展基层民主协商，并取得了实实在在的成绩，涌现出一批很好的典型。其中比较突出的是浙江省温岭市以预算监督为核心的民主恳谈，直指现代民主政治的核心内容之一——财政预算。以温岭为代表的基层民主恳谈在浙江省蔚然成风。现在温岭市每年要举办2100次民主恳谈会。2015年临海市的乡镇、街道则举行了116次民主协商，村社区开展了4500次民主恳谈。广东省增城市下围村、深圳市月亮湾社区也是开展基层民主协商的典型。但是上述基层是民主协商的典型大都是农村社区，城市社区并不多，本文拟以北京市的部分社区为例探讨城市社区民主协商的有关情况。
早在2012年，《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》就提出完善社区居民会议、议事协商会议，推进居民会议常态化。也就是说北京市社区民主协商已经走在了全国的前列。2013年，北京市印发了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，提出要发展基层民主，推进基层协商制度化、规范化、程序化。2014年北京市在城市全面推广社区“参与式协商”自治模式，所有社区全部建立“议事厅”，健全社区社情民意收集、协商议事办理及监督评议机制，实现基层民主协商制度化。朝阳区麦子店街道和丰台区和义街道等地积极开展基层协商民主的实践探索。
通过基层民主协商，在一定程度上化解了基层矛盾，促进了社会和谐，巩固了党在基层的执政基础。
不容忽视的是，基层民主协商仍然存在一些亟待解决的难题。
第一，从全国范围看尚没有关于基层民主协商的法律和可操作的规范性文件，原有的法律还不够完善。这种状况的实质是顶层设计与基层探索脱节。或者说，顶层设计过于务虚，除了具有大方向上的指导作用外，缺乏可操作性，而基层探索往往又随意性较大，经常出现人走政息的情况，即主要领导调整后，这种探索也就结束了，很少有像浙江省温岭市那样能够持续17年，且内容日益丰富的基层民主协商。中央和习近平总书记都强调要推进基层民主协商，但是《中华人民共和国村民委员会组织法》总则第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，其中没有“民主协商”的内容。同样，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和部分地区职工代表大会条例都规定了“民主选举”，但是都没有“民主协商”的内容。虽然我们可以说民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中包含了民主协商的内容，但毕竟不够明确。具体来看，尽管一些地区，例如广东省增城市下围村、北京市朝阳区麦子店街道、北京市丰台区和义街道都开展了各具特色的基层民主协商，并且也取得了积极的成果，得到了当地群众以及有关部门的认可，但是这些探索性的实践一直未能在更大的范围内上升到可操作性的规范性文件层面，更未上升到国家法律层面，因此很少在省一级，更没有在全国范围内全面推广。由此使得基层民主协商仍然处于探索阶段。这与中央推进基层民主协商的精神、与基层群众参与民主协商的要求相去甚远。也就是说，基层民主协商的制度化、规范化、程序化目标远未达到。(https://www.daowen.com)
第二，在一定程度上，基层民主协商存在着高层和基层热，中间冷的现象。中央明确要求推进基层民主协商，部分基层群众也有很强的政治参与愿望，但是由于缺乏可操作性的规范性文件，更缺乏明确的法律依据，管理部门对于谁来协商、协商什么、怎么协商、协商后的意见如何纳入决策等具体问题无法统一意见，因此基层民主协商开展的范围不广、深度不够。有人形象而又恰到地总结道：基层协商民主推进难的主要原因在于：“没有政绩不愿搞”，任内成绩不明显；“政治风险不敢搞”，宁可无功但求无过的思想包袱还在；“制度遇瓶颈不易搞”，改革进程会与现有制度、既得利益、既定规则发生强烈碰撞；“发展受影响不能搞”，协商民主可能会阶段性地影响效率，与一些干部眼中的中心工作形成矛盾。由于缺乏常态机制，会出现“人走政息”现象。也就是说，这并不是中间懒政怠政，而是因为缺乏规范性的规章制度，操作起来不易把握，甚至可能会出现错误，于是在没有硬性考核指标的情况下，做不做此项工作都不会对本地的各项工作产生根本性影响，也不会影响到干部个人的升迁。就全国来看，这项工作开展得十分不平衡，东部发达地区较好，中西部较差。甚至走在全国前列的浙江省也不平衡，比如台州、宁波较好，其他地区相对薄弱。这其中也存在着部分干部把基层民主协商工具化的情况。一方面热衷于制造热热闹闹的基层民主协商现象，为地区和个人谋求政治声誉，扩大影响，从而实现个人的升迁；另一方面，以基层民主协商之名推进一些日常得不到群众理解和支持，甚至遭到群众反对，侵害群众利益的工作。这都是口惠而实不至的假民主、假协商的做法。
