关于泉州市集体土地征收相关行政诉讼案件的调研报告
陈慧瑛 江炳溪
前言
集体土地征收补偿制度改革是当前社会的热点问题，党的十七届三中全会要求要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围；党的十八大报告明确要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；2012年11月30日，国务院讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，拟对征收补偿制度进行修改。
近年来，我市的集体土地征收工作出现了一些新情况、新问题，特别是随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施及最高法院相关规定的出台，这些问题涉及面更广、社会影响更大，土地征收行政案件的处理已经成为法院行政审判的工作重点，同时该类案件的申诉上访也成为政府信访工作的重要组成部分。如何正确处理好土地征收行政案件，对保护老百姓利益、平衡公共利益、维持社会稳定有着极其重要的意义。本篇立足总结2008年至2012年五年来泉州地区集体土地征收行政案件特点，分析该类行政案件存在的法律问题及成因，并提出做好集体土地征收工作的对策和建议。
一、2008年至2012年全市集体土地征收相关行政案件分析
近年来，我市城市建设力度相对比较大，因此土地征收的范围也比较广，所涉集体土地征收工作量也比较大。从法院行政审判所涉及的因土地征收引发的行政案件来看，呈现出以下几个方面的特点：
第一，从案件数量来看，全市一审集体土地征收行政案件从2008年至2010年大幅增长后，2011年、2012年小幅度下降，但数量仍相对较大。2008年至2012年，全市一审集体土地征收行政案件收案数分别为5件、31件、49件、47件、32件（共164件），所占当年一审行政案件收案数比例分别为1.6%、11.5%、14.8%、13.2%、11%。
表 2008年至2012年全市集体土地征收相关行政案件数量及所占比例表
图1 2008年至2012年全市一审集体土地征收行政案件结案方式统计图
第二，从结案方式来看，2008年至2012年共审结一审集体土地征收行政案件137件，其中判决驳回诉讼请求30件，占21.9%；裁定不予受理21件，占15.3%；裁定撤诉19件，占13.9%；判决确认违法或撤销17件，占12.4%；判决维持6件，占4.4%；裁定驳回起诉4件，占2.9%；以其他方式结案40件，占29.2%。
第三，从案源分布来看，晋江、安溪、石狮、南安涉及的集体土地征收行政案件占绝对比例。2008年至2012年，各县（市、区）涉及集体土地征收行政案件数分别为：晋江108件，占65.9%；安溪22件，占13.4%；石狮16件，占9.8%；南安10件，占6.1%；泉港5件，占3.0%；惠安3件，占1.8%；其他0件。
图2 2008年至2012年各县（市、区）一审集体土地征收行政案件分布图
第四，从案件人数来看，集体土地征收行政案件呈现明显的群体性特点。土地征收工作涉及面广、社会影响大，容易激化社会矛盾，因此对比一般行政案件，土地征收工作往往涉及众多被征收人，不少行政案件所涉及的当事人人数在十人以上，有些甚至达到三四十人。案件审理结果关系到众多老百姓的切身利益，带有群体性的性质，一旦处理不好就很容易导致被征收人集体上访，甚至聚众闹事事件的发生，影响社会稳定。例如，黄和鸽等32人诉南安市人民政府、省新镇人民政府实施土地征收行政案件，叶建煌等24人诉安溪县国土资源局土地行政强制案件，许自电等18人诉晋江市安海镇人民政府土地行政征用案件，陈双路等12人诉晋江市人民政府土地行政征用案件，当事人人数均比较多，导致的社会影响较大。
第五，从败诉率来看，政府集体土地征收仍存在着许多问题，但判决败诉的案件比例仍相对较低，2008年至2012年一审集体土地征收行政案件败诉率为12.4%。分析其原因：一是被征收人对相关法律法规及政策片面理解、盲目起诉，诉讼能力较差，故无法胜诉。二是法院在审理过程中，权衡公共利益和公民个人利益时更多地考虑城市和社会发展的客观需要，因而在利益衡量上对社会公共利益有所倾斜。三是对于一些存在程序瑕疵的行政案件，从服务政府工作大局的角度考虑，也往往是判决驳回原告诉讼请求或者维持被诉行政行为。
第六，从案件处理来看，土地征收类行政案件协调工作难度加大。自2011年以来，国家出台了许多关于制约违法土地征收工作的新的政策法规，最高法院也提出要依法依规办理该类行政案件，充分保障被征收人的权益。从审理案件中发现，不少当事人和政府对立情绪强烈，政府违法征收土地的现象依然存在。被征收人对于补偿安置的要求越来越高，与政府所提供的补偿安置标准差距越来越大，因此协调工作难度非常大。另外，也有不少被征收人漫天要价，动辄要求补偿几百万甚至上千万，根本无法开展协调工作。
