最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知
(2004年5月18日 法发 〔2004〕 96号)
各省、自治区、直辖市高级人民法院, 新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:
现将《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》印发给你们, 请参照执行。执行中有什么问题, 请及时报告我院。
关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要
行政审判涉及的法律规范层级和门类较多, 立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化, 在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范冲突等各种疑难问题。这些问题能否妥当地加以解决, 直接影响行政审判的公正和效率。而且, 随着我国法治水平的提高和适应加入世贸组织的需要, 行政审判在解决法律规范冲突、维护法制统一中的作用越来越突出。为准确适用法律规范, 确保行政案件的公正审理, 维护国家法制的统一和尊严, 促进依法行政, 最高人民法院行政审判庭曾就审理行政案件适用法律规范的突出问题进行专题调研, 并征求有关部门意见。 2003年10月, 最高人民法院在上海召开全国法院行政审判工作座谈会期间, 就审理行政案件适用法律规范问题进行了专题座谈。与会人员在总结审判经验的基础上, 根据立法法、行政诉讼法及其他有关法律规定, 对一些带有普遍性的问题形成了共识。现将有关内容纪要如下:
一、关于行政案件的审判依据
根据行政诉讼法和立法法有关规定, 人民法院审理行政案件,依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例, 参照规章。在参照规章时, 应当对规章的规定是否合法有效进行判断, 对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定, 全国人大常委会的法律解释, 国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释, 人民法院作为审理行政案件的法律依据; 规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释, 人民法院审理行政案件时参照适用。
考虑建国后我国立法程序的沿革情况, 现行有效的行政法规有以下三种类型: 一是国务院制定并公布的行政法规; 二是立法法施行以前, 按照当时有效的行政法规制定程序, 经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后, 经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件, 不再属于行政法规; 三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。
行政审判实践中, 经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件, 主要是: 国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释; 县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源, 对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是, 人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的, 在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力; 人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
二、关于法律规范冲突的适用规则
调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的, 一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则, 判断和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时, 依据立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决。
(一) 下位法不符合上位法的判断和适用
下位法的规定不符合上位法的, 人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的, 并未援引和适用上位法。在这种情况下, 为维护法制统一, 人民法院审查具体行政行为的合法性时, 应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的, 应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看, 下位法不符合上位法的常见情形有: 下位法缩小上位法规定的权利主体范围, 或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围; 下位法限制或者剥夺上位法规定的权利, 或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围; 下位法扩大行政主体或其职权范围; 下位法延长上位法规定的履行法定职责期限; 下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件; 下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件; 下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围; 下位法改变上位法已规定的违法行为的性质; 下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式, 以及增设或者限缩其适用条件; 法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可, 或者增设违反上位法的行政许可条件; 其他相抵触的情形。 [10/2/90]
法律、行政法规或者地方性法规修改后, 其实施性规定未被明文废止的, 人民法院在适用时应当区分下列情形: 实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的, 不予适用; 因法律、行政法规或者地方性法规的修改, 相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的, 不予适用; 实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的, 可以适用。
(二) 特别规定与一般规定的适用关系
同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的, 优先适用特别规定。
法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的, 人民法院原则上应按照下列情形适用: 新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的, 适用旧的特别规定; 新的一般规定废止旧的特别规定的, 适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的, 人民法院应当中止行政案件的审理, 属于法律的, 逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决; 属于行政法规的, 逐级上报最高人民法院送请国务院裁决; 属于地方性法规的, 由高级人民法院送请制定机关裁决。
(三) 地方性法规与部门规章冲突的选择适用
地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的, 人民法院一般可以按照下列情形适用: (1) 法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的, 其规定优先适用; (2) 尚未制定法律、行政法规的, 部门规章对于国务院决定、命令授权的事项, 或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的规定, 应当优先适用; (3) 地方性法规根据法律或者行政法规的授权, 根据本行政区域的实际情况作出的具体规定, 应当优先适用; (4) 地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定, 应当优先适用; (5) 尚未制定法律、行政法规的, 地方性法规根据本行政区域的具体情况, 对需要全国统一规定以外的事项作出的规定, 应当优先适用; (6) 能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的, 应当中止行政案件的审理, 逐级上报最高人民法院按照立法法[44]第八十六条第一款第 (二) 项的规定送请有权机关处理。
(四) 规章冲突的选择适用
部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的, 人民法院一般可以按照下列情形适用: (1) 法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的, 其规定优先适用; (2) 尚未制定法律、行政法规的, 部门规章对于国务院决定、命令授权的事项, 或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定, 应当优先适用; (3) 地方政府规章根据法律或者行政法规的授权, 根据本行政区域的实际情况作出的具体规定, 应当优先适用; (4) 地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定, 应当优先适用; (5) 能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的, 应当中止行政案件的审理, 逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的, 人民法院一般可以按照下列情形选择适用: (1) 适用与上位法不相抵触的部门规章规定; (2) 与上位法均不抵触的, 优先适用根据专属职权制定的规章规定; (3) 两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定, 优先于其中一个部门单独作出的规定; (4) 能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的, 应当中止行政案件的审理, 逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的, 参照上列精神处理。
三、关于新旧法律规范的适用规则
根据行政审判中的普遍认识和做法, 行政相对人的行为发生在新法施行以前, 具体行政行为作出在新法施行以后, 人民法院审查具体行政行为的合法性时, 实体问题适用旧法规定, 程序问题适用新法规定, 但下列情形除外:(一) 法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的; (三) 按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。
四、关于法律规范具体应用解释问题
在裁判案件中解释法律规范, 是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范, 一般按照其通常语义进行解释; 有专业上的特殊涵义的, 该涵义优先; 语义不清楚或者有歧义的, 可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。
法律规范在列举其适用的典型事项后, 又以“等”、 “其他”等词语进行表述的, 属于不完全列举的例示性规定。以“等”、 “其他”等概括性用语表示的事项, 均为明文列举的事项以外的事项, 且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。
人民法院在解释和适用法律时, 应当妥善处理法律效果与社会效果的关系, 既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性, 确保法律适用的确定性、统一性和连续性, 又要注意与时俱进, 注意办案的社会效果, 避免刻板僵化地理解和适用法律条文, 在法律适用中维护国家利益和社会公共利益。