第三，基层民主协商一定程度上存在多头参与、关系不易理顺的现象。从总体上说，社会治理格局就是“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”。这其中虽然提出要发挥人大代表、政协委员的作用，但并没有明确人大、政协组织的作用。各地都坚持党委对基层民主协商的领导，但是具体实施过程中有的是党委统战部主导，有的是党委社会工作委员会主导，有的是人大主导，有的是政协主导，有的是按传统做法由民政部门主导。虽然中央把社会建设与经济、文化、政治、生态建设并列为五大建设之一，而且把基层民主协商作为社会建设的一个重要内容，但是在全国范围内，在党委和政府内部设立独立的社会工委（社会工作办公室）来主抓此项工作的并不多，仅有北京市等少数省、市设立了专门的机构予以负责。所以，许多地方出现了多头管理的现象，进而在实施过程中也存在党委、政府、人大、政协关系协调的问题。当然值得我们注意的是，没有主导部门的组织，基层民主协商往往无法进行，而有了主导部门的组织又往往会越俎代庖，干扰基层民众协商的积极性。如何真正地让基层民众参与协商是一个现实问题。
第四，基层民主协商的利益相关方不是平等的权利主体。这表现在两个方面。一是以政府为代表的上级主管部门与参与协商的基层民众之间权利的不平等。在一些地区由于上级主管部门掌握着财政和重大事项的决定权，因此往往表现为强势的一方，所谓协商不过是听听群众意见，走走过场而已。另一方面参与协商的民众之间也不能保证权利的平等，尤其是在农村，家族、宗族势力，个别地区也包括一些黑恶势力往往主导了基层政治生态，普通村民并无实质的民主权利。也就是说，尽管提出了要进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，但是公众参与这一项明显不足。除了像浙江省温岭市那样，参与协商的群众覆盖面较广外，大多数地区的基层民主协商覆盖面仍然较窄，群众的直接参与性不足，在某种程度上仍然带有代议制的色彩。比如浙江省浦江县花桥乡就规定，乡协商民主委员会由辖区各级党代表、人大代表、政协委员、村组织代表、企事业单位代表、团体组织代表、本地户籍在外成功人士和社会各界代表性人士组成。村协商民主议事会成员由村两委聘请，主要为本村的各级党代表、人大代表、政协委员、村民代表、商户代表、成功人士、各类专业人才代表等各方面社会精英。这种选择突出了所谓的各类精英、成功人士，显然其草根性不足，基层普通民众并未被纳入协商委员会，甚至在一定程度上造成了阶层的对立。因此出现了党委和政府努力为群众办事，但是有时群众并不买账的现象。原因就在于党委、政府决策之前与基层群众协商不够，得不到大多数基层群众的理解和认可。
第五，非户籍常住人口参与基层民主协商受限。全国各地非户籍常住人口参与居住地基层民主协商的情况总体上并不乐观。极少数地区如浙江省温岭市情况比较好。北京虽然是发达城市，非户籍常住人口已占总人口数的40%左右，但是这些人口参与居住地基层民主协商的情况并不多见，开展得比较好的主要集中在少数高档小区，比如海淀区清河街道的橡树湾社区。非户籍常住人口的民主权利怎样实现是一个无法回避的问题。因为在一定意义上，民主权利与民生保障是紧密联系的。根据选举法、农村村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的规定，非户籍常住人口要在户籍所在地行使选举权。在非户籍常住地没有选举权的情况下，参与民主协商就更难了。关于这些非户籍常住人口的在居住地的民主协商权，法律和政策并没有明确规定，更有甚者，在某些地区甚至是或明或暗地限制其参与。在北京基层的民主协商中鲜有非户籍常住人口的参与。非户籍常住人口除了比较多地参与小区物业管理外，极少涉足其他方面。
第六，基层民主协商与民主决策时常脱节。协商与决策必须结合起来，否则协商就是空谈，理所当然地不会激发起群众参与的积极性。基层民主协商的目的是为了充分听取基层群众意见，实现公共利益，但是现实中存在着协商但是最终达不成共识的情况。由于形不成共识，进而无法决策，从而因为少数人的反对而影响了公共利益。尤其值得注意的是，当中央和习近平总书记大力倡导基层协商民主的时候，有些人鼓吹协商民主优先论，认为协商民主不仅代表了中国民主政治的特点和优势，认为协商民主是中国民主政治未来的发展趋势，甚至把协商民主与选举民主对立起来，认为中国的传统和现实决定了中国只适合搞协商民主，不适合搞选举民主。这显然是错误的。所以，协商民主如何与票决民主相结合是一个现实问题。
第七，一些基层民众的民主政治素养还无法完全满足民主协商的要求。最主要的表现在公民意识不强，非理性、情绪化突出。
鉴于上述情况，本研究通过田野调查的方式，为实现基层民主协商的规范化、程序化、制度化提供力所能及的帮助。
由于基层民主协商涵盖的范围很广，包括农村乡镇、城市街道，农村村委会、城市居委会，还包括企事业单位的职工代表大会，各个类型的基层民主协商参与的主体、协商的方式等相差很大，在这样一个课题内不可能完全包括进去，所以我们立足于北京，选择了城市社区居委会为研究对象，并以居民代表会议常设机构的设立为切入点进行研究。