二、全市集体土地征收行政案件存在的法律问题分析
根据调研组对2008年以来新收的164件一审集体土地征收行政案件以及相关的二审行政案件的梳理，发现我市集体土地征收行政案件存在的法律问题主要表现在以下几个方面：
（一）征收目的方面
从近年来的集体土地征收行政案件来看，征收项目非国家建设用地，却以国家建设为名实施征地行为，在各类建设项目用地中，许多征地的目的都是用于重点企业建设用地、开发区建设、房地产开发等项目，没有区分公益性用地和经营性建设用地的征收。例如，原告黄和鸽、黄孕全等32人不服被告南安市人民政府、南安市省新镇人民政府组织实施征收土地行为一案，该征地建设项目系用于南安经济开发区扶茂工业园建设。又如，上诉人姚荣圳、林秋霞诉被上诉人晋江市国土资源局土地行政处理决定一案，本案被上诉人晋江市国土资源局，就以上诉人姚荣圳、林秋霞阻挠国家建设征收土地为名作出《决定》，但经审查发现，被上诉人并不能举证证明其所实施的征收行为系用于国家建设。
（二）征收程序方面
第一，土地征收行为的实施主体问题。有些行政诉讼案件中，乡镇或者街道办事处直接以自己的名义发送各种有关土地征收的公告、通知，并实际组织有关人员实施强制拆迁行为。例如，起诉人林金福诉安溪县官桥镇人民政府行政决定一案，安溪县官桥镇人民政府2011年5月30日以自身名义发布《通告》：“安溪县南翼新城官桥片区物流园（首期）项目建设工程，将于2011年6月3日开工清理该项目建设用地地块的地表。在该项目建设用地地块征地范围内的青苗、果树、水管等地上物限于2011年6月2日前自行清理完成，否则，将组织依法强制清理。特此通告。”
另外，实践中即使以县（市）政府名义发布征地公告，土地行政管理部门具体组织实施征收工作的，也由于征地工作量大，往往通过委托乡镇具体实施，这样不仅解决了工作人员严重不足的困难，而且能够有效地借助乡、村干部在村民中的个人威望和权力影响。委托征收的负面作用不可避免，面对各种错综复杂的人际关系和利益关系，村干部、党员和村民代表无法完全做到地位超然、彻底公正地对待每一个被征收人。
第二，存在未批先征的违法行为，部分项目未经过审批，就开始征收土地，拆迁房屋，当事人反应激烈。例如，陈永水等12人诉晋江市人民政府行政征用系列案件，晋江市人民政府通过报纸发布了《晋江市人民政府关于晋江市医院迁建项目征收的通知》，决定征收晋江市医院迁建项目范围内的土地和房屋。案发时，经向晋江市人民政府了解，晋江市医院迁建项目仍在办理立项、规划用地等审批手续。虽然该项目系用于晋江市医院迁建，属于公共利益范围，后面也采取了补救措施，该建设项目用地于2011年8月26日经福建省人民政府批准征收，但是未经过相关部门审批，未批先征仍属违法行为。
第三，征地公告内容和补偿安置方案公告内容不详。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十二条及第二十三条对征地公告和补偿安置方案公告应当载明的内容进行了规定。但政府发布的部分征地公告和国土资源局发布的补偿安置方案公告欠缺必要说明的内容，且没有加盖相关部门的公章，导致被征地群众产生异议，工作难以开展。例如，柯乌耍等人诉晋江市国土资源局《关于责令限期交出被征收土地的决定》系列案件，政府发布的征地公告缺少了拟征地的四至范围及实施征地的单位两项内容，补偿安置方案公告缺少了征地补偿安置费用总表和计算办法两项内容，公告存在瑕疵。又如，上诉人粘民生诉被上诉人晋江市国土资源局土地行政强制措施上诉一案，《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》该公告中对城镇村、工矿用地和交通运输用地的地上附着物的补偿标准是“按有关规定补偿”，没有具体的补偿标准，不符合相关规定，故认定公告缺少该部分内容。
第四，征地补偿安置方案，未征询意见，未报市、县人民政府批准就组织实施。例如，郭华南等人诉晋江市人民政府土地行政征收系列案件，根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。本案中，晋江市国土资源局发布的《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》内容明确载明“本方案在征求意见后，报晋江市人民政府批准组织实施”，说明该征地补偿安置方案公告仅是征求意见稿，晋江市人民政府并没有提供经过其批准组织实施征地补偿安置方案的证据，违反了上述条文的规定，属于程序违法。
（三）补偿安置方面
从近几年的土地征收案件来看，被征收人普遍反映最多和最激烈的问题就是征地安置补偿标准问题，几乎所有土地征收案件的原告都是以政府征地手续不合法如征地程序未履行公告、通知义务等刚性的程序事项作为诉讼理由，申请法院确认被告征地行政行为违法，以便取得与政府协商确定补偿费用的机会。从现有案件来看，补偿安置方面的问题主要表现在：
第一，补偿安置方式单一，以货币补偿为主，且标准偏低。从相关集体土地征收行政案件提交的补偿安置方案来看，目前安置的方案基本上都是以货币补偿为准，按照《土地管理法》的规定，一次性补偿土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。从审理的案件来看，我市农民被征收后一般能拿到安置补助费和青苗补偿费差不多每亩在3万元至4万元之间，对于今后还要长久维持生计的农民来讲，这样的补偿是偏低的。采用货币安置的方式，政府一次性买断，让农民自谋出路，就业成本全部由农民个人承担，这种单一的货币补偿方式，根本没有考虑到农民的可持续发展，没有根本地解决农民被征地后的后续生活保障问题。
第二，补偿安置标准不统一。由于不同工程项目给予被征收人的安置标准有差别，一些被征收人不理解，以为是某些部门克扣了补偿差价，从而容易引发被征收人集体性的不满情绪，形成不稳定的社会因素。对于违章建筑和合法建筑的安置补偿区分不够明确，补偿标准相差不大，因此导致许多“抢建、违建”现象，持有大量违章建筑的被征收人可以获得大量的安置补偿，而持有合法建筑的当事人所获得安置补偿则较少，对比之下，持有合法建筑当事人当然反应激烈。
第三，补偿金发放方式不够合理。根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，绝大部分征地补偿金是交由集体经济组织负责管理的，且事实上集体经济组织截流土地补偿金，将农民的土地补偿金变相转移，用征地补偿费支付村里行政开支的现象也确实存在，农民实际获得的补偿金偏少，遂反应激烈。
（四）其他问题
有的地方因为规划不尽合理，导致农村土地流失严重，大量土地征用后被闲置，浪费土地的现象严重，土地资源不能得到合理有效地利用。
部分项目存在停水停电、毁路等违法行为，加大了被征收人与政府之间的矛盾，引发社会不稳定因素，也使得协调工作更加难以开展。
三、集体土地征收行政案件的成因分析
（一）《土地管理法》缺乏公共利益限制的条款，导致土地征收权滥用
我国《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条均规定了，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但在《土地管理法》第五章建设用地部分，并没有以“公共利益的需要”作为限制，反而进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而使得行政机关在实践中将《宪法》规定的征地范围从“公共利益”的需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，超出了国家征收农村集体土地的目的范围，事实上形成了只要是建设使用土地，无论是公共利益需要，还是经营性建设需要，都可以申请征收土地。在实践中为了经营性建设需要而征收集体土地造成国家土地征收权滥用的现象普遍存在。
（二）《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对于征收程序规定过于粗疏，缺少被征收人的实质性参与，导致征收程序空转失范
从《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定来看，当前土地征收批准程序、征收程序、补偿安置程序都缺少集体土地所有权人、使用权人的实质参与，没有给予被征收人在法律程序上的知情权、抗辩权，是不符合正当程序原则的，主要表现在以下几个方面：
第一，征收审批程序方面，《土地管理法》规定的征地审批启动条件、步骤、时限等要素并不完备，政府可以在集体土地所有权人、使用权人不知情的情况下，通过“农用地转用审批”“征收审批”内部审批程序，将集体土地变成国家所有。基于正当程序的要求，应在“两审批”程序中让集体土地所有权人、使用权人参与介入，并给予其在法律程序上的抗辩权。
第二，征收公告程序方面，一方面征收土地公告，并不是国家为了听取集体土地所有权人、使用权人意见而作的一种告知，它仅仅是将征地的决定通知给他们，要求被征收人服从、执行而已，是一种结果意义上的告知。另一方面，虽然《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》对于土地征收公告和补偿安置公告的内容、形式作了详细的规定，但在实践中征地机关还是以各种理由不按照相关的规定来进行公告，不愿将法定公告内容告知集体土地所有权人、使用权人。此种现象多少可以说明，在征收土地过程中可能存在着损害集体土地所有权人、使用权人利益的情况。这也是当前被征收人不断提起有关土地征收相关的信息公开行政案件的原因。
第三，补偿安置程序方面，一是“听取意见”往往流于形式。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定了征地补偿安置方案确定后应当公告，并听取被征地的集体经济组织和农民的意见，这种“听取意见”显然与召开听证会不一致，并且实践中往往由村委会出具一张证明说明被征收人没有意见，来证明已经履行了“听取意见”的程序。另外，即使被征收人提出意见，政府一般也很少作出任何实质性回应，因此这种“听取意见”往往流于形式，无法达到被征收人参与补偿安置方案讨论制订的目的。二是补偿标准裁决机制空转。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。从我省土地征收实践来看，省政府作为征收批准机关，很少甚至没有受理过该类的补偿标准裁决案件。另外，土地征用本身就是政府行为，政府作为裁决者其公正性和中立性本身就有待考量，这样虽然有利于保护国家利益和公共利益，但农民利益得不到实质性保护。
（三）《土地管理法》补偿安置标准设计不合理，没有考虑非公共利益征收因素，也没有考虑农民的社会保障和可持续发展问题
调研中我们发现，目前集体土地征收行政案件比国有土地上房屋征收行政案件反映出来的矛盾要更加尖锐，当事人的情绪更加激烈，矛盾更加难以化解，分析其实质原因也在于土地征收案件与房屋征收案件补偿安置标准的差距。伴随着《土地管理法实施条例》的实施，国有土地上房屋征收的补偿，不管是从国家的立法还是现实的执法实践过程来看，都已经相对比较合理，从以前的“互补差价”到目前的“拆一赔一”、优惠扩购等措施，都基本上能够满足大部分国有土地上房屋被征收人的需要，同时这样的补偿安置方案也能够体现当事人分享征收发展成果的思想。因此现在国有土地上房屋征收的矛盾会相对比较缓和，当然也有一些钉子户，但这些已经不是房屋征收的主要矛盾。反观集体土地征收的补偿安置标准，是极不合理的，这也是引发大量集体土地行政征收案件最为根本的原因，主要表现在以下两个方面：
第一，公共利益征收的补偿安置制度设计与非公共利益征收的实践之间存在矛盾。如前文所述，许多非公共利益建设项目的用地需求需要通过征收来实现。这就存在着一对矛盾：一方面以公共利益为目的的土地征收制度，意味着国家无法制订高标准的土地征收补偿安置方案。另一方面，国家不承认以满足非公共利益建设需求的土地征收制度，也意味着无法真正建立起农民分享经济建设和商业建设所带来的土地增长收益成果。
第二，以土地平均年产值作为补偿基准的规定不科学，无法保证农民的长远生计，更谈不上让被征收者分享发展成果。根据《土地管理法》第四十七条规定，集体土地征收补偿金计算的基准是耕地的年产值。年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。按土地平均年产值的几倍这样的法定标准计算出来的补偿安置方案根本不能解决失地农民的长远生计。政府向农民征收土地时按农业收益支付土地补偿安置费，向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍，甚至百倍，形成价格的巨大差距，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值。农村集体所有土地被征收的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。
四、集体土地征收工作的对策和建议
针对全市集体土地征收行政案件存在的法律问题及成因，现就完善集体土地征收制度及做好征收工作提出如下建议：
（一）区分公益性和经营性建设用地，严格公共利益征收，杜绝未批先征、超范围征收的现象
党的十七届三中全会提出要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围；党的十八大报告明确要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此建议政府在征地报批时，严格区分公益性和经营性建设用地，严格控制征收土地行为，特别要杜绝未批先征、超范围征收的现象。在制定补偿标准时，也可以考虑不同的补偿标准，即国家为了公共利益的需要，可以征收集体所有的土地，但必须给予公平补偿；明显不属于公共利益的需要，而又要征收集体土地作为建设用地的，除了公平补偿外，还应让农民分享土地增值收益。需要注意的是，即使是为了公共利益的需要，也不意味着就要征收，还必须贯彻比例原则，如果能够通过市场途径解决的，尽量不征地或少征地。
（二）规范征地补偿程序，保证被征收人参与，拓宽和加强征地行政行为的公开范围和透明度
土地征收应当是征地一方与被征地一方共同参与的过程，在双方地位不平等的情况下，立法对国家征地应当有一套程序来限制国家的权力和保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，要保障农民的知情权、参与权、上诉权，使农民能够积极参与进来。
第一，要落实国土资源部2010年6月26日《关于进一步做好征地管理工作的通知》的通知精神，认真做好征地报批前告知、确认、听证工作。市、县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，主动召开听证会，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议的，应听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。
第二，要按照国土资源部《征收土地公告办法》的规定，切实做好“两公告一登记”工作。一方面保证征收土地公告、征地补偿安置方案公告内容完整、详细、具体，符合相关法律规范，特别是涉及被征收人权益的内容，如被征收土地的地类和面积、征地补偿标准和农业人员安置途径等均要公告，切实保障被征收人的知情权。另一方面，在补偿安置方面也应该尽量做到公开公正，如公开适用补偿标准细则、公开被征收人的调查结果和补偿金额。上述诸种措施的根本目的在于，确保行政行为相对方畅通无阻行使知情权、陈述权和申诉权等权利，彻底打消相对方的顾虑、猜疑和不满。
（三）扩大补偿范围，探索新的补偿方式，落实社会保障制度，切实保证农民的长远生计和分享发展成果
第一，补偿范围方面，除了现有的“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”补偿外，还应考虑农民的社会保障问题。对于广大农村地区来说，“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费”三项费用即使是按全额标准支付的话也不会太高，更何况农民最终得到的补偿额只是全额中的一小部分。因此征地补偿除了包括现有的“实在利益”补偿，还应考虑农民“发展利益”的补偿，主要是指“被征地农民的社会保障费用”的补偿，应按照当地所在县、市平均社会保障水平计算。
之所以强调对农民“发展利益”的补偿，是因为土地承载着农户的基本生存保障功能，农民失地就意味着失去他们的生存来源。因此在对农民征地后，必须建立起相应的社会保障制度，来保证农民长久的生活来源。一方面可以考虑通过法律强制规定补偿费中的一部分必须用来为失地农户购买养老、失业以及医疗等社会保险；另一方面本着“谁用地、谁承担”的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道，由政府、用地单位负担这部分为农民建立社会保障体系所需的支出，妥善解决被征地农民的社会保障问题。
第二，补偿方式方面，采取以货币补偿为主的同时，可以探索新的补偿方式。要落实国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，着重探索以下安置方式，保证农民的长远发展：一是优先农业安置，在一些通过土地整治增加了耕地以及农村集体经济组织预留机动地较多的农村地区，征地时应优先采取农业安置方式，将新增耕地或机动地安排给被征地农民，使其拥有一定面积的耕作土地，维持基本的生产条件和收入来源。二是留地安置，在征地时按照一定面积比例留土地给集体使用，由村集体用这部分土地发展二、三产业安置被征地农民，可以更好地解决农民的后顾之忧，有利于维护农村稳定。允许农民以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性项目的合作开发或自行开发经营，让被征地农民能长期分享土地的增值收益。三是创业就业安置，政府在工商、税务等方面，可以出台相应的优惠政策，鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业，多形式开展就业和教育培训，提高失地农民的劳动技能和再就业能力。
（四）其他
第一，加强业务培训，提高受托征收人员的素质，规范受托机关的土地征收行为。根据我国《行政诉讼法》和《行政处罚法》的相关规定，受托机关无权以自己的名义直接对外实施具体行政行为，特别是当向村民发布公告、通知等形式的行政公文，或者实施某种强制性行政措施时，受托机关只能以委托机关名义。因此建议对受托机关和人员采取事前专门培训，帮助他们正确理解和执行法律、法规和政策，规范土地征收行为，避免因主体不适格或程序违法而导致具体行政行为无效。
第二，加大对征收过程中出现的违法行为的监管力度。建议将该部分内容作为政府绩效考核的指标，着重问责超范围征收、未批先征、侵占挪用征地补偿费等严重违法征地行为。对于征收后造成土地闲置的，应根据土地闲置期间对农业造成的损失对征收单位予以相应处罚，杜绝土地资源闲置现象。
五、结语
随着经济的快速发展和城市化进程加快的需要，大量农村土地被征收将不可避免，而在土地征收过程中又有诸多问题亟待解决。那么，只有进一步改革和完善农村土地征用制度，区分公益性和经营性建设征地，规范征收程序，提高补偿金，并使安置方式多元化，才能更好地维护农村集体组织和农民的合法权益。
（作者单位：福建省泉州市中级人民法院）